【正文】 相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化的過程。20世紀(jì)初，政府績效管理的概念開始出現(xiàn)于美國，政府按照績效為導(dǎo)向的營運(yùn)模式，提倡在政府職能轉(zhuǎn)變的框架下更加關(guān)注效率和效能問題。政府績效的研究既是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的課題，也是管理學(xué)研究的課題。越來越多的學(xué)者認(rèn)為采用以績效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的政府績效審計(jì)是解決政府績效管理的重要途徑，但績效評(píng)價(jià)需要解決評(píng)價(jià)指標(biāo)的問題，而評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取則取決于政府績效影響因素。 二、研究的問題本文從政府績效影響因素的相關(guān)理論基礎(chǔ)開始研究，梳理近年來學(xué)者在這一領(lǐng)域的研究成果。接著將現(xiàn)有的反映影響因素的數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析，并將它們與政府績效的影響做相關(guān)性的實(shí)證研究，以期從業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的角度找出我國地方政府的影響因素，為政府績效管理和審計(jì)工作提出初步的建議。（2） 選取2002007兩年在國家統(tǒng)計(jì)年鑒等數(shù)據(jù)庫中30個(gè)省級(jí)城市和直轄市的樣本數(shù)據(jù)，從GDP增長，資源消耗率，恩格爾系數(shù)等12個(gè)方面分析這些影響因素指標(biāo)的現(xiàn)狀。（4） 最后，根據(jù)上述的研究提出政府績效管理的結(jié)論建議并闡述本研究局限性。第一章:分析政府績效影響因素的理論基礎(chǔ)和研究成果，以規(guī)范研究為主；第二章:分析國內(nèi)外政府績效管理的實(shí)踐，以英美為例整體相關(guān)的重要成果并歸納我國地方政府績效管理的成果。第五章:實(shí)證研究，采用多元回歸分析，對(duì)影響我國政府績效的因素進(jìn)行研究。 四、研究創(chuàng)新本文在借鑒國內(nèi)外學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，努力在以下幾方面做出創(chuàng)新：，整體出各自的主要方法和特點(diǎn)，以期對(duì)地方政府的績效管理提供一些重要的案例。其中，政府滿意度采用問卷調(diào)查的方式，分別從各個(gè)不同角度評(píng)價(jià)公眾對(duì)政府工作的滿意程度。，本文根據(jù)《政府績效評(píng)估報(bào)告》中評(píng)價(jià)指標(biāo)中選擇了12個(gè)影響因素指標(biāo)，從業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的角度分析這些財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)政府績效的影響程度。 五、結(jié)構(gòu)安排本研究共分為六章，共五個(gè)部分內(nèi)容簡述如下（框架如圖1）：理論研究梳理績效管理的理論基礎(chǔ)和研究現(xiàn)狀對(duì)比國內(nèi)外現(xiàn)有的績效管理模式制度研究對(duì)績效水平和影響因素兩方面的指標(biāo)變量從定性和定量的角度分析現(xiàn)狀研究實(shí)證研究研究績效水平和影響因素的關(guān)系結(jié)論及局限性總結(jié)分析，并闡述研究的局限性 圖1 研究框架圖 第一章 政府績效影響因素的相關(guān)理論 第一節(jié) 政府績效影響因素的理論基礎(chǔ) 一、政府績效影響因素的契約理論 社會(huì)契約論作為西方國家學(xué)說的一個(gè)重要流派，是為16世紀(jì)以來適應(yīng)近現(xiàn)代國家建設(shè)需要而興起的一種政治學(xué)說，是用來解釋國家產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)的理論，其核心思想是認(rèn)為國家起源于人們之間的某種契約，立約宗旨在于人們能夠獲得保護(hù)自我的生命、自由、財(cái)產(chǎn)需要的和平環(huán)境和穩(wěn)定秩序。由格老秀斯、霍布斯、洛克等古典自然法學(xué)派所開創(chuàng)的社會(huì)契約論政治哲學(xué)把國家視為約定的結(jié)果，是由人們創(chuàng)建而產(chǎn)生的，認(rèn)為政治社會(huì)就是基于自然狀態(tài)的種種不便而設(shè)置的正當(dāng)補(bǔ)救方法。霍布斯認(rèn)為人性是惡的，自然狀態(tài)被稱之為“每一個(gè)人對(duì)每一個(gè)人的戰(zhàn)爭狀態(tài)”，在這種狀態(tài)下，人類的生活是孤獨(dú)、貧窮和短暫的，人們都生活在恐懼之中，誰也不感到安全。所以霍布斯的論點(diǎn)是個(gè)人意志的相加以契約方式得到的“國家”。在自然狀態(tài)下，每個(gè)人都有權(quán)執(zhí)行自然法，都有權(quán)懲罰違反自然法的人。盧梭批判了格勞修斯關(guān)于公民社會(huì)起源于強(qiáng)者的征服的觀點(diǎn)。洛克一樣，盧梭認(rèn)為政府的權(quán)力來自被統(tǒng)治者的認(rèn)可。盧梭提出了政府可以分成三個(gè)部分：代表公共且有益于全社會(huì)的意志的主權(quán)者；主權(quán)者委托政府官員在實(shí)際中管理和實(shí)現(xiàn)這一意志；最后，具有形成這一意志的一定公民群體。 　　社會(huì)契約論認(rèn)為只有社會(huì)契約才能成為建立和管理國家的基礎(chǔ)。這就是說，只有社會(huì)契約才能成為建立和管理國家的基礎(chǔ)?！冬F(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》（伯利和米恩斯，美，1932）中提出“委托代理理論”，在現(xiàn)代社會(huì)中，由于所有權(quán)與管理的分離，經(jīng)濟(jì)中將會(huì)出現(xiàn)管理人員擁有越來越大的權(quán)力的趨勢。這種情況下就出現(xiàn)了委托代理關(guān)系。其中，授權(quán)的一方稱之為委托人，被指定或雇傭的一方稱之為代理人。公民(社會(huì)公眾) 作為委托人,賦予各級(jí)政府組織、官員和公務(wù)員制定、執(zhí)行公共政策以及運(yùn)用公共資金等的重要決策權(quán),同時(shí)又對(duì)公共受托責(zé)任提出要求。政府為了履行其職能從人民那里獲得充足的經(jīng)濟(jì)資源,他們不僅要對(duì)公共資源使用的真實(shí)、合規(guī)合法負(fù)責(zé),同時(shí)必須對(duì)資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性負(fù)責(zé)。從而產(chǎn)生對(duì)代理人（政府）監(jiān)督的問題。因此對(duì)政府績效的評(píng)價(jià)就成為必要。 三、政府績效影響因素的新公共管理理論二十世紀(jì)八十年代，新公共管理理論開始起源于英、美等西方國家，是一種新型的關(guān)于公共行政理論和管理模式的理論。新公共管理理論的出現(xiàn)具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，二十世紀(jì)七十年代后，西方國家普遍出現(xiàn)了以下問題：一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化；二是時(shí)代邁入了全球化和信息化。但是，以上的實(shí)際困難無法利用當(dāng)時(shí)已有的政府行政體制賴以支撐的兩大理論基礎(chǔ)來解決，于是社會(huì)公眾的這種急迫訴求促使了一種新的公共行政理論——新公共管理理論（New Public Management）的誕生。新公共管理主張的是權(quán)力下放式的管理模式，施行嚴(yán)格的工作責(zé)任制，每個(gè)政府部門的上級(jí)主管部門為了完成整體戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)各下屬分權(quán)機(jī)構(gòu)制定績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)具體工作制度和績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。新公共管理理論提出的“政府服務(wù)民眾，對(duì)民眾負(fù)責(zé)”的觀點(diǎn)和實(shí)行績效評(píng)價(jià)管理的手段，為政府績效管理和績效審計(jì)提供了理論基礎(chǔ)，并且也為本文從業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的角度研究績效影響因素提供了理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的政府行政方式是以政府統(tǒng)籌管理為基礎(chǔ)、權(quán)力高度集中、嚴(yán)格的規(guī)章制度、重視過程的管理模式。我們以法律授權(quán)績效審計(jì)的開始作為其轉(zhuǎn)變開始的標(biāo)志，那么荷蘭是1976年，加拿大是1977年，英國是1983年，從此可以看出，新公共管理理論對(duì)政府績效管理的促進(jìn)作用（陳俊，2006）。傳統(tǒng)的行政管理所施行的行政預(yù)算制度從建立之初是為管制政府機(jī)構(gòu)和制約權(quán)力，結(jié)果出現(xiàn)一系列效率低下的問題。第三，新公共管理使政府績效審計(jì)的問責(zé)和改進(jìn)制度得以更加完善。這種再造是對(duì)政府工作流程和觀念的全新革命，更重要的是為了提高政府的施政效果和績效。第四，新公共管理促進(jìn)了獨(dú)立績效審計(jì)部門的成立。美國的政府責(zé)任總署（United States Government Accountability Office，GAO）其前身是美國審計(jì)總署，七十年代以后相繼出臺(tái)了一系列項(xiàng)目評(píng)估和績效評(píng)估的法案（《立法重組法案》，1970；《國會(huì)預(yù)算和處罰控制法案》，1974；《總監(jiān)察長法案》，1978；《審計(jì)總署法案》，1980；《首席財(cái)務(wù)官法案》，1990；《政府績效與結(jié)果法案》，1993；《政府管理改革法案》，1994；《審計(jì)總署人力資源改革法案》，2004）。 第二節(jié) 國內(nèi)外政府績效影響因素的研究現(xiàn)狀 一、政府績效影響因素的研究與政府績效審計(jì)的關(guān)系從政府績效管理的提出至今已半個(gè)多世紀(jì)。目前美國、瑞典、荷蘭、芬蘭、英國和澳大利亞、加拿大和德國,績效審計(jì)約占其審計(jì)資源分別為85%、80%、70%、60%、50%、40%（劉家義，2004）。從上個(gè)世紀(jì)80年代初我國開始試行機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制開始，政府績效審計(jì)體系的研究就開始在不斷的探索和創(chuàng)新中完善。上世紀(jì)80年代后期到90年代初，各地在崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上普遍實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制。 我國審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃指出，全面推進(jìn)績效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。認(rèn)真研究，不斷摸索和總結(jié)績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和方法，2009年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，2010年建立起財(cái)政績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，2012年基本建立起符合我國發(fā)展實(shí)際的績效審計(jì)方法體系?？梢?，政府績效審計(jì)框架至少應(yīng)當(dāng)包括以下四個(gè)因素：第一，實(shí)施經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的3E審計(jì)。第三，績效審計(jì)的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有綜合性以及代表性。 二、政府績效影響因素的研究與其他領(lǐng)域關(guān)系的研究 一直以來，政府績效的研究強(qiáng)調(diào)鑒證和評(píng)價(jià)的職能。在政府績效與防止腐敗之間的關(guān)系方面，由于不完全信息的存在高級(jí)經(jīng)理（委托人）無法注意到政府官員（代理人）的行動(dòng)，在這種委托代理中，Becker和Stigler（1974）擴(kuò)展了理論的分析模型。Tirole將傳統(tǒng)的委托代理理論框架延伸到三層:委托人—監(jiān)督人—代理人，這種等級(jí)下委托人聘請(qǐng)監(jiān)督人監(jiān)督代理人，政府績效審計(jì)則在其中擔(dān)任了監(jiān)督人的角色和作用。在政府績效與環(huán)境之間的關(guān)系方面，學(xué)者普遍認(rèn)為績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系受國家整體環(huán)境的影響，包括法律、政治、經(jīng)濟(jì)體制等。英國沒有成文憲法,但通過一系列法律和憲法慣例加以規(guī)定。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府的作用也是很重要的，這種作用包括四個(gè)方面：作為公共會(huì)計(jì)師,提供旨在改進(jìn)公共組織受托責(zé)任和透明度的報(bào)告；作為管理顧問，幫助公共組織自我改進(jìn)；作為一個(gè)科學(xué)或研究性組織,創(chuàng)造、發(fā)現(xiàn)或區(qū)分關(guān)于公共組織和項(xiàng)目運(yùn)作的新知識(shí)；作為裁決者,對(duì)公共組織的行為合法性做出判斷（Pollitt，2003）。人們往往認(rèn)為，市場競爭提高了績效。RoseAckerman（1975）認(rèn)為，如果公司能夠玩弄合同條款創(chuàng)造支付回扣的超額利潤，這種情況下市場競爭不足以提高業(yè)績。Ades和Di Tella（1997,1999）表明缺乏競爭與政府績效低相聯(lián)系。但大規(guī)模的政府績效評(píng)估實(shí)現(xiàn)，是20世紀(jì)后期隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)而興起的。 績效評(píng)價(jià)中面臨的關(guān)鍵命題在于怎樣采用一套客觀、公允地評(píng)價(jià)效益的指標(biāo)體系(吳清華,2004)。如在英國,公共支出白皮書(Public Expenditure White Paper)中的績效指標(biāo)數(shù)目從1985年的800個(gè)上升到1988年的2000多個(gè)(Carter,1991)。Mayston(1985)將公共部門的決策相關(guān)人員劃分為投票人或納稅人、投票人或納稅人的代表、政策制定人以及政府機(jī)構(gòu)和公共部門中的管理者,從決策相關(guān)性和可靠性的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā),提出了一個(gè)非盈利性指標(biāo)(nonprofit performance indicators,NPPIs)的設(shè)計(jì)框架。Midwinter(1994)回顧了蘇格蘭地方政府績效指標(biāo)的建立歷史。有的學(xué)者將指標(biāo)分成定量核定型兩種，定量指標(biāo)是客觀反映社會(huì)保險(xiǎn)基金管理績效的,而定性指標(biāo)是從主觀方面反映,將兩者結(jié)合能綜合反映績效水平（侯堯文、曹廣明，2007）。因此,對(duì)英國而言,20世紀(jì)80年代開始授權(quán)開展績效評(píng)價(jià)管理本身就是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一種產(chǎn)物,且到了90年代得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善。蘇格蘭會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(1999)發(fā)布指南，正式將最佳價(jià)值提上評(píng)價(jià)日程,公共服務(wù)管理者被建議參考這一指南,檢查他們的服務(wù),主要關(guān)注是管理者提供服務(wù)的質(zhì)量, 要求包括對(duì)公共部門的人力資源管理領(lǐng)域的檢查評(píng)價(jià),在討論服務(wù)提供的決策時(shí),它強(qiáng)調(diào)了資源可用性和系統(tǒng)地關(guān)注成本效果。值得注意的是,在這一發(fā)展時(shí)期,人力資源管理已經(jīng)作為績效管理的一個(gè)主要內(nèi)容被逐漸開展。該司的職責(zé)范圍包含政府雇員貨幣價(jià)值所有相關(guān)事項(xiàng)，即計(jì)劃、監(jiān)督、人數(shù)控制和將人力資源作為關(guān)鍵資源來管理的所有相關(guān)活動(dòng)。對(duì)人力資源利用的管理包含了對(duì)公共雇員管理的效率性、效果性檢查,以及激勵(lì)、績效、薪酬管理、生產(chǎn)率和個(gè)人福利等。現(xiàn)今,英國是當(dāng)前國際上開展績效管理水平較高、較成熟的國家之一，每年績效審計(jì)業(yè)務(wù)量占其工作總量的40%，英國政府依據(jù)憲法設(shè)有審計(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)地方政府(英格蘭、威爾士)、教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、警察機(jī)構(gòu)、消防機(jī)構(gòu)、社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)、住宅服務(wù)機(jī)構(gòu)等公共部門和教會(huì)、社區(qū)委員會(huì)等進(jìn)行評(píng)審。美國提出一系列的績效管理方案，如計(jì)劃—方案—預(yù)算系統(tǒng)（1960），零基預(yù)算（1970），目標(biāo)管理和質(zhì)量管理（1980），這些方案都在一定程度上使公共資源和服務(wù)得到有效利用和配置，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的理想水平。GPRA是美國于1993年實(shí)施的重要法案，標(biāo)志著美國的政府績效管理進(jìn)入了成熟階段。該法案特別重視政府管理中的權(quán)力下放和鼓勵(lì)減輕控制，減少行政流程。該法案的具體目標(biāo)程序見下表：表21：GPRA法案規(guī)定的具體目標(biāo)和程序 根據(jù)林鴻潮《美國政府績效與結(jié)果法述評(píng)》整理所得。主要包括各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計(jì)劃與年度績效報(bào)告。具體內(nèi)容實(shí)施方法戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)本機(jī)構(gòu)主要功能與業(yè)務(wù)的全面陳述作為本機(jī)構(gòu)主要功能和業(yè)務(wù)的總體目標(biāo)關(guān)于這些目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)的描述關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃中的總體目標(biāo)如何包括在其它計(jì)劃中的描述對(duì)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著重要影響的關(guān)鍵外部因素的確認(rèn)對(duì)用于建立或重訂總體目標(biāo)的項(xiàng)目評(píng)估的描述年度績效計(jì)劃建立績效目標(biāo)以定義每一項(xiàng)目行動(dòng)所將達(dá)到的績效水平以一種客觀的、量化的、可測量的形式表示其目標(biāo)簡要描述為達(dá)到績效目標(biāo)而使用的操作程序、技能與技術(shù)、人力、資金、信息等資源建立績效指標(biāo)用以測量或評(píng)定每一項(xiàng)目行動(dòng)的相關(guān)產(chǎn)出、服務(wù)水平和結(jié)果提供一個(gè)用以比較現(xiàn)行項(xiàng)目結(jié)果和已建立的績效目標(biāo)的基礎(chǔ)描述用以核實(shí)、確認(rèn)測定值的方法年度績效報(bào)告對(duì)年度績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)加以評(píng)論將業(yè)已取得的績效與計(jì)劃中的績效目標(biāo)相比較解釋并描述一項(xiàng)績效目標(biāo)在何處尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)有關(guān)放權(quán)的績效目標(biāo)的使用加以描述并評(píng)價(jià)其效果描述該年度完成的項(xiàng)目評(píng)估中的簡要發(fā)現(xiàn)1993年，GPRA由美國國會(huì)頒布，在1994年開始試行和2000年全面實(shí)施之后，對(duì)美國政府績效管理的改革起到了重要的推動(dòng)作用，且為其他國家政府績效的管理。這些績效管理制度或方法基本上可以分為六種類型：第一種類型是目標(biāo)績效管理；第二種類型是綜合績效型；第三種類類型是量化記分型；第四種類型是戰(zhàn)略導(dǎo)向型?？冃Ч芾眍愋蛯?shí)施地區(qū)實(shí)施時(shí)間主要特點(diǎn)目標(biāo)績效型青島2006年整體推進(jìn)型績效評(píng)估模式上海楊浦區(qū)2003年問績于民型政府績效評(píng)估模式貴州省2009年目標(biāo)責(zé)任型政府績效評(píng)估模式綜合績效型南通市2001年三位一體式績效評(píng)估模式量化