【正文】 ② 任何階段出錯，都可能引發(fā)安全風(fēng)險。有 專家指出鐵路債務(wù)問題十分嚴(yán)峻，如不能妥善 及時處置，相關(guān) 借債還息惡性債務(wù)的累積額將會超過萬億元，大大超出 金融系統(tǒng) 及財(cái)政 的承擔(dān)能力。 2021年國務(wù)院對《規(guī)劃》進(jìn)行調(diào)整，提出到 2020年，建設(shè)客運(yùn)專線 。浪費(fèi)了大量國家和社會資源，也暴露出高速鐵路規(guī)劃的不合理。 ① 《規(guī)劃》 確定 的 “四橫四縱” 的高鐵網(wǎng)絡(luò) ， 直接連通到西北、西南地區(qū) ，其中 途徑的一些省市是否適合建設(shè)高速鐵路值得進(jìn)一步論證。 高速鐵路建設(shè)規(guī)劃不同于普通鐵路， 需考慮線路區(qū)域交通背景條件及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是否適宜 ， 若不考慮這些條件，照普通鐵路規(guī)劃建設(shè)去論證作出決策，則可能導(dǎo)致重大失誤。 高速鐵路 具有 列車運(yùn)行 速度大幅度提高、 行車 密度加大 ， 大量新技術(shù)和新設(shè)備投入使用等特征。加之，鐵路長期以來被視為一項(xiàng)公益性的事業(yè)，追求社會效益而不是經(jīng)濟(jì)效益，相應(yīng)的票價較低，即便是不重視服務(wù)質(zhì)量工作，也有大量的低收入群體選擇該出行方式，所以相關(guān)服務(wù) 立法缺失。 由于缺乏外部投資者的保障制度， 合資鐵路建立后，并不相應(yīng)具有對鐵路運(yùn)輸資源配置的決策參與權(quán)。另外，依規(guī)定鐵道部法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對規(guī)章制定工作的指導(dǎo)和監(jiān)督， 負(fù)責(zé)起草計(jì)劃匯總、監(jiān)督審查等工作；鐵道部職能部門負(fù)責(zé)規(guī)章的立項(xiàng) 申請、起草以及組織起草工作。 ① 賈俊芳 .高速鐵路服務(wù) [M].北京 ： 中國鐵道出版社， 2021： 45. 18 首先，政企不分使立法具有一定程度的部門利益化傾向。應(yīng)適時的強(qiáng)調(diào)服務(wù)的規(guī)范管理、規(guī)范生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)帶動經(jīng)營及市場競爭 和市場開拓。 最后，高速鐵路帶來鐵路行業(yè)經(jīng)營模式和理念的變革。 其次，法制環(huán)境的變遷。① 鐵路法制定至今已有 22 年從未經(jīng)修改，時過境遷，當(dāng)初的立法宗旨難以回應(yīng)當(dāng)下的各種變革： 首先，行政機(jī)制的改革。同時， 建國以來我國鐵路的里程少 ， 不適用發(fā)展需求，鐵路造價逐漸攀高，國家建設(shè)資金不足 等原因使 鐵路建設(shè)速度緩慢。 反之，由于宗旨中未強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量問題，那么相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量規(guī)定會較少，涉及服務(wù)的規(guī)定僅四個內(nèi)容簡單的條文，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以用于促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升 。從內(nèi)容上看，相關(guān)制度部分內(nèi)容缺失，如缺乏責(zé)任監(jiān)督規(guī)定，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不完善，消費(fèi)者權(quán)益保障規(guī)定不足等等。鐵路未建立相關(guān)旅客反饋制度來配合《辦法》實(shí)施。然而，可操作性不強(qiáng)：首先，未規(guī)定依據(jù)的評定要求和規(guī)則。 ② 二是 未規(guī)定 服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) 依據(jù)的評定要求 、 規(guī)則 和 程序 ，以及評測后相關(guān)主體的責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容 。此外，還有國家和行業(yè)兩個鐵路客運(yùn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，國家標(biāo)準(zhǔn)《鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（列車）》（ GB/T ），規(guī)定了鐵路客運(yùn)工作人員的，包括候車、乘車、購票、出站等環(huán)節(jié)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)承運(yùn)人證明事故是由承運(yùn)人或托運(yùn)人和旅客的共同過錯所致，根據(jù)各自過錯承擔(dān)責(zé)任。規(guī)章方面 主要有《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》 來 調(diào)整鐵路運(yùn) 輸關(guān)系 ，然而 其 相關(guān) 規(guī)定 內(nèi)容 滯后 難以適應(yīng)現(xiàn)今發(fā)展：首先， 對承運(yùn)人晚點(diǎn)的違約責(zé)任作出明確的規(guī)定 。 然而， 國外一些國家的法律層面不同程度的規(guī)定了鐵路服務(wù)質(zhì)量內(nèi)容，如韓國的 《 大韓民國鐵路事業(yè)法 》第1 條有關(guān)立法目之一就是“為鐵路使用者便利”，并且，在第三章專章規(guī)定了鐵路服務(wù)質(zhì)量提高的內(nèi)容，主要包括相關(guān)負(fù)責(zé)的主體、服務(wù)質(zhì)量評價、結(jié)果公開等。 第 10 條 規(guī)定了安全和正點(diǎn)到達(dá)義務(wù)。 三、服務(wù)質(zhì)量規(guī)范方面的問題 目前我國鐵路服務(wù)質(zhì)量主要分成兩級加以規(guī)范：第一級主要是《鐵路法》與《合同法》 、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》 等相關(guān)規(guī)定 ； 第二級為鐵道部自定的行政規(guī)章，如 《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》 、 《 動車組列車旅客運(yùn)輸管理辦法》 (暫行 )、 《動車組站車客運(yùn)人員服務(wù)規(guī)范》 、 《鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)察辦法》 、 《 動車組列車服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》等。 可知現(xiàn)三級規(guī)范下，第一、二級大致是以鐵路運(yùn)輸企業(yè)、有關(guān)政府及部門與社會公眾相關(guān)行為的要求為主，但對于 認(rèn)證制度、行車標(biāo)準(zhǔn)、測試與評估作業(yè)及監(jiān)督管理措施等 則沒有相關(guān)條文加以規(guī)范。 3.《鐵路意外傷亡保險條例》 1951 年制定 ，其規(guī)定 所有上車的乘客都要購買 此 險，費(fèi)用包含在票價內(nèi)，按照基本票價的 2%收取 ， 但是它是否 按照保險的規(guī)則來運(yùn)營的？賠付率多少，怎么提?。窟@些信息我們了解不到，鐵路部門也沒有公開相關(guān)的信息。但鐵路運(yùn)輸是一個專業(yè)性及整合性的系統(tǒng)，僅以上述條件作為標(biāo)準(zhǔn)，對于安全的確保，實(shí)有所不足。同時，對機(jī)車車輛在使用過程中因出現(xiàn)質(zhì)量問題，或維修不當(dāng)造成機(jī)車車輛損壞而威脅到運(yùn)輸安全的情況的安全責(zé)任未作規(guī)定。完善了 有關(guān)政府及部門 、鐵路管理部門保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全 的職責(zé) 和 鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任 ， 設(shè)立了 相關(guān) 安全保護(hù)保護(hù)制度 。由于，當(dāng)時盜竊鐵路設(shè)備和運(yùn)輸物資、搶劫旅客財(cái)物和鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锏男袨?，使鐵路運(yùn)輸安全面臨嚴(yán)峻局面。其次，相關(guān)內(nèi)容規(guī)定模糊。 在法律層面， 雖然《鐵路法》對鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)做了專章的規(guī)定，但運(yùn)輸安全在《鐵路法》中只占一部分，且規(guī)定的較簡單，并且 存在 權(quán)責(zé)不平衡，缺乏事前、事中和事后的安全監(jiān)督制度問題。 鐵路法實(shí)施以來， 上述一些 規(guī)定基本上還是符 合我國國家實(shí)際的。 《鐵路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法》第 5條規(guī)定，使用政府性資金的投資項(xiàng)目， 按國務(wù)院和國家發(fā)展改革委確定的審批權(quán)限，分別由國務(wù)院和國家發(fā)展改革委審批， 5000萬元（不含）以下的小型項(xiàng)目由鐵道部審批。 ④ 這些問題造成相關(guān)建設(shè)投資規(guī)定對促進(jìn)投資制度改革的作用難實(shí)現(xiàn)。為配合鐵路建設(shè)投資制度改革，國務(wù)院和鐵道部分別制定了規(guī)章和規(guī)范性文件。雖然 2021 年 12 月 29 日向社會公開《鐵路建設(shè)條例（征求意見稿）》 規(guī)定了部分鐵路建設(shè)規(guī)劃 及投資 內(nèi)容 ，但至今仍未最終經(jīng)過法定程序制定出來 ，所以，仍然缺乏專門的行政法規(guī)對此 類鐵路建設(shè)活動進(jìn)行規(guī)范 。 又如， 《鐵路法》第34 條規(guī)定“ 地方鐵路、鐵路專用線、專用鐵路的建設(shè)計(jì)劃必須符合全國鐵路發(fā)展規(guī)劃，并征得 鐵道部 或者 鐵道部 授權(quán)的機(jī)構(gòu)的同意。 一方面， 這些條文中 沒有涉及鐵路 建設(shè) 投資內(nèi)容的規(guī)定 ， 缺少 有關(guān)直接投資的股東權(quán)益保障機(jī)制以及股權(quán)分配方式、鐵路運(yùn)營方式的規(guī)定 。 ② 張曉永 .論我國鐵路建設(shè)的法律規(guī)制 [J].生產(chǎn)力研究 ， 2021(6)： 20. 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 7 目前對鐵路建設(shè)規(guī)劃及投資 制度 主要分成 兩 級加以規(guī)范：第一 級主要是《鐵路法》的第二章鐵路建設(shè)部分內(nèi)容與 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 、 《環(huán)境影響評價法》 等相關(guān)規(guī)定 ； 第二級為國務(wù)院制定的行政規(guī)章， 如 《國務(wù)院關(guān)于改革投資體制的決定》，《國務(wù)院關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵支持個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》等等 ，以及 鐵道部制定的部門規(guī)章，如 《鐵路建設(shè)管理辦法》 、《 鐵路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法》 等等。 ① 田根哲 .加強(qiáng)鐵路法 制建設(shè)促進(jìn)鐵路跨越式發(fā)展 [J].中國鐵路 ， 2021(8)： 21文中 提到目前規(guī)范鐵路的行政法規(guī)只有 3件，即 1950年頒布的《鐵路留用土地辦法》、《鐵路軍運(yùn)暫行條例》和 2021年修訂發(fā)布的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，抓緊研究制訂《鐵路交通事故處理?xiàng)l例》 、 《鐵路旅客運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《鐵路貨物運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《鐵路建設(shè)管理?xiàng)l例》。 在部門規(guī)章 層次 ，鐵道部在幾十年的鐵路管理實(shí)踐中，制定了大量的行政規(guī)章，對加強(qiáng)鐵路的管理，保障鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營活動順利進(jìn)行，起到了一定的作用 ，內(nèi)容涉及客貨運(yùn)輸、安全保護(hù)、運(yùn)輸市場準(zhǔn)入、運(yùn)輸行為、鐵路技術(shù)等方面，主要有： 《鐵路建設(shè)管理辦法》 、 《鐵路企業(yè)傷亡事故處理規(guī)則》 、 《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》 、 《鐵路行車事故處理規(guī)則》 、 《鐵路技術(shù)管理規(guī)程》 、 《鐵路安全監(jiān)督管理辦公室職責(zé)規(guī)定》、《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定》 、 《鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目投資控制管理辦法》 、 《 鐵路基本建設(shè)變更設(shè)計(jì)管理辦法 》 等等。除了《鐵路法》以外 ， 其他法律，如《民法通則》、《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等也是鐵路法規(guī)體系中法律方面的內(nèi)容。建立適合鐵路特點(diǎn) 的鐵路法規(guī)體系是加強(qiáng)鐵路法制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 本 文 雖 還做不到系統(tǒng)、全面、深入的研究， 但希望能引起拋磚引玉的作用，若高速鐵路法律制度的 研究能受到更多的關(guān)注， 更 多人投入到這項(xiàng)工作中來，定能對于高速鐵路的可持續(xù)發(fā)展將起到重要作用。我國學(xué)界對鐵路法規(guī)體系的研究 多是對國外鐵路法制的研究，國內(nèi)的研究也集中于鐵路改革方面研究， 對于鐵路建設(shè)方面和鐵路安全方面僅有幾篇一般性文章，且僅研究了個別部分 內(nèi)容 ， 對于 鐵路服務(wù)部分幾乎找不到 4 文章。 歷史研究的方 法。本文通過對大量法律、法規(guī)、規(guī)章 和規(guī)范性文件 研究分析基礎(chǔ)上，總結(jié)出了我國鐵路法律存在的問題。 本文通過對我國鐵路法規(guī)體系的一般分析和對我國高速鐵路法的特殊分析 ， 找出 鐵路法規(guī)體系中對于 普通鐵路發(fā)展 規(guī)定 的不足 之處 ， 以及其對于 高速鐵路 發(fā)展規(guī)定 的不足 之處，對于共同的問題可以通過修改原有法律制度 規(guī)定來 解決，對于高速鐵路特有的問題， 在鐵路法律體系內(nèi) 的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性 文件不同層次法律文本中 增加專門內(nèi)容 規(guī)定以解決 。當(dāng)下高速鐵路 在我國迅猛發(fā)展， 受到世人關(guān)注，迫切需要通過立法 解決高速鐵路發(fā)展中面臨 的 問題 ，借助這一 契機(jī)，推進(jìn) 《 鐵路法 》法的修改工作盡早納入議程，并進(jìn)一步完善我國鐵路規(guī)體系 。 這 二十來年我國市場經(jīng)濟(jì)已初步形成，市場經(jīng)濟(jì) 帶來社會結(jié)構(gòu)的變化，帶來利益主體多元化，《鐵路法》已 無法回應(yīng)這種變化，特別在高速鐵路的建設(shè)與營運(yùn)后，尤其難以適應(yīng)。 當(dāng)前 ， 合理、有序的發(fā)展高速鐵路，已成為我國面臨的重要而緊迫的課題。隨著京津城際、鄭西、滬寧城際、武廣高速鐵路先后 開通運(yùn)營， 截至 2021 年底，中國新建高速鐵路營業(yè)里程 7531 公里，另有在建里程 萬公里 ，已成為世界上高速鐵路運(yùn)營速度最高、 在建規(guī)模最大 、運(yùn)營里程最長 的國家。高速鐵路 在安全、運(yùn)量、環(huán)境保護(hù)、土地資源利用等方面 ， 與 公路 、航空相比 具有比較優(yōu)勢，在速度、 舒適度等方面 ，與普通鐵路相比 具有比較優(yōu)勢。 在 結(jié)合上文 并 參考我國有關(guān)民航和電信立法以及其他國家和地區(qū)的鐵路法律的基礎(chǔ)上，提出如下路徑： 在 法律層面修改《鐵路法》的宗旨，增加鐵路類型將高速鐵路進(jìn)入鐵路法調(diào)整范圍， 明確 鐵路主管部門 職權(quán) 以區(qū)分政府和企業(yè)職責(zé)，增加有關(guān)鐵路的 建設(shè)、安全和服務(wù)方面內(nèi)容；在行政法規(guī)層面 ， 盡快出臺《鐵路建設(shè)管理?xiàng)l例》，并補(bǔ)充其有關(guān)高速鐵路規(guī)劃與融資 規(guī)定，修訂《鐵路安全管理?xiàng)l例》增加驗(yàn)證認(rèn)證 、 檢測 及監(jiān)督規(guī)定，修訂《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》明確事故處理原則、事故責(zé)任、賠償限額，制定《高速鐵路服務(wù)規(guī)范》明確鐵路主 II 管部門及鐵路運(yùn)輸企業(yè)職責(zé)以及建立評價認(rèn)證制度與監(jiān)督制度；在部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件層面，根據(jù)修改 后的《鐵路法》以及相關(guān)行政法規(guī)，進(jìn)行細(xì)化新規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容以及 修改與法律法規(guī)抵觸的內(nèi)容等相關(guān)工作。 簡單介紹了我國現(xiàn)行的鐵路法規(guī)體系的 內(nèi)容及 構(gòu)成 ， 指出 其有關(guān) 建設(shè)規(guī)范 、運(yùn)輸安全規(guī)范 以及服務(wù)質(zhì)量規(guī)范方面 存在的 問題，并 分析 所存問題 的原因主要是《鐵路法》的 宗旨陳舊和鐵路系統(tǒng)政企不分。 碩士學(xué)位論文 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 學(xué) 科 專 業(yè) 憲法學(xué)與行政法學(xué) 學(xué) 位 類 型 □ √ 科學(xué)學(xué)位 □ 專業(yè)學(xué)位 研 究 生 姓 名 王 潔 導(dǎo)師姓名、職稱 肖軍 副教授 論 文 編 號 湖南師范大學(xué)學(xué)位評定委員會辦公室 二 ○ 一 二 年五 月 分 類 號 密級 學(xué)校代碼 10542 學(xué)號 202120211191 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) On the perfection of the railway regulatory system in our country —— as an opportunity of Highspeed railway legislation 研 究 生 姓 名 王 潔 教師 姓名、職稱 肖軍 副教授 學(xué) 科 專 業(yè) 憲法 學(xué) 與行政法 學(xué) 研 究 方 向 憲法 與行政法治 湖南師范大學(xué)學(xué)位評定委員會辦公室 二 ○ 一二年五 月 I 摘 要 我國 現(xiàn)有鐵路法規(guī)體系存