【正文】 升轉(zhuǎn)變，提高城市管理服務(wù)水平，促進(jìn)改革創(chuàng)新，建立具有廣東特色的城鎮(zhèn)化現(xiàn)代治理體系。（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。新型城鎮(zhèn)化是“以城帶鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)保障水平，縮小城鄉(xiāng)生活水平和生產(chǎn)條件的差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸；加快公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。供稿單位：農(nóng)村處撰稿：黃春紅第五篇：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題與對(duì)策城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題與對(duì)策隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模和空間迅速擴(kuò)張，征地拆遷力度越來(lái)越大，失地農(nóng)民越來(lái)越多。失地農(nóng)民為新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化建設(shè)作出了很大的犧牲和貢獻(xiàn)。由于歷史、制度等諸多原因，農(nóng)民在城市化大潮中往往處于被動(dòng)的弱勢(shì)地位，面臨著就業(yè)、生活、社會(huì)保障等一系列問(wèn)題。如何妥善解決好失地農(nóng)民問(wèn)題，已成為我國(guó)當(dāng)前和今后的一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù),筆者深入吉首市乾州新區(qū)進(jìn)行初探。一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀與問(wèn)題自1999年以來(lái)，吉首市委、市政府實(shí)施“開(kāi)發(fā)乾州新區(qū)，再造一個(gè)吉首”新型城市建設(shè)戰(zhàn)略，乾州發(fā)展突飛猛進(jìn)，變化日新月異。同時(shí)征地項(xiàng)目迅速增加，失地農(nóng)民迅速增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年至2009年底，涉及16個(gè)社區(qū)（村）124個(gè)居（村）民小組。隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，預(yù)計(jì)今后五年乾州將會(huì)征用土地5000余畝，新增失地農(nóng)民3000余人。從調(diào)查情況看，目前乾州新區(qū)失地農(nóng)民主要存在以下問(wèn)題：(一)失地農(nóng)民就業(yè)處境艱難。據(jù)調(diào)查，轄區(qū)勞動(dòng)年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民大多數(shù)只有初中文化，有的甚至只有小學(xué)文化，90％以上的沒(méi)有技術(shù)特長(zhǎng)，從而不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)需要，長(zhǎng)期處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。%，%，其中大部分失地農(nóng)民只能靠從事裝卸、建筑等重體力勞動(dòng)來(lái)維持家里的生活開(kāi)支。(二)失地農(nóng)民生活狀況堪憂。一是生活消費(fèi)迅速增加。由于失去了土地的生活保障功能，隨著物價(jià)水平的上漲和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，失地農(nóng)民的生活消費(fèi)增加較快。與此同時(shí)，失地農(nóng)民的收入?yún)s沒(méi)有得到相應(yīng)增長(zhǎng)。據(jù)對(duì)100戶失地農(nóng)民家庭的調(diào)查顯示，失地前人均年消費(fèi)支出為2600元，失地后為3800元左右，%。部分失地農(nóng)民因此成為困難群體。二是社會(huì)保障存在缺位。按照現(xiàn)行政策，失地農(nóng)民不享受城市居民最低生活保障，同時(shí)，大部分村集體又沒(méi)有預(yù)提留安置款為村民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，失地農(nóng)民對(duì)今后生活普遍感到擔(dān)憂。(三)失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問(wèn)題突出。2006年2月,市委、市政府為推進(jìn)城鎮(zhèn)化，規(guī)范管理，實(shí)行行政區(qū)劃調(diào)整，原萬(wàn)溶江鄉(xiāng)和原乾州辦事處合并為新的乾州街道辦事處。同年9月，街道把“城中村”合并或改為社區(qū)，經(jīng)整合調(diào)整后設(shè)10個(gè)社區(qū)、6個(gè)行政村。從戶籍管理上來(lái)講失地農(nóng)民也應(yīng)該轉(zhuǎn)為居民，即農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（簡(jiǎn)稱農(nóng)轉(zhuǎn)非）。但街道村改居4年來(lái)，失地農(nóng)民不但不愿轉(zhuǎn)居民戶口，而且原先轉(zhuǎn)為居民戶口的還強(qiáng)烈要求轉(zhuǎn)回農(nóng)業(yè)戶口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，轉(zhuǎn)為居民和遷出300多人，其中征地農(nóng)轉(zhuǎn)非幾乎為零?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”問(wèn)題已成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的一大突出障礙。(四)涉及失地農(nóng)民矛盾糾紛不斷。由于生活缺乏保障，加之征地政策不夠完善，大規(guī)模征地與規(guī)劃安置滯后的矛盾突出，部分農(nóng)民心存不滿，導(dǎo)致攬工、阻工、阻路和無(wú)理上訪、越級(jí)上訪事件時(shí)有發(fā)生，一定程度影響到社會(huì)大局穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)。2006年—2009年，全區(qū)共發(fā)生到市、州上訪2750多人次，其中集體訪120多批2000多人；赴省進(jìn)京上訪20人次。二、失地農(nóng)民問(wèn)題存在的主要原因(一)補(bǔ)償安置政策滯后。一是征地價(jià)格偏低。按照市委、市政府有關(guān)政策精神，目前確定征地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)主要實(shí)行以年產(chǎn)值乘倍數(shù)的方式，這一方式由于沒(méi)有考慮到被征用土地位置、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，因而存在征地價(jià)格低于土地價(jià)值的問(wèn)題。同時(shí)，征地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)在一定時(shí)期內(nèi)固定（目前還一直延用2003年的征地拆遷補(bǔ)償政策文件），不能動(dòng)態(tài)反映市場(chǎng)價(jià)值變化，也一定程度損害了失地農(nóng)民權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民抵觸情緒較大。二是補(bǔ)償安置方式單一，不能長(zhǎng)期受益。根據(jù)我州現(xiàn)行征地拆遷補(bǔ)償安置政策，對(duì)被征地農(nóng)民的安置主要是土地補(bǔ)償費(fèi)和土地安置補(bǔ)償費(fèi)的一次性貨幣安置，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但事實(shí)上，農(nóng)民領(lǐng)取的補(bǔ)償費(fèi)在新建房屋以后，資金已經(jīng)所剩無(wú)幾，既無(wú)余力自謀發(fā)展，又沒(méi)有其它穩(wěn)定收入來(lái)源，生活水平不升反降。部分在實(shí)際操作過(guò)程中實(shí)行門(mén)面房安置的農(nóng)民，也因?yàn)榘仓梅拷ㄔO(shè)規(guī)格低、缺乏市場(chǎng)帶動(dòng)等原因，沒(méi)有長(zhǎng)期受益的生活來(lái)源。而且，隨著城市建設(shè)的迅速發(fā)展，像現(xiàn)行各業(yè)主單位各自為戰(zhàn)的低檔次、小規(guī)模的安置房建設(shè)，也許在不遠(yuǎn)的將來(lái)，又是拆遷的對(duì)象。(二)工作機(jī)制不夠完善。一是征收范圍的界定不明確。由于目前國(guó)家有關(guān)法律政策對(duì)“公共目的”的解釋不夠明確，在具體實(shí)施過(guò)程中難以界定工業(yè)、商業(yè)、公益、城市和農(nóng)村等土地性質(zhì)的區(qū)別，而且難以為被征用土地農(nóng)民理解，從而導(dǎo)致操作困難。如目前征用的工業(yè)商業(yè)用地每畝4萬(wàn)元左右，公益設(shè)施用地每畝僅3萬(wàn)元，同一宗土地因被征用項(xiàng)目性質(zhì)的不同而存在較大差異，失地農(nóng)民難免心存怨言。二是征用程序不夠規(guī)范。由于征地工作透明度不高，缺乏規(guī)范的預(yù)告、公示、聽(tīng)證等工作制度，不少農(nóng)民是在被動(dòng)狀態(tài)下失地，且利益訴求渠道不暢，導(dǎo)致許多農(nóng)民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引發(fā)過(guò)激行為，影響社會(huì)大局穩(wěn)定。(三)戶籍管理政策存在差異。一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口正失去魅力。隨著改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行政策逐步向“三農(nóng)”傾斜。農(nóng)村農(nóng)民戶口和城鎮(zhèn)居民戶口所享受的待遇差別逐步縮小，城鎮(zhèn)化的王牌——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”正逐漸失去魅力。二是失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”有后顧之憂。首先一旦轉(zhuǎn)為居民將失去享受農(nóng)村計(jì)劃生育二胎、農(nóng)村醫(yī)保、申請(qǐng)宅基地、危房改造和家電、農(nóng)機(jī)下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策。另外，擔(dān)心不能享受村土地款及村集體經(jīng)濟(jì)收益分配。還擔(dān)心原承包土地征用剩余部分會(huì)被集體收回等等。失地農(nóng)民對(duì)未來(lái)“看不清、摸不透”存在著種種顧慮。三是補(bǔ)償安置對(duì)象難界定。對(duì)于外來(lái)戶、外嫁女、上門(mén)婿等人員是否納入補(bǔ)償安置范疇或參與村集體土地征用款的分配等問(wèn)題，現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定，在政策操作層面也無(wú)法適用。三、解決失地農(nóng)民問(wèn)題的對(duì)策與建議(一)完善征地制度，規(guī)范補(bǔ)償程序。建立健全土地征用中的宣傳、預(yù)告、公示、聽(tīng)證等整套制度，以保障土地所有者權(quán)益。組建專門(mén)的土地審判法庭，公正裁決征地拆遷糾紛。要嚴(yán)格依法征地，程序征地，規(guī)劃拆遷。規(guī)范征地行為,教育和監(jiān)督行政工作人員在征地工作中不盲目動(dòng)用行政權(quán)力。同時(shí)也要嚴(yán)格防止非法占用耕地和“圈地”現(xiàn)象，做到征地拆遷規(guī)范化、合法化、人性化。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，建立相對(duì)統(tǒng)一,適時(shí)調(diào)整的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是讓利于民。要堅(jiān)持以被征地群眾生活水平不降低為原則，根據(jù)市場(chǎng)行情，以重置價(jià)、土地出讓用途等因素來(lái)合理確定不同時(shí)期、不同地段土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過(guò)州、市政府授權(quán)，相關(guān)職能部門(mén)每年根據(jù)實(shí)際情況對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聽(tīng)證調(diào)整，建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好群眾的利益。在補(bǔ)償方式上，確保各項(xiàng)費(fèi)用直接、及時(shí)、足額補(bǔ)償?shù)酱寮w或個(gè)人手中，減少中間環(huán)節(jié)，防止克扣挪用行為。(二)創(chuàng)新安置方式，拓寬就業(yè)渠道。除貨幣安置外，重點(diǎn)著眼生產(chǎn)安置，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的幫助和指導(dǎo)，確保失地農(nóng)民后續(xù)發(fā)展。一是創(chuàng)新門(mén)面房安置。改變現(xiàn)行零星安置，實(shí)行規(guī)模連片安置，將安置小區(qū)建設(shè)納入城市建設(shè)整體規(guī)劃范疇，對(duì)今后新區(qū)失地農(nóng)民進(jìn)行集中安置。安置小區(qū)房屋采取以房換房和補(bǔ)差價(jià)的方式，以成本價(jià)面向失地農(nóng)民安置。二是發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。預(yù)留生產(chǎn)發(fā)展用地或部分征地補(bǔ)償款用于興辦集體企業(yè)，失地農(nóng)民按股權(quán)參與分紅，形成生產(chǎn)與利益分配的長(zhǎng)效機(jī)制。三是引導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的失地農(nóng)民，建議享受城市下崗職工同等待遇，申報(bào)創(chuàng)業(yè)小額貸款，在符合條件的情況下，優(yōu)先辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并對(duì)各種稅費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)減免。四是開(kāi)展技能培訓(xùn)。勞動(dòng)就業(yè)部門(mén)定期開(kāi)展汽駕、電工、廚師等技能培訓(xùn)，使失地農(nóng)民勞動(dòng)力掌握2—3門(mén)實(shí)用技術(shù)，提高勞動(dòng)技能，鼓勵(lì)創(chuàng)辦實(shí)體，組織勞務(wù)輸出，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。五是組織致富轉(zhuǎn)移。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，采取走出去，到外地租地發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，帶動(dòng)群眾創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、致富。(三)加快戶籍改革，健全社會(huì)保障。一是統(tǒng)一規(guī)范戶籍管理制度。要打破城鄉(xiāng)分割的二元體制，逐步取消戶籍制度，掃除城市化發(fā)展的障礙。必須加快戶籍制度改革，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。必須加快戶籍法的制定，在總原則的基礎(chǔ)上，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和地域優(yōu)勢(shì)，制定有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的戶籍法規(guī)?，F(xiàn)行與戶口相掛鉤的具有經(jīng)濟(jì)利益功能的要素要盡快剝離，還戶籍制度的本來(lái)功能。要充分體現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民尤其失地農(nóng)民的權(quán)益，解決“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的后顧之憂，真正使農(nóng)民“失地不失業(yè)，農(nóng)民變市民”。二是建立健全社會(huì)保障機(jī)制。多渠道籌措保障資金，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，將其納入城市居民范疇，提供可靠的失業(yè)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等配套社會(huì)保障。要本著群眾能接受，政府能承受的原則，采取“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)、征地主體拿一點(diǎn)”的辦法，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。由國(guó)土資源部門(mén)在征地費(fèi)用撥付過(guò)程中負(fù)責(zé)統(tǒng)一辦理，及時(shí)、足額轉(zhuǎn)入社?；饘簦_保被征地農(nóng)民基本生活后顧無(wú)憂，真正將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，全力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，構(gòu)建和諧社會(huì)。