【正文】 的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險。三、完善失地農(nóng)民社會保障制度存在的問題及政策建議(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個明顯缺點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明確。為此，明晰國家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用法律等手段保證各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實(shí)現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資源的合理流動和優(yōu)化配臵，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)濟(jì)組織代表國家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金字塔的塔底。(二)完善征地補(bǔ)償制度。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律尚無明文規(guī)定。征地實(shí)施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，而只是面對村、鄉(xiāng)兩級，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭小Ｍㄟ^具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權(quán)力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國外在這一點(diǎn)上值得我們借鑒，他們有嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相關(guān)人先提出補(bǔ)償申請；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請專業(yè)評估師對被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。從法津方面來講，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安臵補(bǔ)助費(fèi)是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計算的。對失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的6~lO倍，安臵補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安臵補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價值，其在計劃經(jīng)濟(jì)體制下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性和合理性。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒有反映出土地的地理位臵、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價值差別，也沒有考慮市場條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個社會的平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在征用土地時，必須考慮市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實(shí)反映土地資源價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價值、勞動力安臵、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對被征收土地農(nóng)民的安臵，區(qū)別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為導(dǎo)向的多種途徑安臵，建立復(fù)合式征地安臵模式或?qū)φ鞯匕才Z補(bǔ)建費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。目前，我國主要采取貨幣補(bǔ)償方式，實(shí)行“分錢到戶”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購買急需消費(fèi)品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采用實(shí)物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要?？梢圆扇§`活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動貢獻(xiàn)及土地的狀況等綜合因素折算，實(shí)行參股合作經(jīng)營，農(nóng)民入廠就業(yè)，分享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安臵。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土地，由其開發(fā)經(jīng)營，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留用土地有留用集體土地、國有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地臵換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長遠(yuǎn)生計無法維持時，可以采用土地臵換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地臵換的情況下，可以采用由征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補(bǔ)償?？紤]到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞綍r，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，真正實(shí)行按市場價補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益。(三)加強(qiáng)對失地農(nóng)民安臵政策的創(chuàng)新我國失地農(nóng)民的安臵政策經(jīng)過了幾個階段的演變。從 1981 年1993年的“貨幣安臵政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同地區(qū)實(shí)行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地?fù)Q保障”等做法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時處于弱勢地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項(xiàng)決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)失地農(nóng)民利益，從政策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策運(yùn)行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對“土地?fù)Q社?！闭叩男拚屯晟?，使失地農(nóng)民社會保障政策從“保生活”逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。2008年10月 12 日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將會成為推動失地農(nóng)民市民化的重要政策。2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報批等違法用地的實(shí)踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后權(quán)益得到保障。這不失為對舊的安臵模式的一種突破。(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之以漁”的方式。力爭把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。，鼓勵失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對較高、體力強(qiáng)壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識、技術(shù)和觀念上的障礙。因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一。一般來說，城市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實(shí)行多樣化經(jīng)營，這也會促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安臵問題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實(shí)現(xiàn)：一是對吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實(shí)行一定的優(yōu)惠政策，對那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會效益的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動企業(yè)增崗進(jìn)人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和收入增長爭取空間；三是應(yīng)該鼓勵、倡導(dǎo)和推動市民的消費(fèi)觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運(yùn)用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。，提供就業(yè)信息。各級政府應(yīng)主動與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實(shí)現(xiàn)對失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時，各級政府要提供大量準(zhǔn)確、及時的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險和流動成本。