【正文】 的狀態(tài)。這表明，失地農民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險。三、完善失地農民社會保障制度存在的問題及政策建議(—)深化農村土地產權制度改革當前農村土地制度的一個明顯缺點就是產權不清晰，主體不明確。為此，明晰國家、集體、農民的土地權益和利益分配，正確處理好農民和土地的關系，進行農村土地產權制度的改革和完善是解決失地農民問題的前提。通過界定和明晰產權關系，運用法律等手段保證各種與農地產權有關的契約或協(xié)議得以實現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農地產權的激勵、約束機制，從農地產權關系的處理和制度安排上達到農地資源的合理流動和優(yōu)化配臵，提高農地的產出率和利用率。重構后的農村土地產權關系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農村土地產權權能體系，國家擁有土地最終所有權，處于金字塔塔尖；集體經濟組織代表國家履行土地所有權權能，處于金字塔塔身；農戶處于金字塔的塔底。(二)完善征地補償制度。目前，就征地補償款的分配問題，法律尚無明文規(guī)定。征地實施單位一般不直接面對農民個人，而只是面對村、鄉(xiāng)兩級，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政。在征地補償費里農民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農”數(shù)據(jù)網(wǎng)調查顯示，征地補償費的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因此需要按照嚴格的法律程序實行。通過具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進而保護權利人的合法權益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有嚴格的征地補償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相關人先提出補償申請；(2)主管土地征用的政府機構自己或請專業(yè)評估師對被征地及相關資產進行調查評估；(3)主管機構確定補償金額及方式；(4)支付補償；(5)如果在補償方面有爭議，有法定機構進行裁決。從法津方面來講，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補償費、安臵補助費是以被征收土地前三年的平均年產值的倍數(shù)為公式計算的。對失地農民集體支付的土地補償費為前三年平均產值的6~lO倍，安臵補助費為前三年平均產值的 4~6倍。安臵補償費和土地補償費的標準總和，不得超過土地征用前三年平均產值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產價值，其在計劃經濟體制下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場經濟的大背景下，它失去科學性和合理性。這種補償費既沒有反映出土地的地理位臵、地區(qū)經濟發(fā)展水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價值差別，也沒有考慮市場條件下農民分享土地增值收益的權益。這種補償制度不利于“三農”問題的解決和整個社會的平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在征用土地時，必須考慮市場經濟規(guī)律，建立真實反映土地資源價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農民可以接受的合理補償金標準。在征地補償內容上，除了補償土地價值、勞動力安臵、青苗損失外，還要增加農民在土地承包期內正常收益權損失、土地的潛在收益損失、相鄰土地的損害、土地增值的收益損失以及農民因失去土地的各項間接損失等項目。作為生產資料的補償，不僅要使農民能夠解決目前的生活，還要確保農民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對被征收土地農民的安臵，區(qū)別不同區(qū)域、不同經濟發(fā)展水平、不同年齡段農業(yè)人口，建立以市為導向的多種途徑安臵，建立復合式征地安臵模式或對征地安臵補建費的分配考慮綜合捆綁使用。目前，我國主要采取貨幣補償方式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補償方式。因其補償額低，而農民往往把貨幣補償用于購買急需消費品，加之農民在就業(yè)上固有的劣勢，補償金一旦用完，農民就失去了生存的經濟基礎，所以這種補償方式為失地農民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發(fā)達國家的成功經驗，土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采用實物補償。山于各地情況不同，經濟發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補償?shù)男问娇梢詽M足失地農民的不同需要?？梢圆扇§`活多樣的補償形式。(1)土地入股。在堅持農地集體所有制不變的情況下，將被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關系、勞動貢獻及土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經營，農民入廠就業(yè)，分享土地增值的收益，這種辦法產權清晰，操作簡單，農民按期領取工資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補償方式，有利于發(fā)展生產力，推進城市化、工業(yè)化，既使失地農民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農民的就業(yè)問題。(2)留地安臵。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農民集體和農戶留出一定數(shù)量的土地，由其開發(fā)經營，實際上是給被征地集體和農民留出生產資料。留用土地有留用集體土地、國有土地、建設用地三種方式。(3)土地臵換。當土地補償不足，土地被征用者長遠生計無法維持時，可以采用土地臵換的方式。在失地農民要求以土地臵換的情況下，可以采用由征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農民的就業(yè)問題。(4)替代地補償。考慮到失去土地的農民有可能在領取土地補償費后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補償?shù)姆绞綍r，以國有宜農土地作為替代地補償，以解決農民的就業(yè)問題。(5)增值補償。合理分割土地用途轉移的增值部分，提高征地補償?shù)囊?guī)范性和公開性，真正實行按市場價補償原則，讓農村土地所有者分享到經營城市過程中土地增值部分的收益。(三)加強對失地農民安臵政策的創(chuàng)新我國失地農民的安臵政策經過了幾個階段的演變。從 1981 年1993年的“貨幣安臵政策”為主導，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地換社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同地區(qū)實行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地換保障”等做法都是“自上而下”的政策運行模式，其中的弊端就是失地農民在維護自身權益時處于弱勢地位。城市化進程中事關失地農民利益的各項決策，應當在認真聽取農民意見的基礎上進行，要充分地尊重這部分農民的意愿，從而提高決策的科學性和民主性，從政策源頭上去維護失地農民利益，從政策上來保障失地農民的生產、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運行模式來彌補“自上而下”的政策運行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對“土地換社保”政策的修正和完善，使失地農民社會保障政策從“保生活”逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農民市民化奠定物質基礎。2008年10月 12 日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農民社會保障，做到先保后征，使被征地農民基本生活長期有保障。這預示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將會成為推動失地農民市民化的重要政策。2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農民社會保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農民能參與到與自身利益密切相關的政策發(fā)言權中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農民的意見和要求。解決了越權批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農民在失地之后權益得到保障。這不失為對舊的安臵模式的一種突破。(四)解決失地農民的再就業(yè)問題是關鍵在解決好失地農民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之以漁”的方式。力爭把補償化為推進失地農民就業(yè)的動力，繼而以失地農民的充分有效就業(yè)促進地方經濟的深化發(fā)展。，鼓勵失地農民返鄉(xiāng)。20世紀90年代以來，客觀上存在著務農收入與外出務工、經商收入差異懸殊的狀況，于是大量農民外出務工，而其主體往往是文化技術水平相對較高、體力強壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進行正常勞作，以致不少農村出現(xiàn)了土地經營粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農民本身已具有從事農務勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務農不存在知識、技術和觀念上的障礙。因此，失地農民完全可以通過轉租承包的形式再從事農務，并形成一。一般來說，城市郊區(qū)農民與農村農民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對比較高的經濟作物，他們可以在品種和地域上實行多樣化經營，這也會促進農業(yè)內部的產業(yè)結構調整。同時，失地農民也可以利用所獲得的補償金進行農產品加工投資，既延長了農業(yè)產業(yè)鏈，又增加了農產品的附加值，并可以為更多的農民創(chuàng)造就業(yè)機會。，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農民的安臵問題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現(xiàn)：一是對吸納失地農民較多的企業(yè)實行一定的優(yōu)惠政策，對那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會效益的企業(yè)進行稅費減免，或提供其它方式的有利條件，以調動企業(yè)增崗進人的積極性；二是通過發(fā)展基礎設施建設和住宅建設為農民就業(yè)和收入增長爭取空間；三是應該鼓勵、倡導和推動市民的消費觀念，使第三產業(yè)成為帶動農村剩余勞力較快轉移，提高農民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農村金融，一方面對需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農村民間借貸進行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農，用之于農”，民間借貸資金的合理運用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發(fā)展農村產業(yè)。，提供就業(yè)信息。各級政府應主動與一些學校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設施，以較少的投入較好地實現(xiàn)對失地農民的相關培訓，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農民提高就業(yè)素質的同時，各級政府要提供大量準確、及時的就業(yè)信息，以幫助失地農民降低盲目找工作的風險和流動成本。