【導(dǎo)讀】機遇、大膽創(chuàng)新、開拓進取的思想與觀念。按照中央的部署，實施西部大開發(fā)，著手研究西。北地區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略，是開好局、起好步的一個重要前提。一系列研究報告。從研究成果反映出的問題和西北地區(qū)大開發(fā)的實踐看，如何切實搞好西北。繼續(xù)深入細致地做下去。在歷史上，西北地區(qū)許多地方美麗富饒、聚集了大量人口，并因此而成為連通亞歐大陸。陸上貿(mào)易的重要橋梁，并形成了著名的“絲綢之路”。近現(xiàn)代以來，中國同歐洲許多國家的。陸上貿(mào)易，也是從這里開始的，被當代人譽為“亞歐大陸橋”。廣袤的西北地區(qū)成了經(jīng)濟的欠發(fā)達地區(qū)。會經(jīng)濟發(fā)展嚴重落后的局面。掠奪性使用，從而進一步加速了這個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的惡化趨向。展的一個基本原因。因此，必須把生態(tài)環(huán)境的保護、恢復(fù)和建。設(shè)放在突出地位，并作為西北地區(qū)大開發(fā)的一項基礎(chǔ)性戰(zhàn)略來抓。它們來帶動整個西北地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。有關(guān)部門和接受過課題組調(diào)研訪問與參與座談討論的同志表示衷心的感謝。

　　

【正文】 大量外流，形成財政投資“漏斗”。 控制過快的人口增長，堅持科教先行，全面提高人口和勞動力素質(zhì)。 西北地區(qū)的落后，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟落后上、特別是企業(yè)經(jīng)營管理水平低和產(chǎn)品缺乏競爭力上，而且表現(xiàn)在人口過快增長、人口平均受教育水平低上。人口素質(zhì)低、增長快 ，人均受教育年限短，科技教育嚴重落后，職業(yè)教育跟不上發(fā)展需要，懂技術(shù)、會經(jīng)營的復(fù)合型人才匱乏等等，是對當前西北地區(qū)勞動力狀況的真實而準確的描述。因此，要加速西北大開發(fā)，必須對過快增長的人口加以控制，并狠抓科技與教育，特別是基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育。只有這樣，才能在一個較短的時期內(nèi)較全面地提高人口和勞動力素質(zhì)，從而才能使西北經(jīng)濟社會發(fā)展真正建立在先進的科學(xué)和技術(shù)以及較高的人口和勞動力素質(zhì)上。 控制過快的人口增長，引導(dǎo)和鼓勵少數(shù)民族家庭少生優(yōu)育。西北地區(qū)一直對少數(shù)民族家庭實行生育照顧政策。在城鎮(zhèn) 地區(qū)，少數(shù)民族家庭可以生育兩胎，在農(nóng)村地區(qū)則可以生育三胎。一些省區(qū)還給少數(shù)民族以法定初婚年齡比漢族低兩歲的照顧。這些照顧對于迅速提高少數(shù)民族在我國人口中的比重確曾起到過重要作用。但是，隨著社會的發(fā)展和少數(shù)民族人口的大量增加，從提高民族和人口質(zhì)量的角度看，這些照顧性政策已經(jīng)不再適合于發(fā)展的需要了。為促進西北大開發(fā)，控制少數(shù)民族地區(qū)人口增長、提高少數(shù)民族人口的素質(zhì)、實行優(yōu)生優(yōu)育等等，已經(jīng)提到了日程。不控制少數(shù)民族人口的增長，在少數(shù)民族聚集的地區(qū)，同樣會重蹈中東部沿海地區(qū)人口爆炸的覆轍，貽誤此類地區(qū)國民經(jīng)濟和人口 福利水平的應(yīng)有增長。因此，必須盡快結(jié)束傳統(tǒng)的少數(shù)民族生育照顧政策。目前階段，可以先以利益為導(dǎo)向，鼓勵少數(shù)民族家庭普遍放棄生育三胎，然后再在推行二胎政策的基礎(chǔ)上，在城鎮(zhèn)倡導(dǎo)一胎制。實際上有一些城市少數(shù)民族干部職工早已放棄二胎、自覺選擇了一胎。這與其文化水平與綜合素質(zhì)有直接關(guān)系，要認真總結(jié)經(jīng)驗。今后，作為一種普遍要求，要堅持實行一系列鼓勵少數(shù)民族家庭少生優(yōu)育的政策。一是對主動放棄三胎生育指標的少數(shù)民族家庭給予經(jīng)濟補償和補助。二是對生育兩胎以下的少數(shù)民族家庭給予補貼，對其子女上學(xué)給予優(yōu)惠和照顧。三是優(yōu)先安排生育兩 胎以下的少數(shù)民族家庭遷居城鎮(zhèn)，并在擇業(yè)方面給予必要扶植。 大力發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育。基礎(chǔ)教育的作用在于提高國民的基本素質(zhì)，而職業(yè)教育在于提高勞動者的基本技能。因此，在加快西北地區(qū)教育發(fā)展的過程中，首先應(yīng)該抓好基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育的發(fā)展，全面提高勞動者的素質(zhì)。為支持西北地區(qū)基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育的發(fā)展，應(yīng)在繼續(xù)搞好國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、國家扶貧教育工程等的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范的財政專項撥款制度，加大對西北貧困地區(qū)義務(wù)教育的支持力度。鑒于西北地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級財政的實際困難，可考慮根據(jù)當?shù)刎斦?實際收入水平，適當減少部分地區(qū)教育工程地方配套資金比例。同時，要通過多種途徑，加強對西北地區(qū)中小學(xué)教師、校長的培訓(xùn)，全面提高教師、校長的綜合素質(zhì)。要積極支持和鼓勵東部發(fā)達省市的中小學(xué)對口支援和幫扶西北貧困地區(qū)的中小學(xué)。要大力發(fā)展職業(yè)教育，積極調(diào)整職業(yè)教育結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)更多更好的實用型人才。 繼續(xù)加強對人力資源的開發(fā)和培訓(xùn)。對于西北大開發(fā)過程中比較緊缺的高級專門人才，直接引進是一個重要的解決途徑。但是，大量初中級專門人才，則只能主要依靠本地培養(yǎng)。因此，西北地區(qū)人力資源的開發(fā)，要堅持實行“高級 人才以引進為主、初中級人才以培養(yǎng)為主”的戰(zhàn)略。一是要加大職工培訓(xùn)的力度，健全職工培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，完善農(nóng)村科技推廣服務(wù)體系，以全面提高勞動者的素質(zhì)。二是大力發(fā)展遠程教育，加快西北遠程教育網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，特別是要大規(guī)模建設(shè) CERNET 省級網(wǎng)，實現(xiàn)西北地區(qū)教育的跨越式發(fā)展。三是加強西北大開發(fā)中急需的科技骨干和干部的培訓(xùn)，尤其是要培養(yǎng)一批既懂技術(shù)又會管理、知識結(jié)構(gòu)較為全面的現(xiàn)代化干部。四是借鑒上海等沿海地區(qū)的經(jīng)驗，盡快建立一套科學(xué)規(guī)范的國有企業(yè)經(jīng)營者制度，包括聘任、激勵和監(jiān)督機制，實行公開招聘、競爭上崗。五是采取多種靈活的方式，積極引進各種急需專門人才，尤其是高級經(jīng)營管理和專業(yè)技術(shù)人才。鼓勵“不求所有、但為所用”的用人思想。六是充分發(fā)揮各級各類人才的作用，穩(wěn)定現(xiàn)有科技和管理人才隊伍，并為人才的健康、快速成長創(chuàng)造寬松、適宜的外部環(huán)境。 加快科技和高等教育改革步伐。為加速西北地區(qū)大開發(fā)，必須盡快深化西北地區(qū)科技和教育體制的改革，加強科研院所與地方經(jīng)濟的合作，積極推進科技與高等教育成果的產(chǎn)業(yè)化。一是要根據(jù)市場需求和西北地區(qū)特點，適當壓縮一般性基礎(chǔ)研究，重點發(fā)展具有當?shù)靥厣幕A(chǔ)研究和高新實用技術(shù)的應(yīng)用研究。二是 制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵科研單位和高等院校走出封閉，與企業(yè)聯(lián)手，直接參與西北大開發(fā)。三是依托西安、寶雞、蘭州、烏魯木齊等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，采取“官產(chǎn)學(xué)研民媒”互動戰(zhàn)略，加快高新技術(shù)成果的商品化和產(chǎn)業(yè)化步伐，使之成為全國高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的重要產(chǎn)業(yè)化基地。四是積極推進科研體制的改革，不斷改善科研條件，提高科研人員待遇，以解決科研人員的后顧之憂。 以提高競爭力為核心，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 從全國范圍看，新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整早已于 1998 就開始了。西 部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，使本來晚了一拍的整個西部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整，也以非?？斓乃俣葥涿娑鴣?。在這場大調(diào)整中，企業(yè)將充當主角，各級政府將主要從事規(guī)則與政策的制定、執(zhí)行和對企業(yè)投資方向進行能動的引導(dǎo)。由于西北地區(qū)企業(yè)改革和市場機制發(fā)育滯后，因此，在大開發(fā)中還需要政府發(fā)揮更大的作用，并把提高企業(yè)競爭力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整作為政府工作的重點。 以大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和推進特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為核心，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。西北地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)水平不高，農(nóng)業(yè)占較大比重，且農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)層次也較低。在西北大開發(fā)過程中，調(diào)整農(nóng) 業(yè)結(jié)構(gòu)的重點應(yīng)是：堅持以市場為導(dǎo)向，以提高經(jīng)濟效益為核心，以特色農(nóng)業(yè)為基點，大力推進特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，則應(yīng)在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，調(diào)整品種、提高質(zhì)量，并適當擴大經(jīng)濟作物的比重，包括棉花、油菜、瓜果、蔬菜、花卉、中藥材等農(nóng)產(chǎn)品的種植比重。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要與生態(tài)環(huán)境建設(shè)結(jié)合起來，特別是要將產(chǎn)量過低、坡度過高、不適合農(nóng)產(chǎn)品種植的耕地尤其是 25 度以上的坡耕地，逐步退耕還林還草。封山育林、圍欄育草和退耕還林草，要結(jié)合防風(fēng)林、水源涵養(yǎng)林、生態(tài)草、涵養(yǎng)草的建設(shè)進行，要合理安排生態(tài)林、草與經(jīng)濟林、草的比重， 在條件允許的范圍內(nèi)，大力發(fā)展速生用材林和經(jīng)濟林，如蘋果、梨、桃、杏以及各種干果等等。同時，要注意將林、草種植、經(jīng)營與市場開發(fā)結(jié)合起來。畜牧業(yè)的發(fā)展要與草原載畜能力相適應(yīng)，堅決制止過度放牧，并盡快用“定居輪牧”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“逐草而居”游牧方式。 以提高企業(yè)競爭力為核心，積極調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)。西北地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展狀況不容樂觀。 1990 年西北五省區(qū)的工業(yè)增加值占全國工業(yè)增加值的比重為 %，之后不斷減少，1998 年進一步降為 %。甘肅省工業(yè)在全國的位次由 1978 年的第 19 位后移到 1998 年的第 24 位，陜西省則由第 18 位降至第 22 位。西北地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)的突出特點是三低：技術(shù)含量低、附加值低和消費彈性低。因此，必須盡快進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，以使西北地區(qū)工業(yè)升檔晉級，提高其發(fā)展水平和經(jīng)濟競爭力。西北地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要緊緊圍繞提高企業(yè)競爭力這個核心展開。要通過資產(chǎn)重組、加強管理和引進與改造，逐步形成一批在全國乃至國際上具有較強競爭力的優(yōu)強企業(yè)，由此帶動西北工業(yè)的快速發(fā)展。一是圍繞西北地區(qū)特色農(nóng)業(yè)，采用最先進的工藝技術(shù)和設(shè)備，對農(nóng)林畜產(chǎn)品進行綜合開發(fā)和精深加工，優(yōu)先扶持發(fā)展一批名、優(yōu)、特、新產(chǎn)品。二是加強 對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用，并在現(xiàn)有原材料工業(yè)的基礎(chǔ)上，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品加工深度，發(fā)展一批精深加工制造業(yè)。三是充分利用西安、蘭州等大城市的科技基礎(chǔ)與優(yōu)勢，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為依托，積極發(fā)展具有較好基礎(chǔ)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如電子信息、機電儀一體化、生物工程、航空航天、新材料等等。四是要打破封閉和條塊分割，鼓勵技術(shù)含量和附加價值高的項目的引進與開發(fā)，加強中央企業(yè)與地方工業(yè)之間、中東部地區(qū)與西北地區(qū)之間、西北地區(qū)與國外相關(guān)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)合與協(xié)作，提高西北地區(qū)經(jīng)濟的總體競爭力和發(fā)展能力。 圍繞人文和天然特色旅游，大力發(fā)展具有絕對優(yōu)勢的特色旅游產(chǎn)業(yè)。西北地區(qū)擁有豐富多樣的人文旅游資源和天然旅游資源，自然風(fēng)光、歷史文化遺跡和少數(shù)民族風(fēng)俗等等，在全國獨具特色、具有絕對優(yōu)勢。圍繞人文和天然特色旅游資源，大力發(fā)展具有絕對優(yōu)勢的特色旅游產(chǎn)業(yè)，是西北地區(qū)的一個明智選擇。在這方面，西北地區(qū)要認真總結(jié)。要盡快改變西北地區(qū)旅游資源富集、而開發(fā)利用不足、旅游項目單一、旅游品種和旅游線路過少、旅游精品不突出、旅游業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟帶動作用小的現(xiàn)狀。今后，西北地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展，首先應(yīng)該根據(jù)市場的需要，按照“穩(wěn)定觀 光旅游，發(fā)展休閑旅游，開拓探險旅游”的思路，積極調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其次，要注意發(fā)展國際旅游，尤其是要搞好邊境旅游，以邊境旅游為突破口，發(fā)展對南亞、中亞和歐洲的國際旅游。第三，突出旅游精品意識，實行精品旅游戰(zhàn)略。要圍繞旅游精品制定旅游發(fā)展規(guī)劃，設(shè)計旅游線路，開發(fā)旅游項目，建設(shè)旅游景區(qū)和景點，生產(chǎn)旅游紀念精品。第四，要切實搞好旅游服務(wù)，樹立服務(wù)也是一種品牌的意識。糾正用景點獨特代替服務(wù)的觀念，樹立用服務(wù)幫助旅游、提高和推動旅游的意識。第五，多渠道籌資，推動西北地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展和旅游產(chǎn)業(yè)化。第六，在政策上應(yīng)當對西北 旅游業(yè)以更大傾斜，允許外資進入西北地區(qū)旅游業(yè)。在起步階段，可考慮允許西北地區(qū)各省省會對外通關(guān)的基礎(chǔ)上，授予相應(yīng)的出入落地簽證權(quán)，放開境外直達西北地區(qū)的包機旅游業(yè)務(wù)，下放邊境旅游審批權(quán)限，恢復(fù)邊境旅游等等。 加大改革開放力度，為大開發(fā)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和發(fā)展機制。 總體上看，在改革開放方面，西北地區(qū)可能比沿海尤其是東南沿海地區(qū)落后 10年，甚至更長的時間。如果說西北地區(qū)的資源富集的話，那么，必須說西北地區(qū)這種資源富集實際上還是一種較為低級的富集，在西北地區(qū)較為高級的資源還 相當稀缺，其中最為稀缺的當首推制度性優(yōu)勢資源。西北地區(qū)改革開放程度與水平都還遠遠落后于東部沿海地區(qū)，制度性資源優(yōu)勢稀缺。這是限制西北地區(qū)經(jīng)濟社會更快發(fā)展的一個重要原因。因此，進一步加大改革開放力度，鼓勵突破與創(chuàng)新，為大開發(fā)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和發(fā)展機制，就成了西北大開發(fā)中的一個當務(wù)之急。 要大幅度調(diào)整國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略布局。目前，西北地區(qū)的國有經(jīng)濟成份所占比重較高，并不是由于國有經(jīng)濟發(fā)展水平較高，而是由于非國有經(jīng)濟不發(fā)展、還沒有發(fā)展起來，國有企業(yè)改革嚴重滯后。因此，對西北地區(qū)來說，今后要按照 “有進有退、有所為有所不為”的原則，按本地實際需要和可能，認真“抓大放小、放開放活”，大幅度調(diào)整國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略布局。特別是中小型國有企業(yè)，要根據(jù)產(chǎn)業(yè)歸類和產(chǎn)品性質(zhì)，有計劃有步驟地分期、分批“放開、放活”。要按市場經(jīng)濟原則，以產(chǎn)權(quán)制度改造為中心，把這些企業(yè)或者改造為股份制和股份合作制企業(yè)，或者將企業(yè)資產(chǎn)變賣、用收回的國有資產(chǎn)再投資或補充國有企業(yè)職工社?；稹τ趪乐靥潛p、資不抵債的企業(yè)，要堅決實行破產(chǎn)。對于大型國有企業(yè)，要根據(jù)行業(yè)特點和企業(yè)實際，分別以國家控股、國家一般參股、少量參股或者整體退出的方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)制 。經(jīng)過對國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整和改造，逐步形成一個以混合經(jīng)濟為主體，以公有制經(jīng)濟為主導(dǎo)，中央、地方分級所有，各種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的新格局。各地政府和中央應(yīng)對西北大開發(fā)中國有企業(yè)的戰(zhàn)略重組，給予必要的政策支持。 以更加特殊的政策支持民營經(jīng)濟發(fā)展。西北地區(qū)必須把大力發(fā)展民營經(jīng)濟擺到國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略高度，放寬政策、放開經(jīng)營、放手發(fā)展。要在國家法律允許的范圍內(nèi)，不限發(fā)展比例、不限發(fā)展速度、不限發(fā)展規(guī)模、不限經(jīng)營方式。要加大扶持力度，為民營經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境和制度環(huán)境。既要強調(diào)公平稅賦， 又要適當給予減免。要清理各種收費，堅決制止“三亂”，解除不合理負擔。要放寬民營企業(yè)的市場準入范圍和門檻，允許其參與公路、電信、生態(tài)、公交和教育等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及礦產(chǎn)資源的開發(fā)。要鼓勵民營企業(yè)以多種方式兼并收購國有企業(yè)，并給予政策優(yōu)惠。要鼓勵各類企業(yè)進行跨地區(qū)、跨所有制的聯(lián)合，形成一批具有一定實力的生產(chǎn)型、科技型、外向型民營企業(yè)集團。要鼓勵金融機構(gòu)對民營經(jīng)濟的發(fā)展提供有力的金融支持，進一步建立和完善信用擔保制度，解決民營企業(yè)的資金短缺障礙。要通過不斷擴大改革開放，進一步改善投資環(huán)境尤其是軟環(huán)境，積極引導(dǎo)外商 和港澳臺投資投向西北地區(qū)。要大力吸引國內(nèi)民間投資，鼓勵國內(nèi)企業(yè)尤其是沿海企業(yè)參與西北地區(qū)開發(fā)，并在基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)、技術(shù)信息服務(wù)以及政策優(yōu)惠等方面，對本地企業(yè)和區(qū)外企業(yè)一視同仁，消除地方保護主義。要積極鼓勵東部民營企業(yè)家去兼并、購買、承包經(jīng)營、托管西部國有企業(yè)，以此帶動西部民營企業(yè)家的發(fā)展。要對民間資本參與西北國企改造，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，給予相應(yīng)的支持，如提供財政貼息、投資補貼和減免稅收等。 以更加傾斜的政策，支持西北地區(qū)資本市場的發(fā)育和發(fā)展。到 1997 年底，雖然西部地區(qū)在全國 A股上市公司中所占的比重已與其在全國 GDP 中所占的比重大體相當，但不能由此便認為西北五省區(qū)上市公司的比重是合理的。近兩年來，由于上市規(guī)則的調(diào)整，西北地區(qū)上市的公司越來越少。這對西北地區(qū)是不公平的。在西部大開發(fā)中，國家必須對西北五省區(qū)企業(yè)上市給予必要的傾斜和特殊照顧。一是制定特殊政策或特批一定數(shù)量的上市指標，支持西北地區(qū)企業(yè)上市，通過企業(yè)上市，促進其機