【正文】 潔任務(wù)和96%的垃圾清運(yùn)任務(wù))，而且環(huán)衛(wèi)公司都是私人企業(yè)，所以深圳市環(huán)衛(wèi)市場成熟度很高，競爭非常激烈。平均每個環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包招標(biāo)時，至少有七至八家企業(yè)投標(biāo)，外包的服務(wù)商選擇空間較大，服務(wù)商選擇較好。（4）外包合同簽訂環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包合同分為：清掃合同和清運(yùn)合同兩類。一般情況下，清掃合同的合同期是3年，清運(yùn)合同的合同期是5年。外包合同主要包括清掃清運(yùn)職責(zé)、服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、價格及權(quán)利與義務(wù)等條款，但合同中未規(guī)定合同變更條款和例外情況說明，合同的全面性還需加強(qiáng)。對于合同重要價格條款，合同中約定按照道路的級別劃分清掃面積（如一級道路要求每人清掃的面積比二級、三級少很多），合同中雙方達(dá)成的清掃價格根據(jù)不同區(qū)域和道路級別劃分，但相對平均價格還是偏低。深圳市環(huán)外服務(wù)外包流程如下圖：圖32 深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包流程圖 深圳市環(huán)衛(wèi)服外包合作管理現(xiàn)狀1）合作管理主體及職能深圳市環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)目前為三級、二平行網(wǎng)絡(luò)體制，即市城管局環(huán)衛(wèi)管理處——區(qū)城管局環(huán)衛(wèi)科——街道市政服務(wù)中心及行業(yè)協(xié)會、政府采購中心平行管理體制，如圖33：圖33 深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包管理主體圖市城管局：負(fù)責(zé)制定環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法。負(fù)責(zé)全市環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)的監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查考核。負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)服務(wù)企業(yè)資格審核工作，指導(dǎo)監(jiān)督各區(qū)環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)項目招標(biāo)和特許經(jīng)營權(quán)出讓。負(fù)責(zé)市級環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施日常作業(yè)管理和招投標(biāo)工作。協(xié)調(diào)全市性重要市容環(huán)境衛(wèi)生保障和突發(fā)事件應(yīng)急處置。區(qū)城管局：負(fù)責(zé)做好本區(qū)環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，編制和上報本區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)經(jīng)費(fèi)計劃。負(fù)責(zé)本區(qū)環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施日常作業(yè)管理、監(jiān)督和考核工作。組織本區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)項目招投標(biāo)，并明確管理業(yè)主與環(huán)衛(wèi)作業(yè)公司簽訂作業(yè)合同，對其進(jìn)行日常檢查、考核。負(fù)責(zé)本區(qū)內(nèi)重大活動的市容環(huán)境衛(wèi)生保障和突發(fā)事件應(yīng)急處置。環(huán)衛(wèi)作業(yè)企業(yè)：按照作業(yè)規(guī)范和考核標(biāo)準(zhǔn)完成合同范圍內(nèi)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)工作。負(fù)責(zé)接收、安置中標(biāo)設(shè)施量范圍內(nèi)環(huán)衛(wèi)臨時工，半年內(nèi)非本人自愿不得辭退。與所有作業(yè)人員簽訂勞動合同，辦理規(guī)定的保險，確保一線環(huán)衛(wèi)工人收人在現(xiàn)有平均工資的基礎(chǔ)上提高15%，并逐步提高。主動做好主管部門和業(yè)主安排的各項環(huán)境衛(wèi)生保障和應(yīng)急處置工作，自覺接受市、區(qū)環(huán)境衛(wèi)生主管部門的監(jiān)督、檢查、考核，樹立良好的企業(yè)形象。具體內(nèi)容如下圖34 所示：圖34 主體職能圖1）合作管理方式及制度建設(shè)（1）政府管理方式及制度外包后，在企業(yè)與政府合作的過程中，政府主要是進(jìn)行監(jiān)督管理、績效考核及其它方面的管理工作。監(jiān)督工作：監(jiān)督按照監(jiān)督主體來看，縱向分為4級監(jiān)管, 以政府監(jiān)管為主（市級考核區(qū)級監(jiān)督街道檢查企業(yè)自檢），橫向以市民、媒體、政府人員、企業(yè)人員聯(lián)合檢查；監(jiān)督的方法實(shí)行日常檢查和月檢結(jié)合，明查和暗檢結(jié)合；監(jiān)督體系有《深圳市公共區(qū)域環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量和管理要求》《各區(qū)道路檢查要求》及其它一些具體檢查規(guī)定。 績效考核工作：政府每個月會根據(jù)企業(yè)提供服務(wù)的效果，對所負(fù)責(zé)的企業(yè)績效進(jìn)行考評。例如《企業(yè)信用等級評分辦法》《城市道路環(huán)衛(wèi)作業(yè)管理考核評分標(biāo)準(zhǔn)》，政府每個月對服務(wù)商企業(yè)進(jìn)行考評，連續(xù)3次排名倒數(shù)第一的企業(yè)將會失去外包工作。其它管理工作：在環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包給企業(yè)后，以前由政府雇傭的環(huán)衛(wèi)工人全部移交給承包公司，并且政府負(fù)責(zé)部門在外包合同中對承包公司就環(huán)衛(wèi)工人的待遇問題提出了具體要求，要求承包公司對環(huán)衛(wèi)工人的社保問題予以解決，企業(yè)必須給工人投保險，同時要求承包公司必須要雇用以前的工人一年以上。（2）服務(wù)商企業(yè)主要管理工作內(nèi)容及方法服務(wù)商企業(yè)主要進(jìn)行環(huán)衛(wèi)作業(yè)、員工管理、環(huán)衛(wèi)服務(wù)工作檢查和考核工作，以及配合政府部門的檢查工作。環(huán)衛(wèi)作業(yè)實(shí)行轄區(qū)分工負(fù)責(zé)制，對每條街道的清掃和保潔人員的工作進(jìn)行考核，深圳市A級的服務(wù)商企業(yè)一般有規(guī)范的環(huán)衛(wèi)作業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，例如：ISO9001質(zhì)量、ISO14001環(huán)境、OHSAS18001職業(yè)健康安全認(rèn)證等管理體系。服務(wù)商企業(yè)同時也實(shí)行了嚴(yán)格的檢查處罰制度，按照區(qū)域的劃分，設(shè)置清掃保潔清運(yùn)人員和督查人員。檢查分為每班次定期檢查制度，針對每班次的環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員清潔質(zhì)量進(jìn)行檢查，設(shè)定了嚴(yán)格的處罰標(biāo)準(zhǔn)，例如：無穿工作服的人員罰款50元，責(zé)任區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)垃圾一次罰款100元。同時，服務(wù)商企業(yè)配合政府進(jìn)行轄區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)的檢查工作，對政府檢查發(fā)現(xiàn)的衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)區(qū)域，將追究責(zé)任人，對其進(jìn)行相應(yīng)處罰。對于環(huán)衛(wèi)服務(wù)作業(yè)人員的工資及辦理社會保險方面，基本按照深圳市最低工資標(biāo)準(zhǔn)1500元/月進(jìn)行，但不難看出，對于環(huán)衛(wèi)工人的考核嚴(yán)格且工資水平較低。 深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包合作管理效果深圳市外來人口多，地理環(huán)境相對復(fù)雜，環(huán)衛(wèi)服務(wù)未外包之間，衛(wèi)生狀況差。關(guān)內(nèi)與關(guān)外衛(wèi)生狀況差別顯著，環(huán)境衛(wèi)生經(jīng)常難以達(dá)標(biāo)。政府采用環(huán)衛(wèi)外包后，取得的效果明顯。在衛(wèi)生質(zhì)量方面，衛(wèi)生質(zhì)量得到很大改善，各個區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境有了很大提高，深圳市的市容市貌發(fā)生了翻天覆地的變化。環(huán)衛(wèi)作業(yè)的技術(shù)水平、效率和專業(yè)化程度都有所提高，2011年被批準(zhǔn)評為“國家衛(wèi)生城市”。全市主干道路清掃機(jī)械化率達(dá)到54%，道路清掃保潔基本覆蓋全市各區(qū)街道社區(qū)。建立大型垃圾裝運(yùn)站105座，垃圾處理廠60余家。垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的服務(wù)配置為：小型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站(人力車收集)；小型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站(小型機(jī)動車收集)；全市各區(qū)平均垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的服務(wù)設(shè)置為11個，各區(qū)基本設(shè)置大、中型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站。清掃保潔與垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處理效果，都有了明顯改善。 研究設(shè)計與組織實(shí)施 研究設(shè)計思路圖35 研究設(shè)計思路圖通過對深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包相關(guān)主體人員的調(diào)研和把結(jié)構(gòu)化訪談，調(diào)研對象對外包合作管理效果影響因素給出了很多意見和看法，因此借鑒扎根理論研究方法，通過對訪談錄音的整理和譯碼，識別出合作管理效果的影響因素。 調(diào)研對象和過程為了深入了解深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包合作管理效果的影響因素，筆者及有關(guān)調(diào)研員不僅查閱了深圳環(huán)衛(wèi)作業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)，而且對深圳市環(huán)衛(wèi)處和7個行政區(qū)的不同層級環(huán)衛(wèi)工作政府部門，以及服務(wù)商企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，對各個不同機(jī)構(gòu)的主管人員、工作人員進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式深度訪談，隨后采用扎根理論研究方法根據(jù)訪談錄音對影響外包合作管理效果的因素進(jìn)行編碼識別，同時再采用文獻(xiàn)研究方法，依據(jù)已識別出的影響因素設(shè)計問卷，并對上述深圳市的7個行政區(qū)不同層級的環(huán)衛(wèi)工作政府部門和服務(wù)商企業(yè)發(fā)放問卷和數(shù)據(jù)信息收集。調(diào)研過程從2012年7月初開始，到12月底結(jié)束，歷時六個月，其中前兩個月進(jìn)行文獻(xiàn)及深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)資料查閱，第三、四個月進(jìn)行訪談及訪談扎根譯碼，最后兩個月進(jìn)行問卷發(fā)放及回收工作。為了確保資料的全面性，本文根據(jù)深圳市不同級別和行政區(qū)域?qū)嵤┉h(huán)衛(wèi)服務(wù)外包的政府部門工作人員和A、B、C級服務(wù)商企業(yè)工作人員作為調(diào)研對象，調(diào)研對象情況見表31： 表31 調(diào)研對象基本情況地區(qū)單位性質(zhì)訪談單位羅湖區(qū)福田區(qū)南山區(qū)龍崗區(qū)寶安區(qū)光明新區(qū)坪山新區(qū)政府部門服務(wù)企業(yè)政府部門服務(wù)企業(yè)服務(wù)企業(yè)政府部門服務(wù)企業(yè)政府部門服務(wù)企業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)企業(yè)政府部門服務(wù)企業(yè)1深圳城市管理局環(huán)衛(wèi)處；2深圳市羅湖環(huán)衛(wèi)服務(wù)發(fā)展有限公司（A級）；3福田區(qū)城管局環(huán)衛(wèi)科；4深圳市國民清潔有限公司（A級）；5深圳市新玉城清潔服務(wù)公司（B級）；6南山區(qū)城管局環(huán)衛(wèi)科；7深圳市金洲市政服務(wù)有限公司（A級）；8龍崗區(qū)城管局環(huán)衛(wèi)科；9龍城街道辦；10龍崗街道辦；11橫崗道辦；12坪地街道辦；13平南社區(qū)；14龍崗區(qū)政府采購中心15深圳市龍吉順實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司（A級）；16深圳市深銘實(shí)業(yè)有限公司（B級）；17深圳市德盈利環(huán)境科技有限公司（A級）；18深圳市梅林環(huán)衛(wèi)服務(wù)有限公司（B級）；19深圳市潔圳環(huán)衛(wèi)有限公司（A級）；20深圳市永奎清潔服務(wù)有限公司等(C級)；21坪山新區(qū)城管局環(huán)衛(wèi)科； 22深圳市日新清潔服務(wù)有限公司（A級）23深圳市安吉盛清潔有限公司（B級）24深圳市國民園林綠化有限公司（C級） 合作管理效果影響因素識別通過對深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包相關(guān)主體人員的調(diào)研和把結(jié)構(gòu)化訪談，調(diào)研對象對外包合作管理效果影響因素給出了很多意見和看法，因此借鑒扎根理論研究方法，通過對訪談錄音的整理和譯碼，識別出合作管理效果的影響因素。1）深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包合作管理效果影響因素識別本文借鑒扎根理論研究方法對訪談資料進(jìn)行整理，從訪談資料中提取了有效的關(guān)鍵語句，將其概念化、范疇化，進(jìn)行影響因素識別。具體分析過程見表32：表32 訪談資料扎根表訪談記錄概念化范疇化合同里的條文用語，應(yīng)該容易理解，如果有專業(yè)用語，談判和簽訂合同的時候要有相關(guān)專家，這樣能夠保證合同的專業(yè)性。（a11）合同的用語要準(zhǔn)確，不能出現(xiàn)模棱兩可或者有不同理解的情況，否則合同很難順利實(shí)施。（a12）a1合同語言A合同適應(yīng)性合同應(yīng)該可以調(diào)整，能夠適應(yīng)不同的需求和變化。（a21）合同會有一個其他條款，例如出現(xiàn)問題時通過協(xié)商方式解決，這樣就不會導(dǎo)致合同沒法執(zhí)行了。（a22）a2補(bǔ)充條款在外包的最初階段，一般只簽訂一份內(nèi)容比較簡單的外包合同，隨著外包進(jìn)程的深入，出現(xiàn)問題時再增加一些補(bǔ)充協(xié)議。（a23）如果合同不能執(zhí)行了，就需要變更合同，這樣能夠繼續(xù)執(zhí)行（a31）a3合同變更合同變更的手續(xù)還是比較復(fù)雜的，基本上我們很少用。（a32）環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包過程中，必須在合作中有有效地激勵機(jī)制，才能保證服務(wù)的高質(zhì)量供給和外包的成功。（b11）b1激勵重要性B激勵機(jī)制目前，監(jiān)督考核什么的很難起到實(shí)質(zhì)性的作用了，目前比較重要的是建立起激勵機(jī)制。（b12）我們有行業(yè)指導(dǎo)規(guī)定，基本上考核標(biāo)準(zhǔn)很清晰，合同里也明確規(guī)定了考核評價的標(biāo)準(zhǔn)；現(xiàn)在我們還建了服務(wù)企業(yè)信用綜合評價工作方案，實(shí)行信譽(yù)激勵制度。（b21）b2激勵制度具體的激勵制度有監(jiān)督考核和績效評價兩部分組成，監(jiān)督考核是我們一直在實(shí)施的。（b22）對外包的服務(wù)效果是會進(jìn)行績效考評和考核的，就是實(shí)施的時間不長。（b23）現(xiàn)在的具體規(guī)定還沒有完全定下來，但是可以肯定是，評分高的企業(yè)，予以優(yōu)先推薦，企業(yè)實(shí)行信用引導(dǎo)機(jī)制幫扶和督促。（b31）b3激勵方式有清掃保潔工作監(jiān)督檢查情況記錄表，哪里出現(xiàn)的問題，一般通知了，都能盡快解決；我們也會找責(zé)任人，企業(yè)也有他的監(jiān)督管理人員，他們也會找責(zé)任人的。（b32）政府監(jiān)督管理很嚴(yán)的，檢查有問題，肯定會懲罰，基本上是罰款和扣分。（b33）街道辦的監(jiān)督員會進(jìn)行檢查情況記錄表填寫，出現(xiàn)的問題，一般會在當(dāng)天通知我們，是屬于哪條街道就會通知到我們。我們根據(jù)檢查結(jié)果，要找相應(yīng)的責(zé)任人處理。（b34）目前的政府對我們主要是監(jiān)督檢查比較多，檢查多，也很嚴(yán)格。檢查出現(xiàn)問題，以罰款和扣分方式為主。（b35）我們也有監(jiān)督管理制度，劃分責(zé)任人，那個區(qū)域出了問題，相應(yīng)責(zé)任人就承擔(dān)責(zé)任，他們應(yīng)該就會看是哪個環(huán)衛(wèi)工人的問題。（b36）發(fā)現(xiàn)一個垃圾就是100塊錢，還有你看如果沒有穿工作服也要罰款50元，公司的檢查很嚴(yán)的。（b37）基本上現(xiàn)在很多區(qū)都施行了考評標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施的情況還是比較好的。（b41）b4實(shí)施情況我們企業(yè)一般來說，主要是根據(jù)政府的要求來進(jìn)行考核的內(nèi)容。（b42）我們已經(jīng)兩年了都在進(jìn)行績效考核，基本上的完成程度還是很好的，就是希望能做個別方面的調(diào)整。（b43）服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)我們有規(guī)定，企業(yè)規(guī)定完成的，服務(wù)完成后，每個月我們都會對其效果進(jìn)行考核，評價好的企業(yè)，在招標(biāo)中具有優(yōu)先選擇權(quán)。（b51）b5結(jié)果影響表32（續(xù)）訪談記錄概念化范疇化對優(yōu)秀的企業(yè)我們都會給一定的獎勵（b52）政府實(shí)施了信用考評，但是現(xiàn)在的效果還不是很顯著。我們也不清楚具體的實(shí)施細(xì)則，不過如果真正落實(shí)的話，影響應(yīng)該較大。（b53）B激勵機(jī)制政府有政府的規(guī)定，他們也沒辦法，只能按統(tǒng)一規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，我們反映問題，他們也想幫我們解決，可以解決的我們肯定高興么，在外包旅行中過程中，協(xié)調(diào)能力很重要，盡量能夠降低價格，節(jié)約成本。（c11）c1協(xié)調(diào)重要性C協(xié)調(diào)能力有時候，不是我們一個單位可以解決的問題，有些路面地段是屬于別的行政單位的管轄權(quán)，我們沒辦法直接管理，只能去協(xié)調(diào)。（c12）所有工作不能只依靠于一方解決，政府和企業(yè)都應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，遇到什么問題，視問題而定可以幫忙協(xié)調(diào)和解決的，不能只依靠于政府。（c21）c2協(xié)調(diào)主體有些時候有困難，我們也會給予一定的幫助協(xié)調(diào)，不會造成合同的不執(zhí)行，如果不執(zhí)行合同，我們也只能更改服務(wù)商，企業(yè)這樣的話也沒有什么保障，也不愿意這樣。所以基本上我們都通過協(xié)商來最終解決。（c31）c3協(xié)調(diào)方式我們一個單位可以解決的問題是很有限的，環(huán)衛(wèi)會涉及到很多方面，我們沒辦法直接管理，只能去協(xié)調(diào)，找相關(guān)的部門人員，或是上報領(lǐng)導(dǎo)（c32）政府對我們的要求，我們都會盡最大努力來完成，努力配置各方面的所需，協(xié)調(diào)人員來努力完成工作。（c33）很多問題，解決下來需要很長的時間，有的問題可以協(xié)調(diào)了，但很多情況還是沒有什么明顯改變。（c41）c4協(xié)調(diào)結(jié)果基本上還是政府投入，企業(yè)是利潤導(dǎo)向，能不投入就不投入了，政府每年的考核很多，環(huán)衛(wèi)是很重要的工作，財政不撥款是不行的。（d11）d1資源投入主體D資源投入深圳基本上環(huán)衛(wèi)服務(wù)都實(shí)行了外包供給，整個大的環(huán)境就是要走市場化的道路，這個過程中，遇到的問題和困難也很多。我們不僅提供政策上的支持，人力物力財力都是盡全力支持的。（d21）d2政府投入我們現(xiàn)在每年的投入都在增加，合同單價今年也提高了，像一些一級路，我們已經(jīng)提高到了11塊，其它的路面也有提高。（d22），比上年增長了4722萬元，資金的投入比較大。（d23）政府后續(xù)支持很重要，如支持不到位，外包的效果通常不會很好。（d31）d3政府支持重要性