【正文】 eration Management Effect Problems and Causes Analysis 37 Problems 37 Contract Unadaptable 37 Imperfect Incentive Mechanismt 37 Coordination Ability is Poor 38 Lack of Resources 39 Service Enthusiasm is not High 39 Analysis of Causes 40 Contract Design Ability is Poor 40 Heavier Punishment, Lighter Stimulus 42 Lack of Coordination Mechanisms 44 Price and Funds Safeguard Mechanisms is Poor 45 Cooperation Management Level is not High 465 Countermeasures and Suggestions 48 Improve the Ability of the Contract Design 48 Optimize the Incentive Mechanism 49 Optimization of Coordination Mechanism 51 Improve the Price and Funding Guarantee System 52 Strengthen Bilateral Cooperation Concept 53 The Scientific Selection of the Assessment Indicators ,Establishment of Independent Assessment System 546 Conclusion and Prospect 55 Main Work and Research Conclusion 55 Further Study Direction 55References 57Appendices 60Thanks 65Declaration 2 理論基礎(chǔ)與研究綜述Error! No text of specified style in document.1 緒論 研究背景20世紀(jì)70年代末以來(lái)，全世界范圍內(nèi)逐漸掀起了一場(chǎng)行政改革浪潮[1]，公共管理領(lǐng)域發(fā)生了重大的革命性變革——新公共管理運(yùn)動(dòng)。在這場(chǎng)變革中，倡導(dǎo)政府在公共服務(wù)供給方面采取市場(chǎng)主導(dǎo)的方式，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)。公共服務(wù)外包運(yùn)用私營(yíng)部門(mén)或其它部門(mén)的力量滿足公眾需求的做法，是其中重要的方式之一。由此，公共服務(wù)外包作為公共服務(wù)市場(chǎng)化的最普遍的方式，自然受到廣泛的關(guān)注[2]，不但成為公共管理理論界的重要研究課題，也廣泛應(yīng)用于國(guó)內(nèi)外地方政府治理改革實(shí)踐中。我國(guó)黨的十八大要求繼續(xù)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，各級(jí)政府擔(dān)負(fù)著實(shí)施科學(xué)發(fā)展的具體組織和謀劃工作，其結(jié)構(gòu)、職能、決策與執(zhí)行力、效率以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與水平，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民安居樂(lè)業(yè)大局。因此，加快行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型、法制型和廉潔高效的政府既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制綜合配套改革的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。公共服務(wù)外包作為為公共服務(wù)創(chuàng)新的一種新方式，成為了適應(yīng)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建立起滿足廣大人民群眾與日俱增的服務(wù)要求的公共服務(wù)供給體制。環(huán)衛(wèi)服務(wù)作為政府提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)性服務(wù)，是國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)外包最早開(kāi)始嘗試和實(shí)行的領(lǐng)域之一，國(guó)內(nèi)外眾多的環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包安排使環(huán)衛(wèi)服務(wù)的質(zhì)量水平有了很大的提高和改善。我國(guó)不少城市進(jìn)行的環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包大力推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)，提升了公眾的滿意度水平，是卓然有效地服務(wù)供給方式。 國(guó)外背景公共服務(wù)是政府必須承擔(dān)的重要職責(zé)之一，長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)行的公共服務(wù)供給機(jī)制主要是由政府直接向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。然而，由于沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致管理者缺乏激勵(lì)，引發(fā)了公共服務(wù)供給成本高、質(zhì)量差、效率低等 “政府失靈薩繆爾森是這樣給政府失靈下定義的：當(dāng)國(guó)家行動(dòng)不能改善經(jīng)濟(jì)效率或當(dāng)政府不能把收入再分配給不恰當(dāng)?shù)娜藭r(shí)，政府失靈就產(chǎn)生了。參見(jiàn)《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第十六版，華夏出版社)?！爆F(xiàn)象。在公共服務(wù)的提供過(guò)程中，采用市場(chǎng)的方法引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制就成為了改革的思路，嘗試公共服務(wù)外包，將合同承包手段運(yùn)用到公共服務(wù)供給中。上世紀(jì)70年代以來(lái)，英美、澳新、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家就紛紛進(jìn)行了公共服務(wù)外包的嘗試，其中英美兩國(guó)的公共服務(wù)外包實(shí)踐最為突出。在英國(guó)，撒切爾夫人政府積極推行改革，改變公共服務(wù)由政府單一供給的格局，引入私人部門(mén)，形成多主體提供公共服務(wù)的局面。1988年的《地方政府法》規(guī)定街道清掃、生活垃圾收集、公共建筑清掃、飲食服務(wù)、車輛保養(yǎng)維修和地面維護(hù)等六種基本的市政服務(wù)必須采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式[3]，環(huán)衛(wèi)服務(wù)作為了最初的公共服務(wù)外包實(shí)踐的領(lǐng)域。在美國(guó)，里根政府提出一系列外包的建議，積極推動(dòng)了公共服務(wù)外包的發(fā)展。自80年代以來(lái)，美國(guó)各級(jí)政府普遍實(shí)施市政服務(wù)外包[4]，90年代中期，公共服務(wù)外包已經(jīng)成為美國(guó)聯(lián)邦政府的基本政策。公共服務(wù)外包十分普遍，涉及的領(lǐng)域也相當(dāng)廣泛，據(jù)19972002年國(guó)際城市管理協(xié)會(huì)（ICMA）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示美國(guó)的7大服務(wù)類別中108種服務(wù)項(xiàng)目由服務(wù)商向政府提供。特別是生活垃圾清掃、處理、積雪清除等環(huán)衛(wèi)清潔服務(wù)外包已成為美國(guó)政府的首要選擇，美國(guó)政府已基本退出了自己提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)的角色。隨后更多的工業(yè)化國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行公共服務(wù)外包，外包方式開(kāi)始飛速發(fā)展。公共服務(wù)外包項(xiàng)目從政府內(nèi)部輔助性服務(wù)開(kāi)始，進(jìn)入 “藍(lán)領(lǐng)服務(wù)”，如垃圾處理、城市綠化、街道清掃等[5]。德國(guó)、加拿大澳大利亞、新西蘭等國(guó)家都開(kāi)始了公共服務(wù)外包的實(shí)踐，其中環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包已經(jīng)成為主要的外包領(lǐng)域。此外，日本環(huán)衛(wèi)服務(wù)提供是以政府組織為主體的環(huán)衛(wèi)服務(wù)為主，允許部分私人公司企業(yè)參與作為補(bǔ)充。環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包已經(jīng)成為了許多國(guó)家的環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給的主要方式。 國(guó)內(nèi)背景我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，建設(shè)服務(wù)型政府是中國(guó)在新的歷史條件下的必然選擇。完善我國(guó)行政體制改革需要政府職能的轉(zhuǎn)變，以便向社會(huì)更好地提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的新公共管理運(yùn)動(dòng)為我國(guó)行政管理體制改革提供了思路和經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)于國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)公共服務(wù)外包實(shí)踐起步較晚，實(shí)踐較短。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，市場(chǎng)環(huán)境日益成熟，同時(shí)創(chuàng)建服務(wù)型政府管理理念的不斷深化，公共服務(wù)外包成為良好的制度安排。20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共服務(wù)外包方式在我國(guó)地方政府實(shí)踐中逐漸開(kāi)始推行。2002年12月，國(guó)家有關(guān)部委出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，以期能夠促進(jìn)外國(guó)資本、社會(huì)資金采取合作、合資、獨(dú)資等形式積極參與到市政公用設(shè)施建設(shè)中來(lái)，從而形成多元化的管理投資結(jié)構(gòu)；2004年廣州市委、市政府下發(fā)了 《關(guān)于促進(jìn)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)上新水平的若干意見(jiàn)》，私營(yíng)企業(yè)或相關(guān)非官方機(jī)構(gòu)，獲準(zhǔn)參與興建和經(jīng)營(yíng)城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)。2011年我國(guó)“十二五”規(guī)劃更明確提出：要對(duì)公共服務(wù)提供方式進(jìn)行改革，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種方式參與公共服務(wù)供給。各級(jí)政府部門(mén)在政策引導(dǎo)和環(huán)境優(yōu)化條件下，我國(guó)公共服務(wù)外包實(shí)踐在不同領(lǐng)域都得到了廣泛應(yīng)用。從公共部門(mén)的后勤服務(wù)，如公務(wù)用車、餐飲服務(wù)；到交通運(yùn)輸服務(wù)，如上海、合肥公交服務(wù)私營(yíng)化；再到社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目委托給非盈利組織承擔(dān)，如重慶市“三峽移民”就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目、深圳安全生產(chǎn)托管外包；尤其是在公共環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)方面外包實(shí)踐更是得到廣泛應(yīng)用。按照公共服務(wù)類型來(lái)看，衛(wèi)生保潔服務(wù)外包所占比例已達(dá)到41%。從最初的深圳、廣東環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包嘗試，到上海、南京、杭州、蘇州、太原、西安、濟(jì)南等，城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包逐步開(kāi)展到全國(guó)范圍內(nèi)。太原市政府以96萬(wàn)元的價(jià)格把長(zhǎng)風(fēng)大街的清掃權(quán)承包給一家民營(yíng)企業(yè)之后，節(jié)省了26萬(wàn)元的清掃費(fèi)用，而且提高了清掃效率，促進(jìn)了環(huán)衛(wèi)部門(mén)自身的改革和管理。2003年底，杭州市開(kāi)始進(jìn)行環(huán)衛(wèi)體制改革，各街區(qū)的環(huán)衛(wèi)工人各自成立兩個(gè)環(huán)衛(wèi)保潔公司，一個(gè)負(fù)責(zé)垃圾產(chǎn)業(yè)鏈，如垃圾清運(yùn)、處理等；另一個(gè)負(fù)責(zé)公共服務(wù)鏈，如公共廁所的保潔、馬路清掃、灑水等。政府通過(guò)招標(biāo)的方式，下放市區(qū)200多條道路的保潔工作，各區(qū)成立的兩個(gè)保潔公司在全市范圍內(nèi)競(jìng)標(biāo)。同時(shí)還有新的保潔公司參與競(jìng)標(biāo)，服務(wù)不好的公司就會(huì)被淘汰。如今在我國(guó)，公共環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域中很多城市的政府通過(guò)招標(biāo)的方式，與私人服務(wù)商簽訂合同將馬路清掃、灑水、垃圾清運(yùn)、公共廁所的保潔權(quán)等外包給服務(wù)商企業(yè)。深圳作為環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包進(jìn)行最早的城市，1984年成立了全國(guó)首家環(huán)衛(wèi)清潔公司，至1995年期間又相繼成立了國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、中外合資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等類型的專業(yè)清潔企業(yè)20多家，環(huán)衛(wèi)服務(wù)作業(yè)打破了政府完全提供格局，大量的環(huán)衛(wèi)清潔工作向?qū)I(yè)清潔企業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了最初的環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包創(chuàng)新，為國(guó)內(nèi)其他城市的環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包提供了可以參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包不僅節(jié)省開(kāi)支，而且提高了清掃效率，促進(jìn)了環(huán)衛(wèi)部門(mén)自身的改革和管理。越來(lái)越的城市地方開(kāi)始推行環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包，越來(lái)越多的私人部門(mén)也成功介入了環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域，環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包成為地方政府提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)的趨勢(shì)，并且取得了良好的效果。 研究目的深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包發(fā)展至今十幾年的歷程，從成立了全國(guó)第一家專業(yè)清潔服務(wù)公司，全國(guó)第一個(gè)將市政主干道外包給專業(yè)清潔公司，第一個(gè)進(jìn)行市政道路清掃保潔公開(kāi)招投標(biāo)等，深圳市進(jìn)行環(huán)衛(wèi)服務(wù)作業(yè)市場(chǎng)化改革一直處于全國(guó)領(lǐng)先地位，深圳市外包實(shí)施管理也較為全面和規(guī)范。引入市場(chǎng)制度，增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，帶來(lái)了低成本和高質(zhì)量的服務(wù)，公眾對(duì)環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量的滿意度也不斷提升，環(huán)衛(wèi)服務(wù)工作市場(chǎng)化改革取得了明顯的成效。深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包過(guò)程中，隨著對(duì)城市環(huán)境衛(wèi)生越來(lái)越受重視，人們對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的要求標(biāo)準(zhǔn)也越來(lái)越高，對(duì)外包的實(shí)施管理，確保服務(wù)良好的外包效果，外包目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)就成為研究的重點(diǎn)。本文以深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包為研究對(duì)象，通過(guò)借鑒新公共管理理論、委托代理理論、激勵(lì)性規(guī)制理論以及國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)外包相關(guān)研究成果，運(yùn)用扎根理論研究方法和統(tǒng)計(jì)調(diào)查、數(shù)據(jù)分析方法，目的也就是在于通過(guò)對(duì)深圳環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包合作管理效果的影響因素研究，分析出影響深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包合作管理效果的問(wèn)題及其原因，為改善深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包合作管理效果提出相應(yīng)的對(duì)策建議。 研究意義深圳的環(huán)衛(wèi)服務(wù)，在20世紀(jì)90年代，就開(kāi)始了外包的創(chuàng)新改革，環(huán)衛(wèi)服務(wù)的質(zhì)量水平有了很大的提高和改善，大力推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)，公眾的滿意度水平也隨之提升。然而長(zhǎng)期的市場(chǎng)化過(guò)程中，也發(fā)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性公共服務(wù)外包，其形式是政府與私人部門(mén)簽訂外包合同，將本應(yīng)由政府提供的環(huán)衛(wèi)服務(wù)交給由私人部門(mén)提供，形成公私合伙治理機(jī)制。在服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中，私營(yíng)部門(mén)的首要目標(biāo)是利潤(rùn)的獲取，在它們的服務(wù)過(guò)程中，提供高質(zhì)量服務(wù)的目標(biāo)往往會(huì)讓位于利潤(rùn)最大化的目標(biāo)，外包方式不能一勞永逸，政府不能推卸供給服務(wù)的責(zé)任，需要履行其相應(yīng)職責(zé)，政府管理能力的不足往往導(dǎo)致外包失敗的原因，很容易產(chǎn)生服務(wù)的質(zhì)量和效果難以確保和維護(hù)。公共服務(wù)外包合作關(guān)系所倡導(dǎo)的建立一種長(zhǎng)效的公私合作機(jī)制，形成公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的目標(biāo)統(tǒng)一與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。本文研究的意義就是在于：1）我國(guó)很多城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)都在進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作改革，環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包越來(lái)越成為城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)所采用的供給方式。環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包的研究對(duì)提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平能力，改善城市環(huán)境衛(wèi)生面貌都有積極意義。2）深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包合作管理效果影響因素的研究，幫助梳理和歸納出環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包中影響外包合作管理效果的問(wèn)題以及提出改進(jìn)合作管理效果的對(duì)策建議，對(duì)履行好政府職能，提高深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量，外包結(jié)果最終滿足民眾對(duì)公共服務(wù)的要求，達(dá)到好的外包治理效果都具有積極的意義。3）通過(guò)深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包實(shí)踐的研究，對(duì)其他城市地區(qū)開(kāi)展環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包也有積極的參考借鑒意義。4）作為基礎(chǔ)性的公共服務(wù)——環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包合作管理效果影響因素的研究，也可以為今后其它公共服務(wù)領(lǐng)域的外包合作管理效果影響因素研究奠定一定基礎(chǔ)，為現(xiàn)階段我國(guó)公共物品和服務(wù)外包過(guò)程中所面臨的問(wèn)題提供一些可供參考借鑒的思路。此外，在理論層面上，本文通過(guò)深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包合作管理效果的研究對(duì)公共服務(wù)外包效果做出了積極的探索，對(duì)于豐富公共服務(wù)外包理論體系具有一定的意義。 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源 研究方法本文按照從實(shí)踐中來(lái)，到實(shí)踐中去的思路，將研究建立在大量的深度調(diào)研、半結(jié)構(gòu)化訪談和文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)之上，采用的研究方法具體包括：第一，文獻(xiàn)分析法。大量地查閱國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，了解國(guó)內(nèi)外有關(guān)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包的研究現(xiàn)狀。在研究深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包時(shí)，參考現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究成果，為問(wèn)題的研究奠定了理論規(guī)范基礎(chǔ)。在設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷的過(guò)程中，參考現(xiàn)有文獻(xiàn)中成熟的規(guī)范性量表，考量變量的測(cè)度指標(biāo)。第二，半結(jié)構(gòu)性訪談法。本文根據(jù)研究問(wèn)題，選取了不同層級(jí)的多個(gè)參與環(huán)衛(wèi)工作的政府部門(mén)與企業(yè)，對(duì)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包實(shí)踐的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和其它參與人員進(jìn)行半結(jié)構(gòu)性訪談，了解了深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包的基本現(xiàn)狀和所存在的問(wèn)題。 第三，扎根理論研究方法。扎根理論是一種構(gòu)建探索性理論的質(zhì)性研究方法，強(qiáng)調(diào)從實(shí)踐中產(chǎn)生理論。借鑒扎根理論的譯碼程序，對(duì)訪談收集的資料進(jìn)行梳理，從原始資料中逐步歸納出經(jīng)驗(yàn)概括，提煉出深圳環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包效果相關(guān)的影響因素及問(wèn)題和原因分析是本文主要的研究方法之一。第四，問(wèn)卷調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析方法。根據(jù)扎根理論導(dǎo)出的環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包效果影響因素，設(shè)計(jì)問(wèn)卷并選擇深圳市環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包實(shí)施的多部門(mén)與服務(wù)商企業(yè)發(fā)放問(wèn)卷。問(wèn)卷收回后，通過(guò)Epidata軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入和整理。然后，結(jié)合應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)分析思路，通過(guò)SPSS、LISREL統(tǒng)計(jì)分析軟件對(duì)深圳環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包效果影響因素及問(wèn)題原因進(jìn)行數(shù)據(jù)可靠性及相關(guān)性分析。 數(shù)據(jù)來(lái)源本研究使用的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于以下幾方面：（1）統(tǒng)計(jì)資料包括國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)、深圳市城管局、市政府采購(gòu)中心、深圳市清潔衛(wèi)生協(xié)會(huì)等環(huán)衛(wèi)行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及工作報(bào)告等資料數(shù)據(jù)。（2）調(diào)研資料包括通過(guò)對(duì)深圳市內(nèi)7個(gè)行政區(qū)內(nèi)，環(huán)衛(wèi)工作政府部門(mén)和環(huán)衛(wèi)服務(wù)商企業(yè)的