【正文】 質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。 第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革 一、科層制的基本特征 （一）馬克斯 韋伯的科層制理論 德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯 韋伯，被稱為“ 組 織理論之父 ” 。韋伯的科層制（或譯官僚 制）理論，是其龐大的政治社會(huì)思想的一 個(gè)有機(jī)組成部分。 韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠 權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三 種類型； 一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán) 威；二是基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人 型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán) 威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組 織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜 的組織形式。 （二）科層制組織的特征 具體而言，在公共組織的管理中，科層、制方法的主要方法（特征）是： 1．組織標(biāo)準(zhǔn)化。為了完成繁重復(fù)雜的 工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn) 化方法，以此提高工作績(jī)效。包括 3個(gè)方 面：（ 1）分工專業(yè)化。（ 2）工作指標(biāo) 化。（ 3）人員統(tǒng)一化。 2．工作秩序化。秩序是一切組織存在 和發(fā)展的基礎(chǔ)。科層制管理方法強(qiáng)調(diào)在公 共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī) 的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切 配合，形成了一個(gè)無障礙的工作流。它要 求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服 從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋 關(guān)系等。 3．管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度 行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系的干擾。包括： （ 1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為 指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因 素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。 （ 2）對(duì)所有的人都一視同仁，使組織成員具 有平等感和公平感。 （ 3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作 形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖 突。 （ 4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以 業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理 地處理問題。 3．管理規(guī)范化。包括： （ 1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn) 則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感 的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān) 系的影響。 （ 2）對(duì)所有的人都一視同仁，使組織成 員具有平等感和公平感。 （ 3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和 協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減 少摩擦和沖突。 （ 4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以 業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理 地處理問題。 二、傳統(tǒng)科層制組織的困境 （一）對(duì)傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述 傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)： 首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組 織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管 理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及 其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。 其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建 立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級(jí)制 組織。 第三，倡導(dǎo) “ 理性化－法律化 ” 的組織形態(tài)， 強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范?？傊?，傳統(tǒng)科 層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個(gè)目 標(biāo)明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級(jí)節(jié)制，幅度 適中，權(quán)責(zé)相稱，協(xié)調(diào) 一致，法規(guī)完備，高效合 理的組織體系。 不足表現(xiàn)為： 第一，他們只研究了公共組織的 靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對(duì)組織的動(dòng)態(tài)方 面的研究。他們關(guān)注的重點(diǎn)是組織的 結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級(jí) 節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工 作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失 之繁瑣，可能對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生 不利影響。 第二，他們?cè)趶?qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面的需求的研究。把人簡(jiǎn)單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，忽視人的尊嚴(yán)與價(jià)值。 第三，他們只將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。 （二）科層制組織的內(nèi)在缺陷 1．科層制管理造就了一種剛性的官僚 系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒有靈活性和主動(dòng) 精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。 2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人 的差異性和多樣性。 3．排除了競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能，組織成 員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且 過、不負(fù)責(zé)任。 4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決 不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨 脹，職能交叉重疊。 科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級(jí)節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致 中央集權(quán)、層次繁多、行動(dòng)遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡(jiǎn)單明確，社會(huì)需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會(huì)，人的個(gè)性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。 三、公共組織的變革 （一）公共組織變革的主要?jiǎng)右? 引起公共組織變革的外部因素有許 多，可概括為如下幾個(gè)方面： 1. 經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革 2. 政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革 3. 社會(huì)發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的 變革 4. 國(guó)際環(huán)境的重大變化影響公共組織的 變革 （二）公共組織變革的目標(biāo) 1. 公共組織對(duì)外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。 2. 公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。 （三）公共組織變革的主要內(nèi)容 1. 公共組織職能的變革 從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織是由以政 治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管 理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。 從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi) 性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主 的方向轉(zhuǎn)變。 從職能的分化程度來看，公共組織的 職能是由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。 從職能行使方式來看，公共組織是由 以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手 段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主。 2. 公共組織結(jié)構(gòu)的變革 公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列 組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向部 門結(jié)構(gòu)。 在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有 以下兩個(gè)方面：從公共管理的過程來看，正在由 重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門 的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求 與決策、執(zhí)行部門相平衡。 從公共管理的作用領(lǐng)域來看，由于 “ 有 限政府 ” 的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能 交給社會(huì)，從而精簡(jiǎn)、撤并了相應(yīng)的部 門，與此相應(yīng)，增強(qiáng)了政府對(duì)社會(huì)尤其是 對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門。 在縱向?qū)蛹?jí)上，整個(gè)公共組織結(jié)構(gòu)有著 從集權(quán)式、尖塔型的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、 扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢(shì)。 3. 公共組織權(quán)力關(guān)系的變革 首先，公共組織向社會(huì)組織還權(quán)。 其次，橫向分權(quán)。 最后，在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán) 與分權(quán)互相融合的趨勢(shì)。 第四講 公共管理職能 學(xué)習(xí)要點(diǎn)： 公共管理職能的基本內(nèi)涵； 公共管理職能的程序性構(gòu)成與任務(wù)性構(gòu) 成； 前資本主義時(shí)期公共管理職能的形成背 景及特點(diǎn)； 資本主義時(shí)期不同發(fā)展階段公共管理職 能的形成背景及其特點(diǎn)； 社會(huì)主義中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公共管理職 能的特點(diǎn)及其在新時(shí)期的發(fā)展趨勢(shì)； 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共管理職能存在的依 據(jù)，基本任務(wù)與運(yùn)行限度。 第一節(jié) 公共管理職能概述 一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因 （一）公共管理職能的一般內(nèi)涵 所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān) 的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的 功能作用的統(tǒng)稱，它是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。 公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理 部門在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān) 的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。 具體理解： 1. 公共管理職能的實(shí)施者是整個(gè)公共管理系 統(tǒng)，包括以政府行政機(jī)構(gòu)為核心的各類公共管理 組織。 2. 公共管理職能得以實(shí)施的依據(jù)，是國(guó)家或 社會(huì)通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特 定權(quán)力或者權(quán)威。其中，對(duì)于各種類型的政府機(jī) 構(gòu)而言，國(guó)家往往要通過憲法和法律的形式賦予 它們一定的公共管理權(quán)力，就當(dāng)代政府而言主要是行政 權(quán)力。 一些社會(huì)性公共管理組織往往并不具 有實(shí)施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由 于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來運(yùn) 行的。例如，各種社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)與志愿者 組織，它們行動(dòng)的權(quán)威恰恰來自于它們自 身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會(huì)對(duì) 它們的認(rèn)同與信任。 3. 公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對(duì) 一國(guó)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)， 諸如國(guó)防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教 育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。 4. 公共管理職能也是公共管理組織特定功能 作用的一種反映。 公共管理職能是一個(gè)獨(dú)立、完整的體系。 由上可見，公共管理職能與通常所說 的政府職能是既有聯(lián)系，又有區(qū)別的兩個(gè) 不同的概念。政府職能是公共管理職能體 系的一個(gè)核心構(gòu)成部分，隨著社會(huì)自治能 力的不斷加強(qiáng)和政府職能社會(huì)化改革在各 國(guó)的展開，公共管理職能越來越超出政府 職能的范圍。 （二）公共管理部門及其職能的存在原因 首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社 會(huì)分工發(fā)展到一定程度的必然要求。 其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是 當(dāng)代各國(guó)社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。 第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤 其是其存在狀況還與特定社會(huì)的自治能力密切相 關(guān)。 二 、公共管理的程序性職能 （一）決策 （二）組織 （三）領(lǐng)導(dǎo) （四）控制 三、公共部門的任務(wù)性職能 （一）經(jīng)濟(jì)職能 1. 宏觀調(diào)控職能。所謂宏觀調(diào)控，主要指對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和各種重大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會(huì)總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會(huì)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的適度增長(zhǎng)和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力交通、郵電等對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)體系的形成和發(fā)展，等等。 2. 微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經(jīng) 濟(jì)管理主要指作為市場(chǎng)主體存在的各類公共組 織，如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所從事的 與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)有關(guān)的管理活 動(dòng)。 （二）政治職能 1. 民主建設(shè)。 2. 社會(huì)治安。 3. 國(guó)家安全。 （三）社會(huì)職能 1. 提供社會(huì)保障。 2. 促進(jìn)公正的收入分配。 3. 環(huán)境保護(hù)。 （四）文化職能 第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變 一、傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能 所謂傳統(tǒng)社會(huì)，有時(shí)也稱為前資本主 義時(shí)期，一般包括原始社會(huì)、奴隸社會(huì)與 封建社會(huì)三個(gè)發(fā)展階段。 原始社會(huì)的公共管理職能極其簡(jiǎn)單： 首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取 生活資料的生產(chǎn)勞動(dòng)直接相關(guān)，主要是進(jìn) 行勞動(dòng)分工。其次，不存在專門的公共管 理組織或職能。最后，其職能的運(yùn)行方式 是習(xí)慣化、非強(qiáng)制性的。 前資本主義國(guó)家時(shí)期的公共職能體系 存在 3個(gè)基本特征： （ 1）公共管理職能體系的重心相當(dāng)清 晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主 或封建主貴族通過強(qiáng)化政治鎮(zhèn)壓職能和國(guó) 家安全職能，對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級(jí)的 反抗，對(duì)外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階 級(jí)的政權(quán)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治地位。 （ 2）包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會(huì) 事務(wù)管理職能十分薄弱。這也是由其落 后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所 決定的。 （ 3）公共管理職能體系的運(yùn)行以國(guó)家 暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其 公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也 是由其社會(huì)矛盾的對(duì)抗程度所決定的。