【正文】 公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制。 公共選擇具有 3個規(guī)定性：第一，集體性。 公共選擇理論對公共管理學的 3個理論啟示。 1. 公共決策失效。 （ 3）決策信息的不完全性。 （ 1）缺乏競爭性壓力。 政府的內(nèi)部性（ internalities）是指公共機構(gòu)尤 其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身 的目標而非公共利益或社會福利。 尋租（ Rentseeking）活動是指人類社會 中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益活動，或者說是 指那種維護既得的經(jīng)濟利益或是對既得利益進行再分 配的非生產(chǎn)性活動。 現(xiàn)代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段 來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動、自由競 爭，以維護和攫取既得利益。 1. 代理理論（ Agent Theory） 在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，委托 —代理關(guān)系幾乎 無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與 當事人，選民與政治家之間的關(guān)系。委托 —代 理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行 為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。 交易費用理論關(guān)注的焦點，是如何降低交 易費用?？扑拐J為，企業(yè)從一個專業(yè)化的交易 經(jīng)濟中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價格機制是 有成本的。 由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟資源 的配臵機制既可以是市場又可以是企業(yè)，在 市場上，經(jīng)濟資源可以通過價格機制引導配 臵，在企業(yè)中，經(jīng)濟資源也可以通過組織活 動進行計劃配臵。 第二節(jié) 公共管理學科的發(fā)展歷程 公共管理作為一門獨立學科，它的歷史 并不長。 根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐 文 公共行政學科關(guān)注的焦點貫穿始終的核 心是政府機構(gòu)的運行問題，爭議的焦點主 要是政治與行政的關(guān)系。 1. 就政治與行政的關(guān)系來看，這一時期前 后有變化。 2. 韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。 在實踐上，公共管理主要是力圖解決 3 個問題： 第一，重新調(diào)整政府與社會，政府與 市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府 只管那些應該由自己來管的事情，力爭 管得少一些，但要管得好一些； 第二，盡可能實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共服務，以彌補政府自身財力的不足； 第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。 一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐 （一）英國新右派的政府改革 主要特點： （ 1）視民眾為顧客，并強調(diào)顧客的選擇權(quán)。 （ 3）擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務的機會，政府機構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務上。在部門內(nèi)，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結(jié)合，即管理者的目標在于實現(xiàn)目標，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。 （ 2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團體直接參與者公共方案的設計，并強調(diào)決策過程的分權(quán)化。 （ 2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。 （ 6）公共基金的使用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而不由生產(chǎn)者決定。 （四）各國新公共管理實踐的共同特點 綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總 結(jié)出以下具有共性的幾點。 3. 為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架 構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機構(gòu)和 執(zhí)行機構(gòu)的職能，加強執(zhí)行機構(gòu)并賦予兩 者相應的支配權(quán)。 （五）當前西方政府改革的新動向 1. 在政府與市場之間作公共選擇。 3. 強化信息技術(shù)運用的實踐變成了一場重塑 政府運動。 與傳統(tǒng)的公共行政學相比， “ 新公共管理 ”范 式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下 4個方 面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政 府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎(chǔ)； 第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視 野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建 立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新 公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政 府管理的新實踐模式。 有人認為，近代以來，一直存在著政府與市 場關(guān)系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之 間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺 又一次擺向市場而已。這種轉(zhuǎn)變就是 政府由所有者和經(jīng)濟活動的直接管理人向監(jiān)管人 和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。 如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移？新 公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌 舵）與管理職能（劃槳）分開。 2. 政府服務以顧客為導向。 6. 文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。 （四）新公共管理的借鑒意義 四方面的啟示： 1. 必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉(zhuǎn)變政 府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或 公共物品基本上由政府提供）的局面； 2. 充分認識市場機制是改善政府績效的一個有 效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政 府，提高政府的工作效率； 3. 必須增強政府公務員的管理和服務意 識，重塑政府與社會的關(guān)系； 4. 注意研究借鑒當代工商管理（企業(yè)管 理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方 法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當 代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。政府是典型的公 共組織。 （ 2）經(jīng)費。 二、公共組織的性質(zhì) （一）公共組織與非公共組織的區(qū)別 1．活動的目的不同。非公共 組織以從事商品、勞務生產(chǎn)為活動內(nèi)容， 向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消 費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn) 品。而公 共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對 其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員 都必須遵從。依法管理是公共組織的重要特點。 4．系統(tǒng)性。中層公共組 織為半封閉半開放系統(tǒng)。其組織基本為封 閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務，純屬公共組 織內(nèi)部問題。 （二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu) 1. 按業(yè)務性質(zhì)分工 按業(yè)務性質(zhì)分工，是指按公共管理 的業(yè)務性質(zhì)異同來組成公共組織單位。 （ 2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務的方針、政策和法規(guī)。 （ 2）分工過細，易造成部門林立。 優(yōu)點： （ 1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識； （ 2）由于從事該項工作采用同樣的技術(shù)設備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力； （ 3）使公共管理中的重要程序有專門機構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部， 均是按不同對象類別實行分部管理。 （ 3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門 利益出發(fā)，有礙于整體的利益。 4. 矩陣制。政府是國 家實體的一部分，是政治組織的核心組成 部分。政府的概念 有廣義和狹義之分。這里所研究的對象主要 就是狹義的政府。美國是這種體制的典型代 表。 3．委員會制政府 委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是 由一個行政首長行使，而是由一個委員會 集體行使。包括教會、教會的聯(lián)合組織、 協(xié)會，福音傳道運動。包括美術(shù)館、博物館、交響樂 團、歌劇團、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。包括私立福利團體、私立財團、 慈善醫(yī)院、老人院、看護中心。 一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的 非營利組織與民辦的非營利組織。 民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不 以營利為目的、旨在推進社會公益事業(yè)的組織 機構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、 養(yǎng)老院、護理院、老年公寓、醫(yī)療康復中心、 文化體育設施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。這是通過接受中央、 地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金， 而成立的財團（基金會），主要集中在科學研 究、文化、教育、社會福利等領(lǐng)域。 三、公共組織的作用 （一）公共組織是公共管理的主體 （二）公共組織是公共管理活動的基本支點 （三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量 第三節(jié) 公共管理的主體（ 2）：個人 一、公共組織中的領(lǐng)導者 （一）領(lǐng)導與領(lǐng)導者 “ 領(lǐng)導 ” 一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導活 動，即指揮、帶領(lǐng)、引導、鼓勵和影響下 屬為實現(xiàn)組織目標而努力的過程；二是指 領(lǐng)導者，即擔任某項領(lǐng)導職責、扮演某種 領(lǐng)導角色并實施領(lǐng)導過程的個人或集團。 領(lǐng)導者的影響力可以分為兩種： 。它與法定權(quán)力無關(guān)，是 由領(lǐng)導者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予 的。 （二）領(lǐng)導者的素質(zhì) 優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導者必須具備高尚的思想 品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導能力、良好 的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。美國管理學家菲德勒（ F. E. Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效 領(lǐng)導的權(quán)變理論。 二、公共組織中的一般管理者 （一）領(lǐng)導者與管理者的區(qū)別 管理者與領(lǐng)導者是有區(qū)別的：管理者是被任 命的，他們擁有合法的權(quán)力進行獎勵和處罰，其 影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán) 力。 社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程 度。韋伯的科層制理論 德國社會學家馬克斯 他指出每一種權(quán)威各有其理想的組 織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜 的組織形式。（ 2）工作指標 化?？茖又乒芾矸椒◤娬{(diào)在公 共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機 的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切 配合，形成了一個無障礙的工作流。包括： （ 1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準則為 指導，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因 素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。 3．管理規(guī)范化。 （ 4）精確計算組織成員的工作成果，以 業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進行獎懲，公正、客觀、合理 地處理問題?？傊?，傳統(tǒng)科 層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目 標明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度 適中，權(quán)責相稱，協(xié)調(diào) 一致，法規(guī)完備，高效合 理的組織體系。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟動物，忽視人的尊嚴與價值。 3．排除了競爭的必要與可能，組織成 員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且 過、不負責任。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導致 中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。 2. 公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。 從職能行使方式來看，公共組織是由 以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手 段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟手段為主。 從公共管理的作用領(lǐng)域來看，由于 “ 有 限政府 ” 的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能 交給社會，從而精簡、撤并了相應的部 門，與此相應，增強了政府對社會尤其是 對經(jīng)濟宏觀管理部門。 最后，在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán) 與分權(quán)互相融合的趨勢。 具體理解： 1. 公共管理職能的實施者是整個公共管理系 統(tǒng)，包括以政府行政機構(gòu)為核心的各類公共管理 組織。例如，各種社會慈善機構(gòu)與志愿者 組織，它們行動的權(quán)威恰恰來自于它們自 身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對 它們的認同與信任。 由上可見，公共管理職能與通常所說 的政府職能是既有聯(lián)系，又有區(qū)別的兩個 不同的概念。 第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤 其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相 關(guān)。在這里，公共組織微觀經(jīng) 濟管理主要指作為市場主體存在的各類公共組 織，如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟主體所從事的 與公共產(chǎn)品與服務的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活 動。 （三）社會職能 1. 提供社會保障。 原始社會的公共管理職能極其簡單： 首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取 生活資料的生產(chǎn)勞動直接相關(guān)，主要是進 行勞動分工。奴隸主 或封建主貴族通過強化政治鎮(zhèn)壓職能和國 家安全職能，對內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的 反抗，對外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階 級的政權(quán)與經(jīng)濟統(tǒng)治地位。