【正文】 愿景，所以具有持續(xù)的 學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。 二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論 （一）公共選擇理論 公共選擇理論（ Public choice theory ）產(chǎn)生于 20世紀(jì) 40年代末，到 60年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹姆斯 布坎南（ James. M. Buchanan）是這一理論的代表人物。 所謂公共選擇，就是通過集體行動(dòng)和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡(jiǎn)單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。 公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng) 組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，另一個(gè)是政治市 場(chǎng)。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個(gè) 方面納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的 方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治 行為，從而拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁 壘。 公共選擇具有 3個(gè)規(guī)定性：第一，集體性。 第二，規(guī)則性。第三，非市場(chǎng)性。 政治市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)在交易上存在著 3個(gè) 重要差別。 公共選擇理論對(duì)公共管理學(xué)的 3個(gè)理論啟示。 （二）政府失敗論 “ 政府失敗 ” （ Government failure）是以 布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場(chǎng)缺陷 時(shí)所涉及的一個(gè)主題，也是公共選擇理論 的一個(gè)核心論題。 所謂 “ 政府失敗 ” ，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求 在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共 部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源， 公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活 動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。 為什么政府干預(yù)會(huì)產(chǎn)生 “ 負(fù)效應(yīng) ” 以及如何從制 度上彌補(bǔ)這些缺陷？對(duì)這些問題的回答就構(gòu)成了 公共選擇理論的 “ 政府失敗論 ” 。 1. 公共決策失效。 相對(duì)于市場(chǎng)決策而言，政治決策是一個(gè)更加復(fù)雜的過程，具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實(shí)施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。 在布坎南等人看來，導(dǎo)致公共決策失誤的原 因是多方面的： （ 1）社會(huì)實(shí)際上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。 （ 2）即使現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的。 （ 3）決策信息的不完全性。 （ 4）選民的 “ 短見效應(yīng) ” 。 （ 5）選民的 “ 理性而無知 ” 。 2. 政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。 （ 1）缺乏競(jìng)爭(zhēng)性壓力。 （ 2）沒有降低成本的激勵(lì)機(jī)制。 （ 3）缺乏監(jiān)督信息。 3. 政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。 政府的內(nèi)部性（ internalities）是指公共機(jī)構(gòu)尤 其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身 的目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利。 政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增 加和政府部門支出水平的增長(zhǎng)。 以美國(guó)為例， 1929年美國(guó)政府的總開支占國(guó) 民生產(chǎn)總值（ GNP）的 10%，而在 1949年占 23%， 1987年占 34%。 4. 政府的尋租活動(dòng)。 尋租（ Rentseeking）活動(dòng)是指人類社會(huì) 中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動(dòng)，或者說是 指那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再分 配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政 府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)帶來以 “ 租金 ” 形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利 益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超 額利潤(rùn)。 現(xiàn)代社會(huì)中的尋租活動(dòng)，是利用行政法律的手段 來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動(dòng)、自由競(jìng) 爭(zhēng)，以維護(hù)和攫取既得利益。 尋租活動(dòng)導(dǎo)致 “ 政府失敗 ” ，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源 配臵扭曲，或說它是資源無效配臵的一個(gè)根源； 作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，它并不增加任何新產(chǎn)品 或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把 更大部分的國(guó)民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不 同政府部門間官員的爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù) 和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。 “ 政府失敗論 ” 對(duì)于公共管理學(xué)具有十分重要的啟 迪作用，具體表現(xiàn)為 3點(diǎn)。 （三）代理理論和交易費(fèi)用理論 委托 —代理理論和交易費(fèi)用理論是新制 度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，它們對(duì)于公共管 理學(xué)的影響是十分巨大的。 1. 代理理論（ Agent Theory） 在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，委托 —代理關(guān)系幾乎 無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與 當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。 代理理論的一個(gè)基本假定是處于委托代理關(guān) 系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的 不對(duì)稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便 成為一種普遍的現(xiàn)象。 委托 —代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代 理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它 所關(guān)注的主要有三個(gè)問題，一是代理人的選擇和 對(duì)代理人的激勵(lì)；二是減少 “ 代理成本 ” 或由代理 所引起的資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙 方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。委托 —代 理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行 為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān) 注的主要有三個(gè)問題，一是代理人的選擇和 對(duì)代理人的激勵(lì)；二是減少 “ 代理成本 ” 或由 代理所引起的資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合 同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。 2. 交易費(fèi)用理論（ Transaction cost theory） 交易費(fèi)用理論，是用制度比較分析方 法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在新制度經(jīng) 濟(jì)學(xué)看來，所謂交易費(fèi)用是指所有與制度 或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。 交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交 易費(fèi)用。 交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯（ Ronal H. Coase）于 1937年提出的。科斯將交易費(fèi)用 定義為運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場(chǎng)上搜 尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽 約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用。 科斯用交易費(fèi)用的概念來解釋為什么會(huì)出 現(xiàn)企業(yè)?？扑拐J(rèn)為，企業(yè)從一個(gè)專業(yè)化的交易 經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價(jià)格機(jī)制是 有成本的。 當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠?jī)r(jià)格紐帶形成的交易 關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題 被 “ 內(nèi)部化 ” 了。原有的市場(chǎng)交易以及由此導(dǎo)致的 交易費(fèi)用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用所代替。從這 個(gè)角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價(jià)格機(jī)制的替代物。 由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟(jì)資源 的配臵機(jī)制既可以是市場(chǎng)又可以是企業(yè)，在 市場(chǎng)上，經(jīng)濟(jì)資源可以通過價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)配 臵，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源也可以通過組織活 動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃配臵。企業(yè)的起源就是由于組織 協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi) 用。 當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張達(dá)到某一邊際點(diǎn)，即企業(yè) 再多 “ 內(nèi)化 ” 一項(xiàng)市場(chǎng)交易所引起的管理費(fèi)用等于 別的企業(yè)組織這項(xiàng)交易的費(fèi)用，靜態(tài)均衡就實(shí)現(xiàn) 了。這時(shí)，企業(yè)與市場(chǎng)之間的規(guī)模邊界也就確定 下來。 第二節(jié) 公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程 公共管理作為一門獨(dú)立學(xué)科，它的歷史 并不長(zhǎng)。 1887年以前，公共管理僅處于前學(xué) 科時(shí)期，公共管理特別是行政學(xué)長(zhǎng)期附屬在 政治學(xué)之中，并沒有獨(dú)立出來。 1887年后共 管理研究進(jìn)入學(xué)科前期 ——行政學(xué)階段。 比較而言，學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的 方法來歸納公共管理的學(xué)科史。 根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐 文 休斯的標(biāo)準(zhǔn)做一級(jí)分期，而后再用其他標(biāo)準(zhǔn) 對(duì)公共行政時(shí)期作二級(jí)分期。也就是說，公共 管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大 時(shí)期。 對(duì)于公共行政時(shí)期，依據(jù)學(xué)科研究的焦點(diǎn)和 方法不同，還可以把它大致分為兩個(gè)具體的階 段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政 階段。 公共行政學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)貫穿始終的核 心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問題，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主 要是政治與行政的關(guān)系。 公共管理關(guān)注的核心應(yīng)該是公共管理職 能在政府與其它組織、其它方面（包括市 場(chǎng)、社會(huì)）之間的分配，以及公共管理品 質(zhì)的提升。 一、公共行政時(shí)期（ 1887－ 20世紀(jì) 70年代末） （一）傳統(tǒng)的公共行政（ 1887－ 1960）。 這一時(shí)期在總體上是處于西方國(guó)家從傳統(tǒng) 資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或 管理在整個(gè)國(guó)家或社會(huì)的管理中的地位日漸上 升。 1. 就政治與行政的關(guān)系來看，這一時(shí)期前 后有變化。 2. 在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個(gè) 時(shí)期產(chǎn)生了官僚制理論，同時(shí)先后流行科學(xué)管 理思想和行為主義管理思想。 （二）新公共行政時(shí)期（ 1960－ 1980）。 1. 在政治與行政的關(guān)系方面， 20世紀(jì)60年代以后，伴隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家激烈的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和美國(guó)人對(duì)越戰(zhàn)的強(qiáng)烈不滿，行政活動(dòng)中的價(jià)值傾向受到越來越多的關(guān)注。 2. 韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評(píng)。 3. 從具體的理論與方法的運(yùn)用來看， 這一階段的公共行政開始越來越多地 受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與 方法的影響。 4. 這一時(shí)期公共政策研究得到空前 的發(fā)展，甚至大有形成獨(dú)立學(xué)科的趨 勢(shì)。 二、公共管理時(shí)期（ 1980年至今） 公共管理作為一個(gè)新的時(shí)期，與公 共行政時(shí)期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注 政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的 活動(dòng)及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注 政治與行政的關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì) 學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理經(jīng)驗(yàn)的 引進(jìn)。 在實(shí)踐上，公共管理主要是力圖解決 3 個(gè)問題： 第一，重新調(diào)整政府與社會(huì)，政府與 市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府職能，以求政府 只管那些應(yīng)該由自己來管的事情，力爭(zhēng) 管得少一些，但要管得好一些； 第二，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)公共管理社會(huì)化，即利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量來提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身財(cái)力的不足； 第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高政府部門的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。 第三節(jié) 新公共管理 “ 新公共管理 ” （ New Public Management， NPM）一般是指 20世紀(jì) 80 年代以來在美國(guó)等國(guó)家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革 的理論和實(shí)踐模式，主要是來自公共選擇理 論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于 行政改革的理論設(shè)想，以及對(duì)近 20年來經(jīng)濟(jì) 與合作組織（ OECD）國(guó)家行政改革具體做 法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱 “ B途徑 ” ）的公共管理理念。 新公共管理的核心思想是：把私人部 門的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部 門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共 行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只 是對(duì)公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共 部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府 與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式 取代傳統(tǒng)的官僚制模式。 一、主要工業(yè)化國(guó)家的新公共管理實(shí)踐 （一）英國(guó)新右派的政府改革 主要特點(diǎn)： （ 1）視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)。民眾可以市場(chǎng)機(jī)制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務(wù)。 （ 2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。以眾多的公共服務(wù)供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。 （ 3）擴(kuò)大個(gè)人及私部門的活動(dòng)范圍，使個(gè)人更能夠自力更生，自愿性團(tuán)體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。 （ 4）將公共物品購(gòu)買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。 （ 5）對(duì)于公共服務(wù)供給者與購(gòu)買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。 （ 6）由市場(chǎng)來檢測(cè)績(jī)效目標(biāo)。在部門內(nèi)，管理者對(duì)資源的支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而對(duì)部門績(jī)效的評(píng)判，則取決于顧客的滿意度。 （ 7）