【正文】 公共管理學(xué) 目錄 第一講 緒論：什么是公共管理 第二講 公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展 第三講 公共管理的主體 第四講 公共管理職能 第五講 公共管理的過(guò)程 第六講 公共管理的績(jī)效 目錄 第七講 公共管理的責(zé)任與監(jiān)控 第八講 公共管理中的政府角色 第九講 公共管理中的非營(yíng)利組織 第十講 公共物品管理 第十一講 公共部門戰(zhàn)略管理 第十二講 公共管理的新策略 第一講 緒論：什么是公共管理 學(xué)習(xí)要點(diǎn)： 公共管理與私部門管理的區(qū)別 公共管理學(xué)對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的突破 公共管理學(xué)產(chǎn)生的時(shí)代條件 公共管理學(xué)的內(nèi)涵 公共管理學(xué)在中國(guó)發(fā)展中的地位 第一節(jié) 公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法 一、公共管理的涵義 （一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理 “ 公共 ” 指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問(wèn)題廣泛地存在于社會(huì)生活之中。 公共物品（ Public goods）和公共事務(wù)（ Public affairs）是公共管理中的兩個(gè)重要概念。 1. 公共物品 公共物品是和私人物品相對(duì)應(yīng)的概念。公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的產(chǎn)品。 2. 公共事務(wù) 所謂 “ 公共事務(wù) ” ，是指涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)，以及這些活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果。 （二）管理、公共管理與公共管理學(xué) 1. 管理 一般說(shuō)來(lái)，可以把管理看作是在一定環(huán)境 中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運(yùn)用 一定的職能和手段，對(duì)管理客體加以調(diào)節(jié) 控制的過(guò)程。 公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理 學(xué)。 2. 公共管理 所謂 “ 公共管理 ” ，是指政府為代表的公共 部門依法通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，以保 障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。 涵義： （ 1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織； （ 2）公共管理的對(duì)象 —— 公共事務(wù)具有兩個(gè)顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對(duì)象是社會(huì)公眾； （ 3）由于公共事務(wù)關(guān)系到社會(huì)成員的利 益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在是 永恒的，但具體內(nèi)容會(huì)隨著社會(huì)變遷不斷調(diào) 整； （ 4）公共管理來(lái)自民眾的授權(quán)并負(fù)有直 接的社會(huì)責(zé)任，因此，必須依法進(jìn)行，其工 作績(jī)效也不能簡(jiǎn)單地以利潤(rùn)或效率作標(biāo)準(zhǔn)； （ 5）公共管理的公共性，決定了社會(huì)公眾 對(duì)公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。 公共管理活動(dòng)具體類型的 “ 三分法 ” ： （ 1）公共政策－政府制定公共政策的活 動(dòng)； （ 2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供 公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng) （ 3）非政府組織管理 ——除政府以外的公 共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù) 的活動(dòng)。 3. 公共管理學(xué) 多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部 門和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān) 于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提 供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配 社會(huì)公共利益的知識(shí)體系。 特點(diǎn)： （ 1）公共管理是一個(gè)整合性的概念。 （ 2）公共管理是在并不改變公共部門公共 性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共 部門。 （ 3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。 （ 4）公共管理不等于 “ 政府管理 ” ，而意味著一種新理。 （ 5）公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任，重視4E，即經(jīng)濟(jì)（ Economy）、效率（ Efficiency）、效能（ Effectiveness），公平（ Equality）。 （ 6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。 （ 7）公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。 當(dāng)前特點(diǎn) （ 1）鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性 （ 2）理論上的包容性 （ 3）學(xué)科的年輕性 二、公共管理的構(gòu)成要素 （一）公共管理的主體 公共管理是以政府為主的公共組織及 其工作人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管 理活動(dòng)。 公共管理主體的構(gòu)成見(jiàn)圖 1－ 1。 圖 1－ 1 公共管理主體結(jié)構(gòu)圖 （二）公共管理的對(duì)象 公共管理的直接對(duì)象是各類公共事務(wù)。 （三）公共管理的資源和手段 公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地 組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理， 以及被管理者對(duì)管理者及其行為的認(rèn)同。在公共 管理的具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收能力尤其 重要。 公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行 公共政策。 （四）公共管理的環(huán)境 在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用 得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治 環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、 自然環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等。 三、公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容 （一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容 公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方 法來(lái)研究公共管理活動(dòng)及其規(guī)律的知識(shí)體系，從 屬于管理學(xué)科。但另一方面，公共管理學(xué)作為公 共行政和企業(yè)管理的有機(jī)融合體，除了與公共行 政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學(xué)的學(xué) 科體系也應(yīng)有區(qū)別。 （二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域 公共管理中的政府角色，公共管理的 非營(yíng)利組織，公共部門績(jī)效管理，公共 部門戰(zhàn)略管理，公共管理的新策略。 四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法 （一）公共管理學(xué)的研究途徑 公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公 共政策途徑（ Public policy approach， P途 徑）和企業(yè)管理途徑（ Business approach， B 途徑）。 P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分 析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著 眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政 策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的 取向，推崇通過(guò)個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān) 知識(shí)；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合， 進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。 B途徑的公共管理主張師法企業(yè)， B途徑的 公共管理的特征是：第一，偏愛(ài)企業(yè)管理 的原則；第二，對(duì)公、私部門的差異不作 嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組 織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過(guò)程進(jìn) 行管理；第四，在研究方法上也偏愛(ài)諸如 實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。 與 P途徑的公共管理比較，目前 B途徑的公共 管理在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界顯得更有影響力。 作為同一的公共管理的不同組成部分， P途徑 和 B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼 光并不局限有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點(diǎn)放 到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政 治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗(yàn)性 的材料。 （二）公共管理學(xué)的研究方法 1. 規(guī)范方法 2. 實(shí)證方法 3. 案例方法 4. 系統(tǒng)方法 5. 比較方法 6. 數(shù)理方法 第二節(jié) 公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù) 一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別 （一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo) （二）壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性 （三）制衡性與自主性 （四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性 （五）政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制 二、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展 （一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大 （二）社會(huì)生活中的公共事務(wù)日益增加 （三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變 三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限 （一）理論框架局限 （二）管理主體局限 （三）管理理念與手段局限 （四）管理對(duì)象與目標(biāo)局限 第三節(jié) 公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物 一、西方國(guó)家擺脫困境的需要 （一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾的不滿 （二）經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政壓力的加劇 （三）社會(huì)問(wèn)題與政府不可治理性的增加 二、科技革命和全球化浪潮 （一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動(dòng)力量 1. 現(xiàn)代科技革命使社會(huì)成員參與公共領(lǐng)域活動(dòng)的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。 2. 現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對(duì)傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。 3. 科技革命將導(dǎo)致社會(huì)治理新形態(tài)的出現(xiàn)。 （二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動(dòng)力 三、政府管理和民主制度方面的矛盾 （一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時(shí)代的要求 1. 傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展要求。 2. 科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。 3. 科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。 4. 官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。 （二）西方國(guó)家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的 “ 民主需求 ” 1. 民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過(guò)程。 2. 公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。 3. 國(guó)家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對(duì)政府決策的控制。 4. 國(guó)家應(yīng)尋找解決西方民主制運(yùn)作過(guò)程中深層次矛盾的途徑。 第四節(jié) 公共管理學(xué)與中國(guó)的發(fā)展 一、公共管理學(xué)與中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) （一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的缺陷 （二）公共管理學(xué) “ 親市場(chǎng) ” 的學(xué)科立場(chǎng)，有助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展 二、公共管理學(xué)與中國(guó)的社會(huì)發(fā)展 （一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展 （二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實(shí)品格，將有力地促進(jìn)當(dāng)前正在進(jìn)行的社會(huì)轉(zhuǎn)型 第二講 公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展 學(xué)習(xí)要點(diǎn)： 公共管理的管理學(xué)思想淵源 公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想淵源 公共管理學(xué)的兩個(gè)發(fā)展階段 各國(guó)的新公共管理實(shí)踐 對(duì)新公共管理的評(píng)析 第一節(jié) 公共管理學(xué)的理論淵源 重點(diǎn)分析管理學(xué)和當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)公 共管理學(xué)的影響。 一、管理理論 （一）古典學(xué)派理論 弗里德里克 泰勒（ Frederick W. Taylor）為 代表。古典學(xué)派關(guān)注的焦點(diǎn)是 “ 效率 ” 和 “ 經(jīng) 濟(jì) ” 。 管理主義對(duì)公共管理學(xué)的一個(gè)重要啟示是， 管理作為一種純手段性的活動(dòng)具有共通性， 它所包含的一系列原則，既可用于私營(yíng)企 業(yè)，也適用于公共部門。 （二）行為學(xué)派理論 通過(guò)梅奧（ J. E. Mayo）的著名霍桑實(shí) 驗(yàn)，證實(shí)了人不是單純追求經(jīng)濟(jì)利益的，生產(chǎn) 效率主要取決于士氣的高低。霍桑實(shí)驗(yàn)用 “ 社會(huì)人 ” 的概念取代了 “ 經(jīng)濟(jì)人 ” 的概念，同 時(shí)將非正式組織的概念引入管理學(xué)。 （三）決策學(xué)派理論 決策學(xué)派以赫伯特 西蒙（ Herbert A. Simon）為開(kāi)端。西蒙指出，決策在行政中 處于中心地位，管理就是決策。決策在管 理的各個(gè)層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重 要。 決策學(xué)派的另一位代表人物查爾斯 林德布 洛姆（ Charles E. Lindblom）提出漸進(jìn)決策 理論。 （四）系統(tǒng)學(xué)派理論 系統(tǒng)學(xué)派以切斯特 巴納德（ Chester I. Barnard）將組織視為一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)而得名。 20世紀(jì) 60－ 70年代，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩 大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論 . （五）新管理主義理論 新管理主義是 20世紀(jì) 80年代以后在信息 革命背下產(chǎn)生的理論。 還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包 括如下幾個(gè)方面。 1. 企業(yè)再造理論。 所謂企業(yè)再造是指為 了取得業(yè)績(jī)的革命性進(jìn)步，從根本上重新 思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。其中衡量績(jī)效 的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意 度、成本、員工工作效率。 2. 虛擬企業(yè)。 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的 現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒(méi)有圍墻、超越時(shí) 空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的 聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營(yíng)實(shí)體并能以最快的 速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。 3. 學(xué)習(xí)型組織。 所謂學(xué)習(xí)型組織是指通 過(guò)培養(yǎng)彌漫于整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛而建立起 來(lái)的一種符合人性的、有機(jī)的、扁平的組 織。這種組織由多個(gè)創(chuàng)造型團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，由于 組織成員具有共同的