【正文】 面，新公共管理的 基本思路是：引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私營(yíng)部門成功 的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，全面降低管理成本提高管理 效益。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具 體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會(huì) 化。但更多的人認(rèn)為，基于科 技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正 在從根本上改變國(guó)家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān) 系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格局，并推 動(dòng)其向縱深發(fā)展。 2. 新公共管理體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)，政府 與市場(chǎng)關(guān)系的新格局。 20世紀(jì) 80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)， 90年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來(lái)改革原有的工作 程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。雖然在實(shí)踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場(chǎng)，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國(guó)乃至轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的共識(shí)，并繼續(xù)成為世界各國(guó)政府改革的指導(dǎo)思想。這樣，一方面可以使決 策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求的優(yōu)先次 序?qū)嵭匈Y源配臵，另一方面可以使執(zhí)行機(jī) 構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服 務(wù)上。 1. 為了解決本國(guó)的財(cái)政問題，各國(guó)行政改革 的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的 改革措施。 （ 7）制度設(shè)計(jì)必須使公共服務(wù)提供者的獲利最小化。 （ 3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個(gè)官員的目標(biāo)。 （ 3）強(qiáng)調(diào)公共行動(dòng)的重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際的績(jī)效而非預(yù)算的盲目投入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn)知顧客的需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。 （ 7）彈性薪酬。 （ 4）將公共物品購(gòu)買者的角色與供給者的角色分離開來(lái)，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。民眾可以市場(chǎng)機(jī)制下，選擇公共部門或私人部門來(lái)提供公共服務(wù)。 第三節(jié) 新公共管理 “ 新公共管理 ” （ New Public Management， NPM）一般是指 20世紀(jì) 80 年代以來(lái)在美國(guó)等國(guó)家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革 的理論和實(shí)踐模式，主要是來(lái)自公共選擇理 論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于 行政改革的理論設(shè)想，以及對(duì)近 20年來(lái)經(jīng)濟(jì) 與合作組織（ OECD）國(guó)家行政改革具體做 法的理論概括。 3. 從具體的理論與方法的運(yùn)用來(lái)看， 這一階段的公共行政開始越來(lái)越多地 受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與 方法的影響。 2. 在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個(gè) 時(shí)期產(chǎn)生了官僚制理論，同時(shí)先后流行科學(xué)管 理思想和行為主義管理思想。 公共管理關(guān)注的核心應(yīng)該是公共管理職 能在政府與其它組織、其它方面（包括市 場(chǎng)、社會(huì)）之間的分配，以及公共管理品 質(zhì)的提升。休斯的標(biāo)準(zhǔn)做一級(jí)分期，而后再用其他標(biāo)準(zhǔn) 對(duì)公共行政時(shí)期作二級(jí)分期。 1887年以前，公共管理僅處于前學(xué) 科時(shí)期，公共管理特別是行政學(xué)長(zhǎng)期附屬在 政治學(xué)之中，并沒有獨(dú)立出來(lái)。企業(yè)的起源就是由于組織 協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi) 用。 當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠?jī)r(jià)格紐帶形成的交易 關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題 被 “ 內(nèi)部化 ” 了。 交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯（ Ronal H. Coase）于 1937年提出的。它所關(guān) 注的主要有三個(gè)問題，一是代理人的選擇和 對(duì)代理人的激勵(lì)；二是減少 “ 代理成本 ” 或由 代理所引起的資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合 同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。 代理理論的一個(gè)基本假定是處于委托代理關(guān) 系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的 不對(duì)稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便 成為一種普遍的現(xiàn)象。 尋租活動(dòng)導(dǎo)致 “ 政府失敗 ” ，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源 配臵扭曲，或說(shuō)它是資源無(wú)效配臵的一個(gè)根源； 作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，它并不增加任何新產(chǎn)品 或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把 更大部分的國(guó)民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不 同政府部門間官員的爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù) 和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。 政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增 加和政府部門支出水平的增長(zhǎng)。 （ 2）沒有降低成本的激勵(lì)機(jī)制。 （ 4）選民的 “ 短見效應(yīng) ” 。 相對(duì)于市場(chǎng)決策而言，政治決策是一個(gè)更加復(fù)雜的過程，具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實(shí)施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。 （二）政府失敗論 “ 政府失敗 ” （ Government failure）是以 布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場(chǎng)缺陷 時(shí)所涉及的一個(gè)主題，也是公共選擇理論 的一個(gè)核心論題。 第二，規(guī)則性。公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡(jiǎn)單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。 二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論 （一）公共選擇理論 公共選擇理論（ Public choice theory ）產(chǎn)生于 20世紀(jì) 40年代末，到 60年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的 現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時(shí) 空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的 聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營(yíng)實(shí)體并能以最快的 速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。 1. 企業(yè)再造理論。 （四）系統(tǒng)學(xué)派理論 系統(tǒng)學(xué)派以切斯特 西蒙指出，決策在行政中 處于中心地位，管理就是決策。 （二）行為學(xué)派理論 通過梅奧（ J. E. Mayo）的著名霍桑實(shí) 驗(yàn)，證實(shí)了人不是單純追求經(jīng)濟(jì)利益的，生產(chǎn) 效率主要取決于士氣的高低。 一、管理理論 （一）古典學(xué)派理論 弗里德里克 2. 公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。 2. 科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。 （二）公共管理學(xué)的研究方法 1. 規(guī)范方法 2. 實(shí)證方法 3. 案例方法 4. 系統(tǒng)方法 5. 比較方法 6. 數(shù)理方法 第二節(jié) 公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù) 一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別 （一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo) （二）壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性 （三）制衡性與自主性 （四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性 （五）政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制 二、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展 （一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大 （二）社會(huì)生活中的公共事務(wù)日益增加 （三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變 三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限 （一）理論框架局限 （二）管理主體局限 （三）管理理念與手段局限 （四）管理對(duì)象與目標(biāo)局限 第三節(jié) 公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物 一、西方國(guó)家擺脫困境的需要 （一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾的不滿 （二）經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政壓力的加劇 （三）社會(huì)問題與政府不可治理性的增加 二、科技革命和全球化浪潮 （一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動(dòng)力量 1. 現(xiàn)代科技革命使社會(huì)成員參與公共領(lǐng)域活動(dòng)的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。 P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分 析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著 眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政 策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的 取向，推崇通過個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān) 知識(shí)；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合， 進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。 三、公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容 （一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容 公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方 法來(lái)研究公共管理活動(dòng)及其規(guī)律的知識(shí)體系，從 屬于管理學(xué)科。包括合法地 組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理， 以及被管理者對(duì)管理者及其行為的認(rèn)同。 當(dāng)前特點(diǎn) （ 1）鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性 （ 2）理論上的包容性 （ 3）學(xué)科的年輕性 二、公共管理的構(gòu)成要素 （一）公共管理的主體 公共管理是以政府為主的公共組織及 其工作人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管 理活動(dòng)。 （ 4）公共管理不等于 “ 政府管理 ” ，而意味著一種新理。 3. 公共管理學(xué) 多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部 門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān) 于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提 供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配 社會(huì)公共利益的知識(shí)體系。 公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理 學(xué)。 1. 公共物品 公共物品是和私人物品相對(duì)應(yīng)的概念。 公共物品（ Public goods）和公共事務(wù)（ Public affairs）是公共管理中的兩個(gè)重要概念。 （二）管理、公共管理與公共管理學(xué) 1. 管理 一般說(shuō)來(lái)，可以把管理看作是在一定環(huán)境 中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運(yùn)用 一定的職能和手段，對(duì)管理客體加以調(diào)節(jié) 控制的過程。 公共管理活動(dòng)具體類型的 “ 三分法 ” ： （ 1）公共政策－政府制定公共政策的活 動(dòng)； （ 2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供 公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng) （ 3）非政府組織管理 ——除政府以外的公 共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù) 的活動(dòng)。 （ 3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。 （ 7）公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。 （三）公共管理的資源和手段 公共部門最重要的資源是合法性。 （四）公共管理的環(huán)境 在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用 得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治 環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、 自然環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等。 四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法 （一）公共管理學(xué)的研究途徑 公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公 共政策途徑（ Public policy approach， P途 徑）和企業(yè)管理途徑（ Business approach， B 途徑）。 作為同一的公共管理的不同組成部分， P途徑 和 B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼 光并不局限有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點(diǎn)放 到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政 治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗(yàn)性 的材料。 （二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動(dòng)力 三、政府管理和民主制度方面的矛盾 （一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時(shí)代的要求 1. 傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展要求。 （二）西方國(guó)家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的 “ 民主需求 ” 1. 民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。 第四節(jié) 公共管理學(xué)與中國(guó)的發(fā)展 一、公共管理學(xué)與中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) （一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的缺陷 （二）公共管理學(xué) “ 親市場(chǎng) ” 的學(xué)科立場(chǎng)，有助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展 二、公共管理學(xué)與中國(guó)的社會(huì)發(fā)展 （一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展 （二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實(shí)品格，將有力地促進(jìn)當(dāng)前正在進(jìn)行的社會(huì)轉(zhuǎn)型 第二講 公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展 學(xué)習(xí)要點(diǎn)： 公共管理的管理學(xué)思想淵源 公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想淵源 公共管理學(xué)的兩個(gè)發(fā)展階段 各國(guó)的新公共管理實(shí)踐 對(duì)新公共管理的評(píng)析 第一節(jié) 公共管理學(xué)的理論淵源 重點(diǎn)分析管理學(xué)和當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)公 共管理學(xué)的影響。 管理主義對(duì)公共管理學(xué)的一個(gè)重要啟示是， 管理作為一種純手段性的活動(dòng)具有共通性， 它所包含的一系列原則，既可用于私營(yíng)企 業(yè)，也適用于公共部門。西蒙（ Herbert A. Simon）為開端。林德布 洛姆（ Charles E. Lindblom）提出漸進(jìn)決策 理論。 還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包 括如下幾個(gè)方面。 2. 虛擬企業(yè)。這種組織由多個(gè)創(chuàng)造型團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，由于 組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的 學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。 所謂公共選擇，就是通過集體行動(dòng)和政治過程來(lái)決定資源在