【正文】 體現(xiàn)在職能劃分上引起了矛盾。理順垂直管理 部門與當?shù)氐胤秸年P(guān)系，已是優(yōu)化政府整體結(jié)構(gòu)迫切需要解決的問題。 ? 2 改革方案的理論構(gòu)思 依照職能設(shè)置機構(gòu) ? 在機構(gòu)改革的過程中，組織結(jié)構(gòu)與組織的職能是表和里、現(xiàn)象與本質(zhì)的關(guān)系，所以依照職能設(shè)置機構(gòu)是改革的總體思路。組織結(jié)構(gòu)的一項基本功能是生產(chǎn)組織產(chǎn)品并達到 組織目標、減 少個人的多樣性對組織的影響、為權(quán)力的行使、決策和進行其他活動提供基本的場所。政府組織結(jié)構(gòu)是國家行政組織內(nèi)部的權(quán)責關(guān)系、分工協(xié)作方式、職能職權(quán)劃分、機構(gòu)設(shè)置和 崗位設(shè)置等等的綜合表現(xiàn)。所以，以組織的功能來確定組織的結(jié)構(gòu)是非常重要的考慮原則，它表現(xiàn)在政府部門的結(jié)構(gòu)上即要以政府的 職能來調(diào)整和選擇不同的機構(gòu)模式。這里面的政 府職能是指 “國家行政機關(guān)組織管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，進行政府治理的法定職責以及履行政府職責、運用政府權(quán)力、發(fā)揮政府功能的能力和效用。 ”? 現(xiàn)階段市場經(jīng)濟條件下，職能的配置是明確各級政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當如何設(shè)置，即明確各級政府應(yīng)當做什么，應(yīng)當不做什么。把這個問題理清楚，才可以使各級政府職能得到全面有效的 履行，使組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、責權(quán)劃分、條塊關(guān)系等方面的改革具有客觀依據(jù)，得以順利進行。 ?目前，我國的政府職能概括為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。經(jīng)濟 調(diào)節(jié)是指對社會總需求和總供給進行總量調(diào)控；市場監(jiān)管是指依法對市場主體及其行為進行監(jiān)督和管理；社會管理是指管理各項社會公共事務(wù)和社會組織；公共服務(wù)是指向社會提供公 共產(chǎn)品和服務(wù)。那么這四個職能應(yīng)當如何在政府間進行分工，才能讓職能得到有效的執(zhí)行呢 ?從理論上說，我們可以將這四個職能分成 3 種性質(zhì)的事務(wù)： ① 全國性事務(wù)，屬于中央政府的 職能。如經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能，它是指對社會總需求和總供給進行總量調(diào)控。這項職能是政府對 宏觀經(jīng)濟方面的職能，主要屬于中央政府，因為只有中央政府才擁有貨幣、利率、財稅政策等宏觀調(diào)控的手段和能力 。 ② 地方性事務(wù)，是地方政府的職能。主要有化解社會矛盾、基層 社會事務(wù)、城市建設(shè)、公共事業(yè)和住房等。省政府對本地區(qū)也有一定的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，主要是區(qū)域性的經(jīng)濟調(diào)節(jié)，也可以對宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)發(fā)揮一定的作用。 ③ 跨區(qū)域性公共事務(wù)，是由 中央政府和地方政府共同承擔的職能，它承擔的功能較多，如市場秩序的維護、社會秩序的穩(wěn)定、應(yīng)急管理、跨區(qū)域公共設(shè)施和道路、環(huán)保等。 在我國現(xiàn)階段，除國防、外交和國家安全外，市場經(jīng)濟條件下政府縱向的職能都可以歸類到這三種不同的性質(zhì)當中。區(qū)分不同層級的政府職能，是如何進行機構(gòu)調(diào)整的出發(fā)點。 地方政府職能上的確定 ? 作為國家行政組織中重要的組成部分，地方各級政府除了在上要與中央政府保持一致，貫徹執(zhí)行黨和國家的各項方針、政策外，其主要的職能，就是代表國家管理地方的經(jīng)濟 、社會事務(wù)。 ? 但要注意的是，在這些職能中，地方政府職能在其根本屬性統(tǒng)一、基本構(gòu)架一致的前提下，隨著行政級次的遞減和地域資源結(jié)構(gòu)的不同，采取不同的行政模式。從縱向的行政 級次上講，省級政府主要是加強宏觀管理，加強對地方區(qū)域經(jīng)濟工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，弱化微 觀管理職能，減少具體審批事務(wù)；地市級政府則著力轉(zhuǎn)變對企業(yè) 的管理，深化企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在政企分開、培育和發(fā)展市場體系，搞好國有資產(chǎn)管理等方面下功夫；縣 級政府的重點是加強對農(nóng)業(yè)和工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則要加強基層政權(quán)建設(shè)、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能、完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。這種從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能內(nèi) 容的變化。就某一具體的職能來說，反映出一種由厚漸薄、由面至點、由宏觀政策管理到微觀具體操作的變化。另外，從地域資源結(jié)構(gòu)上講，由于不同的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源分布，也 直接導(dǎo)致地方政府的經(jīng)濟管理職能在內(nèi)容和側(cè)重上有所不同。如特色鮮明的 “汽車城 ”、 “ 石油城 ”、 “煤城 ”、 “鋼城 ”、 “瓷都 ”、 “僑鄉(xiāng) ”等。 ? 所以，把縱向上的職能結(jié)構(gòu)與鮮明的地方特點相結(jié)合，在地方政府的改革過程中，各地可能面臨著不同的情況，調(diào)整起來也就會有差異。在新的政府機構(gòu)改革方案中提到的 “中央要 求地方政府機構(gòu)改革，要從實際出發(fā)，著力整合優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，特別是在實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制方面進行更大膽的探索 ”。事實上，在我國的一些地方政府已經(jīng)開始了一些 積極的做法。例如，深圳市設(shè)立的文化局，統(tǒng)管文化、廣電、新聞、出版等相近領(lǐng)域的事務(wù)；農(nóng)林局，負責管理 “大農(nóng)業(yè) ”事務(wù)；城市管理局，負責相當 于其他城市市政園林局、城管局、綜合執(zhí)法局幾個部門的事務(wù)。成都市的水務(wù)局，負責統(tǒng)一管理供水、排水、污水、防洪 、農(nóng)林等水資源管理有關(guān)的事務(wù)，改變了以往多頭管理的局面。 2022 年 5 月，重慶市將農(nóng)業(yè) 局、農(nóng)機局、農(nóng)辦和農(nóng)綜合辦公室 4 個涉農(nóng)部門合并為一個農(nóng)委，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展事務(wù)這些都 是很好的典范。 ? 那么可以假設(shè)，某地級市政府是將甲乙丙三個部門整合為一個大部門，而上面的省級政府和下級的縣級政府依然分設(shè)，或者另行整合，這時候就可以出現(xiàn)縱向上政府機構(gòu)設(shè)置不完全對 口的現(xiàn)象。加上現(xiàn)在流行的 “桶型結(jié)構(gòu) ”，這樣就可以有 三種模式來選擇：一對一、一對多 和多對一。 可選擇的三種模式 ? 一對多的模式：即上級政府存在一個甲乙丙三個部門合并后的部門，下級政府又分為甲乙丙三個部門，分管不同事務(wù)，縱向上上級一個部門對應(yīng)下級多個部門的形式。這樣的組織模式 在中央或上級的部門規(guī)模較小，在地方的組織依職能分擔開來，能夠促進對下層組織的分權(quán)，加強下層組織的靈活性和自主性。 多對一的模式：即上級存在甲乙丙等多個部門，但到下級政府就合并成一個甲乙丙三個部門 合并后的一個部門，縱向上上級多個部門對應(yīng) 下級一個部門的形式。 一對一的模式：這種模式即傳統(tǒng)的一對一的模式，上級部門的設(shè)置對應(yīng)下級部門，縱向上上 級部門甲對應(yīng)下級政府部門甲、上級部門乙對應(yīng)下級部門乙、上級部門丙對應(yīng)下級部門丙，橫向部門間沒有聯(lián)系，互不影響。這樣的組織結(jié)構(gòu)在橫向上的功能劃分清晰，而且縱向上的 劃分也很深。把要做的事情在橫向上分割，橫向上專門的功能分割越多，組織的橫向分割程度就越高 (在縱向上，層次越多，劃分程度越深，最高管理者和最低管理者的距離長，形 成的指揮鏈能保證信息的有效傳遞和權(quán)力的有效執(zhí)行，保證每一層級的目標的實現(xiàn) )。 3 改革方案的可操作性建議 模式選擇應(yīng)遵循的原則 ? 行政機構(gòu)的改革在實行市場經(jīng)濟的國家都有，每個國家都有不一樣的方式，雖然國體、政體等不一樣，但還是有一些共性的東西。 ? 從各地方政府的實際出發(fā)，因地制宜地進行改革。西方的行政改革都深深植根于本國的社會政治經(jīng)濟文化，既有共性，也有個性。例如， ① 美國的比較短，沒有傳統(tǒng)的包袱，法 制比較完備，行政組織較為規(guī)范，而且經(jīng)濟發(fā)達，注重行政管理方面的研究，其行政改革的基本出發(fā)點就是節(jié)約政府開支，提高行政效率，貫徹的行政 管理原則。 ② 英國的歷史悠 久，傳統(tǒng)的作用很強大，其行政改革的最大特點是平穩(wěn)過渡，從來沒有進行過一次性的、激烈而全面的改革運動。此外是隨形式變化和發(fā)展，靈活地、階段性地推進改革，特別是每當 新一屆內(nèi)閣組成后，便 “而然 ”地對機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分和工作程序等進行某些調(diào)整。 我國地方政府縱向上的改革，從各地方政府的實際出發(fā)是最重要的原則，在我國與國務(wù)院相對的下級地方政府有省、自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū)，除特別行政區(qū)自身擁有的較高的自 治權(quán)外，省、自治區(qū)和直轄市，雖然政府級別相同，但地方政府面臨的管理層級和管理幅 度卻大不相同。省和自治區(qū)的縱向政府機構(gòu)層次比直轄市多，且民族自治區(qū)又不同于省，其自 身有特殊性，同時各個地方政府在產(chǎn)業(yè)側(cè)重和地域資源結(jié)構(gòu)上也有很大的不同， “一刀 切 ”的改革辦法顯然十分不適合。 橫向上相同級別的地方政府可以同時存在不同的機構(gòu)模式。選擇一對一、一對多、多對多的三種模式，可以理解為在橫向上相同等級的地方政府同一級別的政府部門可以存在不同的形 式?；蛘哒f，相同的職能部門在縱向上依據(jù)當?shù)夭煌那闆r可以有不同的結(jié)構(gòu)模式。例如，在以石油、天然氣等為主要創(chuàng)收來源的地級城市，根據(jù)當?shù)氐奶厥馇?況設(shè)置相關(guān)具體的 能源管理部門、研究部門、開采部門，省政府一個部門對應(yīng)下級多個分支部門，即以一對多的形式存在。但在與它相同級別的地級市，如果沒有依靠能源的條件，就不必再設(shè) 置與前者同樣的部門機構(gòu)了。如果此地對外貿(mào)易發(fā)達，可以設(shè)置多一些的管理部門來協(xié) 助當?shù)刭Q(mào)易的發(fā)展。在這樣的情況下，同樣層級的地方政府機構(gòu)的級別相同，機構(gòu)形同、只是人數(shù)不同。 權(quán)力下放。上級部門不能因為與自己的選擇不同而進行干涉。 “組織應(yīng)該盡量將權(quán)力 授予各分工單位，使之成為服務(wù)供給中心。這樣，整個組織結(jié)構(gòu)將趨于扁平化而且分 工單位也具有更多的自主性 ”。處理中央和地方的關(guān)系時就需要權(quán)力下放與平衡，下級部門選擇 對口模式需要自主權(quán)，不受上級部門的干預(yù)，上級部門只能有建議的權(quán)力。只有這樣才能從實際出發(fā)了解到真實的情況，解決實際的困難。同時權(quán)力下放可以防止上級政府的過度集權(quán) ，增強下級部門的靈活性。 ? 上級部門如果對下級部門的選擇插手，則會回到原來的老問題，上級部門不了解實際情況，下級部門沒有自主性，當?shù)夭荒軓膶嶋H情況出發(fā)來解決問題，機構(gòu)改革就會白費力氣。 ? 漸進地、分步驟地改革。行政改革是一個循序漸進的過程， 是調(diào)整行政機構(gòu)與社會其他要素之間的關(guān)系以及行政機構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的過程。在我