【正文】 體現(xiàn)在職能劃分上引起了矛盾。理順垂直管理 部門與當(dāng)?shù)氐胤秸年P(guān)系，已是優(yōu)化政府整體結(jié)構(gòu)迫切需要解決的問(wèn)題。 ? 2 改革方案的理論構(gòu)思 依照職能設(shè)置機(jī)構(gòu) ? 在機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，組織結(jié)構(gòu)與組織的職能是表和里、現(xiàn)象與本質(zhì)的關(guān)系，所以依照職能設(shè)置機(jī)構(gòu)是改革的總體思路。組織結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)基本功能是生產(chǎn)組織產(chǎn)品并達(dá)到 組織目標(biāo)、減 少個(gè)人的多樣性對(duì)組織的影響、為權(quán)力的行使、決策和進(jìn)行其他活動(dòng)提供基本的場(chǎng)所。政府組織結(jié)構(gòu)是國(guó)家行政組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系、分工協(xié)作方式、職能職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置和 崗位設(shè)置等等的綜合表現(xiàn)。所以，以組織的功能來(lái)確定組織的結(jié)構(gòu)是非常重要的考慮原則，它表現(xiàn)在政府部門的結(jié)構(gòu)上即要以政府的 職能來(lái)調(diào)整和選擇不同的機(jī)構(gòu)模式。這里面的政 府職能是指 “國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，進(jìn)行政府治理的法定職責(zé)以及履行政府職責(zé)、運(yùn)用政府權(quán)力、發(fā)揮政府功能的能力和效用。 ”? 現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，職能的配置是明確各級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置，即明確各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)做什么，應(yīng)當(dāng)不做什么。把這個(gè)問(wèn)題理清楚，才可以使各級(jí)政府職能得到全面有效的 履行，使組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、責(zé)權(quán)劃分、條塊關(guān)系等方面的改革具有客觀依據(jù)，得以順利進(jìn)行。 ?目前，我國(guó)的政府職能概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。經(jīng)濟(jì) 調(diào)節(jié)是指對(duì)社會(huì)總需求和總供給進(jìn)行總量調(diào)控；市場(chǎng)監(jiān)管是指依法對(duì)市場(chǎng)主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理；社會(huì)管理是指管理各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)和社會(huì)組織；公共服務(wù)是指向社會(huì)提供公 共產(chǎn)品和服務(wù)。那么這四個(gè)職能應(yīng)當(dāng)如何在政府間進(jìn)行分工，才能讓職能得到有效的執(zhí)行呢 ?從理論上說(shuō)，我們可以將這四個(gè)職能分成 3 種性質(zhì)的事務(wù)： ① 全國(guó)性事務(wù)，屬于中央政府的 職能。如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能，它是指對(duì)社會(huì)總需求和總供給進(jìn)行總量調(diào)控。這項(xiàng)職能是政府對(duì) 宏觀經(jīng)濟(jì)方面的職能，主要屬于中央政府，因?yàn)橹挥兄醒胝艙碛胸泿?、利率、?cái)稅政策等宏觀調(diào)控的手段和能力 。 ② 地方性事務(wù)，是地方政府的職能。主要有化解社會(huì)矛盾、基層 社會(huì)事務(wù)、城市建設(shè)、公共事業(yè)和住房等。省政府對(duì)本地區(qū)也有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，主要是區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，也可以對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)發(fā)揮一定的作用。 ③ 跨區(qū)域性公共事務(wù)，是由 中央政府和地方政府共同承擔(dān)的職能，它承擔(dān)的功能較多，如市場(chǎng)秩序的維護(hù)、社會(huì)秩序的穩(wěn)定、應(yīng)急管理、跨區(qū)域公共設(shè)施和道路、環(huán)保等。 在我國(guó)現(xiàn)階段，除國(guó)防、外交和國(guó)家安全外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府縱向的職能都可以歸類到這三種不同的性質(zhì)當(dāng)中。區(qū)分不同層級(jí)的政府職能，是如何進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)。 地方政府職能上的確定 ? 作為國(guó)家行政組織中重要的組成部分，地方各級(jí)政府除了在上要與中央政府保持一致，貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針、政策外，其主要的職能，就是代表國(guó)家管理地方的經(jīng)濟(jì) 、社會(huì)事務(wù)。 ? 但要注意的是，在這些職能中，地方政府職能在其根本屬性統(tǒng)一、基本構(gòu)架一致的前提下，隨著行政級(jí)次的遞減和地域資源結(jié)構(gòu)的不同，采取不同的行政模式。從縱向的行政 級(jí)次上講，省級(jí)政府主要是加強(qiáng)宏觀管理，加強(qiáng)對(duì)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，弱化微 觀管理職能，減少具體審批事務(wù)；地市級(jí)政府則著力轉(zhuǎn)變對(duì)企業(yè) 的管理，深化企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在政企分開、培育和發(fā)展市場(chǎng)體系，搞好國(guó)有資產(chǎn)管理等方面下功夫；縣 級(jí)政府的重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能、完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。這種從省級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能內(nèi) 容的變化。就某一具體的職能來(lái)說(shuō)，反映出一種由厚漸薄、由面至點(diǎn)、由宏觀政策管理到微觀具體操作的變化。另外，從地域資源結(jié)構(gòu)上講，由于不同的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源分布，也 直接導(dǎo)致地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能在內(nèi)容和側(cè)重上有所不同。如特色鮮明的 “汽車城 ”、 “ 石油城 ”、 “煤城 ”、 “鋼城 ”、 “瓷都 ”、 “僑鄉(xiāng) ”等。 ? 所以，把縱向上的職能結(jié)構(gòu)與鮮明的地方特點(diǎn)相結(jié)合，在地方政府的改革過(guò)程中，各地可能面臨著不同的情況，調(diào)整起來(lái)也就會(huì)有差異。在新的政府機(jī)構(gòu)改革方案中提到的 “中央要 求地方政府機(jī)構(gòu)改革，要從實(shí)際出發(fā)，著力整合優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，特別是在實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制方面進(jìn)行更大膽的探索 ”。事實(shí)上，在我國(guó)的一些地方政府已經(jīng)開始了一些 積極的做法。例如，深圳市設(shè)立的文化局，統(tǒng)管文化、廣電、新聞、出版等相近領(lǐng)域的事務(wù)；農(nóng)林局，負(fù)責(zé)管理 “大農(nóng)業(yè) ”事務(wù)；城市管理局，負(fù)責(zé)相當(dāng) 于其他城市市政園林局、城管局、綜合執(zhí)法局幾個(gè)部門的事務(wù)。成都市的水務(wù)局，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理供水、排水、污水、防洪 、農(nóng)林等水資源管理有關(guān)的事務(wù)，改變了以往多頭管理的局面。 2022 年 5 月，重慶市將農(nóng)業(yè) 局、農(nóng)機(jī)局、農(nóng)辦和農(nóng)綜合辦公室 4 個(gè)涉農(nóng)部門合并為一個(gè)農(nóng)委，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展事務(wù)這些都 是很好的典范。 ? 那么可以假設(shè)，某地級(jí)市政府是將甲乙丙三個(gè)部門整合為一個(gè)大部門，而上面的省級(jí)政府和下級(jí)的縣級(jí)政府依然分設(shè)，或者另行整合，這時(shí)候就可以出現(xiàn)縱向上政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不完全對(duì) 口的現(xiàn)象。加上現(xiàn)在流行的 “桶型結(jié)構(gòu) ”，這樣就可以有 三種模式來(lái)選擇：一對(duì)一、一對(duì)多 和多對(duì)一。 可選擇的三種模式 ? 一對(duì)多的模式：即上級(jí)政府存在一個(gè)甲乙丙三個(gè)部門合并后的部門，下級(jí)政府又分為甲乙丙三個(gè)部門，分管不同事務(wù)，縱向上上級(jí)一個(gè)部門對(duì)應(yīng)下級(jí)多個(gè)部門的形式。這樣的組織模式 在中央或上級(jí)的部門規(guī)模較小，在地方的組織依職能分擔(dān)開來(lái)，能夠促進(jìn)對(duì)下層組織的分權(quán)，加強(qiáng)下層組織的靈活性和自主性。 多對(duì)一的模式：即上級(jí)存在甲乙丙等多個(gè)部門，但到下級(jí)政府就合并成一個(gè)甲乙丙三個(gè)部門 合并后的一個(gè)部門，縱向上上級(jí)多個(gè)部門對(duì)應(yīng) 下級(jí)一個(gè)部門的形式。 一對(duì)一的模式：這種模式即傳統(tǒng)的一對(duì)一的模式，上級(jí)部門的設(shè)置對(duì)應(yīng)下級(jí)部門，縱向上上 級(jí)部門甲對(duì)應(yīng)下級(jí)政府部門甲、上級(jí)部門乙對(duì)應(yīng)下級(jí)部門乙、上級(jí)部門丙對(duì)應(yīng)下級(jí)部門丙，橫向部門間沒有聯(lián)系，互不影響。這樣的組織結(jié)構(gòu)在橫向上的功能劃分清晰，而且縱向上的 劃分也很深。把要做的事情在橫向上分割，橫向上專門的功能分割越多，組織的橫向分割程度就越高 (在縱向上，層次越多，劃分程度越深，最高管理者和最低管理者的距離長(zhǎng)，形 成的指揮鏈能保證信息的有效傳遞和權(quán)力的有效執(zhí)行，保證每一層級(jí)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) )。 3 改革方案的可操作性建議 模式選擇應(yīng)遵循的原則 ? 行政機(jī)構(gòu)的改革在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家都有，每個(gè)國(guó)家都有不一樣的方式，雖然國(guó)體、政體等不一樣，但還是有一些共性的東西。 ? 從各地方政府的實(shí)際出發(fā)，因地制宜地進(jìn)行改革。西方的行政改革都深深植根于本國(guó)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化，既有共性，也有個(gè)性。例如， ① 美國(guó)的比較短，沒有傳統(tǒng)的包袱，法 制比較完備，行政組織較為規(guī)范，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，注重行政管理方面的研究，其行政改革的基本出發(fā)點(diǎn)就是節(jié)約政府開支，提高行政效率，貫徹的行政 管理原則。 ② 英國(guó)的歷史悠 久，傳統(tǒng)的作用很強(qiáng)大，其行政改革的最大特點(diǎn)是平穩(wěn)過(guò)渡，從來(lái)沒有進(jìn)行過(guò)一次性的、激烈而全面的改革運(yùn)動(dòng)。此外是隨形式變化和發(fā)展，靈活地、階段性地推進(jìn)改革，特別是每當(dāng) 新一屆內(nèi)閣組成后，便 “而然 ”地對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分和工作程序等進(jìn)行某些調(diào)整。 我國(guó)地方政府縱向上的改革，從各地方政府的實(shí)際出發(fā)是最重要的原則，在我國(guó)與國(guó)務(wù)院相對(duì)的下級(jí)地方政府有省、自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū)，除特別行政區(qū)自身?yè)碛械妮^高的自 治權(quán)外，省、自治區(qū)和直轄市，雖然政府級(jí)別相同，但地方政府面臨的管理層級(jí)和管理幅 度卻大不相同。省和自治區(qū)的縱向政府機(jī)構(gòu)層次比直轄市多，且民族自治區(qū)又不同于省，其自 身有特殊性，同時(shí)各個(gè)地方政府在產(chǎn)業(yè)側(cè)重和地域資源結(jié)構(gòu)上也有很大的不同， “一刀 切 ”的改革辦法顯然十分不適合。 橫向上相同級(jí)別的地方政府可以同時(shí)存在不同的機(jī)構(gòu)模式。選擇一對(duì)一、一對(duì)多、多對(duì)多的三種模式，可以理解為在橫向上相同等級(jí)的地方政府同一級(jí)別的政府部門可以存在不同的形 式?；蛘哒f(shuō)，相同的職能部門在縱向上依據(jù)當(dāng)?shù)夭煌那闆r可以有不同的結(jié)構(gòu)模式。例如，在以石油、天然氣等為主要?jiǎng)?chuàng)收來(lái)源的地級(jí)城市，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厥馇?況設(shè)置相關(guān)具體的 能源管理部門、研究部門、開采部門，省政府一個(gè)部門對(duì)應(yīng)下級(jí)多個(gè)分支部門，即以一對(duì)多的形式存在。但在與它相同級(jí)別的地級(jí)市，如果沒有依靠能源的條件，就不必再設(shè) 置與前者同樣的部門機(jī)構(gòu)了。如果此地對(duì)外貿(mào)易發(fā)達(dá)，可以設(shè)置多一些的管理部門來(lái)協(xié) 助當(dāng)?shù)刭Q(mào)易的發(fā)展。在這樣的情況下，同樣層級(jí)的地方政府機(jī)構(gòu)的級(jí)別相同，機(jī)構(gòu)形同、只是人數(shù)不同。 權(quán)力下放。上級(jí)部門不能因?yàn)榕c自己的選擇不同而進(jìn)行干涉。 “組織應(yīng)該盡量將權(quán)力 授予各分工單位，使之成為服務(wù)供給中心。這樣，整個(gè)組織結(jié)構(gòu)將趨于扁平化而且分 工單位也具有更多的自主性 ”。處理中央和地方的關(guān)系時(shí)就需要權(quán)力下放與平衡，下級(jí)部門選擇 對(duì)口模式需要自主權(quán)，不受上級(jí)部門的干預(yù)，上級(jí)部門只能有建議的權(quán)力。只有這樣才能從實(shí)際出發(fā)了解到真實(shí)的情況，解決實(shí)際的困難。同時(shí)權(quán)力下放可以防止上級(jí)政府的過(guò)度集權(quán) ，增強(qiáng)下級(jí)部門的靈活性。 ? 上級(jí)部門如果對(duì)下級(jí)部門的選擇插手，則會(huì)回到原來(lái)的老問(wèn)題，上級(jí)部門不了解實(shí)際情況，下級(jí)部門沒有自主性，當(dāng)?shù)夭荒軓膶?shí)際情況出發(fā)來(lái)解決問(wèn)題，機(jī)構(gòu)改革就會(huì)白費(fèi)力氣。 ? 漸進(jìn)地、分步驟地改革。行政改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程， 是調(diào)整行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)其他要素之間的關(guān)系以及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的過(guò)程。在我