【導讀】的主要方式之一。由于人們對BOT概念的理解不同，探討和實施BOT的效率非常。低，而且經常引起誤解。經常與BOT概念混淆的有“準BOT”（這是作者暫時定。等概念，這里介紹一下這些概念之間的區(qū)別。BOT是英文建設－運營－移交的縮寫。在國際融資領域BOT不僅僅包含了建。設、運營和移交的過程，更主要的是項目融資的一種方式，具有有限追索的特性。在這種融資方式中，銀行承擔的風險較企業(yè)融資大得多，如果項。目失敗了銀行可能無法收回貸款本息，因此項目結果往往比較復雜。種復雜的結構，需要做大量前期工作，前期費用較高。在實際BOT項目運作過程中，政府或項目公司的股東都或多或少地為項目。近年來，各級政府部門委托國內機構投資建設了很多“BOT”項目。我們可以認為這種“準BOT”比BOT有較大的外延，或者說包括了BOT方式。結果將使市場化后公共產品的價格降低，使城市居民受益。國內一般稱出售現(xiàn)有基礎設施為轉讓經營權，或稱TOT。資人、落實項目資金來源、基本確定建設方案。

　　

【正文】 場風險。浦東項目的資產即包括現(xiàn)有水廠和水網，也包括未來擴大和運營水網的權利。水網的價值是有很大想像空間的，我認為浦東項目的溢價應該主要體現(xiàn)在管網上，上海出讓市場是項目的重要賣點。據(jù)威望迪公司的一位專家講，水廠的利潤是可以計算的而且挖潛的空間十分有限，中國水網的漏損率起碼在 30％以上，漏 損率每降低 1％利潤都會大幅度提高。另外，通過水網運營（包括營銷宣傳）可以做到居民打開龍頭就喝水，進而增加水的附加值。因此，與水廠相比，外商對水網運營更感興趣。 4 市場定價 第十水廠項目和浦東項目都是通過招標完成的，第十水廠的水價和上海浦東項目的售價都是以兩地政府提供的條件為基礎，國際市場給出的最好價格，是公正的，最大限度的實現(xiàn)了政府利益。兩個項目的投標人是重疊的，是用同樣標準評估項目的，從投資意義上講不會有很大差別。 當我們討論市場定價的時候，不能不考慮中國水業(yè)的健康發(fā)展。第十水廠項目和浦東項 目的回報率都會很低，是由其特殊的地理位置決定的，在這種項目中，投資人除獲得有形東西外，還可以獲得很多無形收益。外資進入中國是為了獲取回報的，如果回報率都很低，中國水業(yè)的市場化將不會健康發(fā)展，我認為政府部門應該考慮這個問題，不能因兩個項目的回報要求較低就認為外資對整個中國水業(yè)的要求都這么低。第十水廠和浦東項目的成功證明了通過招標方式規(guī)范運作是可以保護政府利益的。雖然其他地區(qū)不能與北京和上海比，但我相信規(guī)范運作同樣可以降低水價，保護政府利益，而且規(guī)范運作的結果是政府能夠從市場獲得的最好價格，不存在道德問題。 前段時間，我看到有關中國水業(yè)利用外資的回報率超過了 25％的報道，我判斷如果這種情況是真的，應該與不規(guī)范運作有關，這種價格不是市場定價。對于投資人來講，過高的回報率也存在問題，政府換屆以后，履約將成為問題，違約在使地方政府失去信用的同時也使投資人的利益受到了損失。誰應該對如此高的回報率負責呢？在國外，無論多么大的公司、無論項目經理多么有經驗在進行項目運作時都聘請咨詢公司，責任十分明確，公司董事會相信咨詢機構的判斷。為了保證政府和人民群眾的利益，中央政府有關部門應該強制地方政府聘請有經驗的咨詢機構參與供水項目 的運作，支付部分咨詢費用是值得的，也是符合國際慣例的。 5 回報率 北京項目保證了外方最低供水量（實際供水量將取決于市場），水價（中間水價）是招標時的主要標的。以最低供水量和中標水價為基礎進行計算的內部收益率并不高。根據(jù)我的判斷，投標人建議的水價是以北京市將有一定量超供水量為假設的，是以對北京用水需求的樂觀判斷為基礎的。在實際運營過程中，是否有超供水量將完全取決于自來水公司的調度和市場需求情況，即使沒有超供水量，自來水公司也不承擔任何責任，投資人在項目中是要承擔市場風險的，政府并沒有對回報率做出擔保 。 上海出讓了整個浦東供水市場，回報率的高低將取決于未來公司的經營和浦東的發(fā)展，政府也沒有擔?；貓舐省Ｍ夥皆陧椖恐谐袚藘r格風險，這種價格不是中間價格，而是零售價格，因此屬于政策風險。保本微利將是政府制定水價政策的長期原則，國家計委和建設部對水價制定都有規(guī)定，因此對投資人來講水價的政策風險并不大。 6 項目運作 北京市政府在第十水廠項目運作過程中成立了招標委員會和招標辦公室，并按照國際慣例聘請了融資顧問、法律顧問和技術顧問。第十水廠項目的結構設計和文件質量得到了國際資本市場的認可，談判結果在很多 方面都突破了國際市場對中國的認識，創(chuàng)造了中國項目融資的典型案例。 上海市政府成立了水務資產運營公司負責項目運作，在項目運作過程中政府的決策效率很高，浦東項目的成功開創(chuàng)了外資進入中國水網的模式。 7 特許權 中國的城市設施建設和運營是有特許權的，是隱形的特許權。這種特許權的含義是只有特定企業(yè)（如北京市自來水集團）才有權建設和運營城市設施，這種特定企業(yè)同時有義務建設和運營這些設施，其特點是建設成本往往與政府財政有直接聯(lián)系（有的是開發(fā)企業(yè)將城市設施建成后直接移交給這些企業(yè)，這種做法缺少法律依據(jù)），因此 成本分攤不是以精確的財務測算為基礎的，而是政府職能部門協(xié)調的結果。我認為這種隱形特許權是不能直接轉讓給合資企業(yè)的，政府應該通過法律文件向合資企業(yè)授予特許權，簽署特許權協(xié)議是一個比較理想的選擇。 在北京第十水廠項目中，政府通過頒布專營管理辦法向專營公司授予了特許權，由市政管理委員會與專營公司簽署項目執(zhí)行協(xié)議約束專營公司建設和運營項目設施的義務，在政府制定的原則范圍內咨詢公司很好的解決了特許權問題，為項目的順利進行創(chuàng)造了條件。如果不解決特許權問題，在管網建設和運營市場化以后，如何解決好供水管網和其他市政設施 的關系（尤其是投資成本分攤問題）將是政府在管理城市設施時遇到的新課題，以前的方法可能不再適用于合資企業(yè)，政府可能需要與合資公司進行長期談判，把問題留給未來的做法是不可取的。 BOT 項目的經驗總結與前景展望 自從 1997 年出現(xiàn)亞洲金融危機以來，亞洲地區(qū)以項目融資方式建設大型基礎設施項目受到了很大影響。近幾年，在亞洲地區(qū)最受國際資本市場關注的 BOT項目，只有北京第十水廠項目。從 1999 年初國家計委同意北京第十水廠項目通過國際公開招標融資以來，在經歷了很多波折后，目前項目談判已經結束。日本三菱商事株式會社 和英國安格力安水務公司贏得了該項目。北京第十水廠項目的經驗在國內受到了廣泛關注和重視，吸引了很多人士前去調研。針對廣大讀者關心的問題，如我國的 BOT 項目有哪些經驗可以借鑒、 BOT 項目可以為政府解決哪些問題、如何有效運作 BOT 項目、政府應該為 BOT 項目提供哪些條件或承擔哪些風險、 BOT 項目的前景如何等，大岳咨詢公司將結合北京第十水廠項目的經驗，用一年的時間（共十二期），以講座的形式進行回答，與讀者共同探討解決基礎設施融資的有效途徑。 在本講中，我們首先簡要介紹我國的幾個 BOT 項目，總結這些項目的經驗，并對 BOT 項目的前景進行預測。在以后的各講中，我們將全面介紹 BOT 項目的運作經驗和技巧，為廣大讀者運作 BOT 項目提供參考。 1 BOT 項目實施回顧 中國第一個基礎設施 BOT 項目是深圳的沙角 B 電廠， 1984 年由香港合和實業(yè)公司投資建設，已于項目特許期結束后由投資人移交給當?shù)毓荆趪H BOT領域是一個較典型的案例，經常被國際 BOT 專家引用。由于該項目是在改革開放初期運作的，所以項目結構比較簡單，加上國內缺乏 BOT 的經驗，造成了一些遺留問題。雖然該項目開創(chuàng)了中國基礎設施融資的新途徑，但并沒有使 BOT 在國內得 到推廣。 1994 年，中國政府開始研究 BOT 方式。 1995 年 8 月，國家計委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，為國內運作 BOT 項目提供了法規(guī)依據(jù)。同時，國家計委選擇了廣西來賓 B 電廠、成都第六水廠、長沙電廠和廣東淀白高速公路等項目作為 BOT 試點項目，標志著中國 BOT 項目進入了規(guī)范運作的發(fā)展階段。 到目前為止，各地政府已經運作了四個比較典型的 BOT 項目，即廣西來賓 B電廠、成都第六水廠、長沙電廠和北京第十水廠。前三個項目屬于國家計委牽頭實施的 BOT 試點項目，第十 水廠屬于試點項目結束后由地方政府運作的第一個BOT 項目。來賓 B 電廠和成都水廠項目都已經成功完成融資和建設工作，并且已經開始運營。長沙電廠項目由于前幾年中國電力市場逆轉，融資失敗。第十水廠項目的招標和談判工作已經結束，中標人正在進行融資和報批工作。 2 BOT 項目的經驗總結 總結 1995 年以來的四個典型 BOT 項目（有關項目的具體內容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經驗： 通過招標方式選擇投資人，使項目的運作規(guī)范、有序 國內絕大多數(shù)外商直接投資項目，是由項目業(yè)主與投資人或債權人直接進行談 判，運作程序（尤其是中方對外方而言）缺乏透明度和比較明確的法律保障和信用支持。 上述四個項目都是通過招標方式選擇項目的股本投資人，設計項目結構、落實項目條件、編寫招標文件、招標評標、融資要求、中標后的程序等運作過程，全部按照國際慣例進行，保證了項目的運作規(guī)范、有序，為項目最終能夠順利執(zhí)行打下了堅實的基礎。 專業(yè)咨詢公司扮演著十分重要的角色 各項目都聘請了專業(yè)咨詢公司作為招標顧問（或融資顧問），為政府（或招標人）提供從項目結構設計到正式簽約的全過程咨詢服務，以彌補招標辦公室人員經驗和專業(yè)知識的不 足。專業(yè)咨詢公司充分發(fā)揮他們在國際招投標、國際投融資等方面的經驗優(yōu)勢，使項目結構設計更加嚴謹和符合國際慣例，更易于被中方政府和外國投資人接受?？梢赃@么說，如果一開始就聘請一個好的專業(yè)咨詢公司，那么項目就已經成功了一半。 成立專門的招標機構可加強政府內部協(xié)作 各地政府都為項目成立了由主管領導牽頭的招標委員會（招標委員會的成員包括了有關主管部門的領導），并設立臨時性的執(zhí)行機構（招標辦公室），指定了得力人員擔任招標辦公室主任。由于 BOT 項目往往涉及立項審批、土地、財稅、物價、行業(yè)主管等諸多問題，在發(fā)布招 標文件之前，需要有關主管部門對各自負責的與項目有關的行政事項進行研究和審查，只有得到書面同意或認可之后，項目基本條件才能基本落實。主管部門的領導組成招標委員會，在項目工作會議上專門研究項目存在的問題和困難，并由招標辦公室負責落實招標委員會做出的決定，將大大降低前期工作的復雜程度和難度，有利于加快前期工作進度。 通過招標方式運作 BOT 項目，具有很高的成功率 通過招標方式運作 BOT 項目，項目基本條件能夠十分明確地得以落實，并被寫入項目協(xié)議和合同中，對協(xié)議雙方都具有約束力，招標過程規(guī)范、公平，項目建設、 運營管理和期滿后處理的規(guī)定十分詳盡，易于雙方共同理解、遵守和執(zhí)行，因此使 BOT 項目具有很高的成功率。上述四個 BOT 項目，除長沙電廠項目由于電力市場逆轉而失敗外，其它三個項目全部取得了成功。如此高的成功率是在中國出現(xiàn)過的任何其它融資方式都無法比擬的。 政府在 BOT 融資活動中始終處于主動地位 在上述四個 BOT 項目中，參與每個項目競爭的聯(lián)合體都超過了 5 個，而且都是著名跨國公司，他們之間的激烈競爭使得各自在不同程度上降低條件和要價，從而使政府在融資活動中處于主動和有利地位。與在不規(guī)范融資方式（輕視前期工作 ）下政府所處的被動局面相比，可以說 BOT 方式使國內融資水平上了一個臺階，甚至可以說是在基礎設施融資領域變被動融資為主動融資的一場革命。 降低產品價格，減輕政府的財政負擔，提高技術和管理水平， 由于招標帶來的激烈競爭大大降低了產品價格，使最終用戶受益，也減輕了政府的財政負擔。來賓 B 電廠等三個成功項目的標的可以很清楚地說明這一點。同時，投資人為降低項目的建設投資和運營管理成本，總是采用最為合理的設計方案和運營維護方案，提高了項目的技術含量，為國內其他同類項目提供了學習和借鑒的機會。 三個成功項目的 招標主要標的（價格）見下表： 來賓項目 成都項目 北京項目 招標前預測（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 招標結果（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 來源：對參與項目的有關專家的調研結果。 為政府進行基礎設施商業(yè)化改革提供了寶貴經驗 利用 BOT 方式吸收外商直接投資建設基礎設施項目，完全建立在通過商業(yè)原則來實現(xiàn)政府和社會目的的基礎上，因此這些項目的成功經驗，無疑將為當?shù)鼗A設施商業(yè)化改革提供許多實實在在的經驗。另外，通過進行國際融資招標，為上述四個 項目所在的省市培養(yǎng)了一批專業(yè)人才。同時，由于每個項目的招標過程都受到國際資本市場的關注，從而提高了四省市尤其是西部地區(qū)省市的國際知名度。 前期工作周期長、費用高 三個項目從資格預審到開工建設的時間（即前期工作周期）都在二年以上，前期費用都在 2020 萬元以上（由政府墊付，中標人中標后返還）。與財政投資的方式相比， BOT 項目前期工作周期長、前期費用略高。但是，與產品價格低、減輕政府財政負擔和提高項目技術水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長和前期費用高的代價是非常值得的。 3 國內基礎設施投融 資形勢分析 關于基礎設施投融資形勢，可以查詢的資料比較多，這里只粗略分析與 BOT相關的情況。 由于近年中國經濟內需不足，中央政府采取了積極的財政政策，資金短缺問題暫時得以緩解，使得各地利用財政資金建設基礎設施項目比較容易，相對而言，利用外商直接投資建設基礎設施項目的積極性不高。因此，在國家計委組織的BOT 試點項目于 1997 年結束以后， BOT 項目并沒有在國內得到推廣。在過去幾年中，北京第十水廠項目是中國唯一一個比較規(guī)范的 BOT 項目。 進入 21 世紀，中國經濟迅速發(fā)展， “ 西部大開發(fā) ” 戰(zhàn)略正在實施，中 國已經正式加入 WTO，使得中國的投資需求將有較大幅度的增長。為創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，同時提供更高水平的公共服務，基礎設施將首先得到更為廣泛的、規(guī)模更大的建設。以電力、供水及污水處理和高速公路為例： “ 九五 ” 期間，由于電力市場出現(xiàn)暫時性的需求下降，減緩了電源建設速度。 “ 十五 ” 以來，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長，以及 “ 西電東送 ” 戰(zhàn)略的實施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長，建設資金需求將會大幅