【正文】 位非常主動(dòng)。通常情況下，中標(biāo)人在談判結(jié)束以后必須簽署的相關(guān)協(xié)議有： 項(xiàng)目公司將正式與貸款人、建筑承包商、運(yùn)營(yíng)維護(hù)承包商和保險(xiǎn)公司等簽訂相關(guān)合同，最后，與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。最初與國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了協(xié)商，由于水價(jià)太高而放棄。招標(biāo)委員會(huì)選擇了其中的 5 家聯(lián) 合體（共 12 家公司）參加項(xiàng)目投標(biāo)，這些公司分別來自法國(guó)、英國(guó)、日本、意大利和香港。由于有一家聯(lián)合體的中文標(biāo)書沒有簽字，招標(biāo)委員會(huì)組織了長(zhǎng)期的論證使評(píng)標(biāo)工作受到了影響。預(yù)計(jì)第十水廠的融資和審批工作將于 2020年 1 月圓滿結(jié)束。 回答、澄清評(píng)標(biāo)委員會(huì)的提問。為了推動(dòng) BOT 項(xiàng)目的順利開展，除采取有效的手段縮短 BOT 項(xiàng)目的開發(fā)周期以外，促進(jìn)政府部門正確認(rèn)識(shí) BOT 項(xiàng)目開發(fā)周期長(zhǎng)的原因也十分重要。 招標(biāo)準(zhǔn)備工作包括招標(biāo)組織（主要是成立招標(biāo)委員會(huì)和聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)等）、研究并明確技術(shù)要求、設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、落實(shí)項(xiàng)目條件、確定招標(biāo)原則、編寫招標(biāo)文件、制訂評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。這一階段的時(shí)間不能太短，如果評(píng)標(biāo)工作過于倉促，反而可能導(dǎo)致后面的工作進(jìn)展不順。初步設(shè)計(jì)工作在此階段完成。 BOT 項(xiàng)目需要政府各相關(guān)部門的支持。前期工作幾乎在投標(biāo)后從零開始，工作周期無法控制。 三、 BOT 項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的開發(fā)周期比較 傳統(tǒng)項(xiàng)目在政府批準(zhǔn)立項(xiàng)以后，編制可行性研究報(bào)告大約需要 15 周時(shí)間。另外，一些傳統(tǒng)項(xiàng)目在開工前未能完全落實(shí)建設(shè)資金就倉促上馬，由于資金不足，導(dǎo)致建設(shè)進(jìn)度拖延，不僅項(xiàng)目遲遲不能投產(chǎn)，而且工程總投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出工程預(yù)算。 BOT 項(xiàng)目的組織 由于 BOT 項(xiàng)目通常會(huì)在私人部門 (通常以專門設(shè)立的項(xiàng)目公司的形式 )和多個(gè)公有部門 (通常是政府部門和其控制的國(guó)有企業(yè) )建立長(zhǎng)期性的、復(fù)雜的合同關(guān)系， BOT 項(xiàng)目的成功依賴于政府部門對(duì) BOT 項(xiàng)目的有效組織，依賴于政府一方各個(gè)部門的協(xié)調(diào)和配合以及政府顧問部門的高質(zhì)量的工作。招標(biāo)辦公室的成員通常為招標(biāo)委員會(huì)的成員單位的具體工作人員，這種安排有利于招標(biāo)辦公室與招標(biāo)委員會(huì)成員的及時(shí)溝通。在顧問班子中，牽頭顧問起主導(dǎo)作用，類似上市或購并項(xiàng)目中的投資銀行的地位。 □ 分析和確定項(xiàng)目所須的外部條件和政府一方各部門的配合，協(xié)助招標(biāo)辦公室對(duì)內(nèi)的協(xié)調(diào)工作。 保證專業(yè)顧問的工作與整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度一致。財(cái)務(wù)顧問 有時(shí)也需就稅務(wù)問題提出咨詢意見。 負(fù)責(zé)法 律文件的編制。 談判期間，就技術(shù)問題的影響提供咨詢。 □ 牽頭顧問的選擇。 項(xiàng)目融資的主要特點(diǎn)可以從以下對(duì)項(xiàng)目融資一權(quán)威定義中了解： 公私合作的主要目的是通過私人部門的介入，或者解決政府部門的資金缺口問題或提高基礎(chǔ) 設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率。在北京第十水廠 BOT 項(xiàng)目中，北京市政府不同意直接介入項(xiàng)目，大岳咨詢公司根據(jù) BOT 項(xiàng)目的理論和慣例結(jié)合市政府的要求為項(xiàng)目設(shè)計(jì)了如圖 2 所示的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)基本得到了國(guó)際資本市場(chǎng)的認(rèn)可。 執(zhí)行協(xié)議（包括管道用地協(xié)議） 政府的前期工作 1． 明確政府前期工作的范圍和完成時(shí)間。 由于外部因素，項(xiàng)目 要求專營(yíng)公司購買充足的商業(yè)保險(xiǎn)。 不明確的水質(zhì)指標(biāo) 1． 專門以技術(shù)附件的形式明確水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。 2． 一般財(cái)務(wù)補(bǔ)償。 3． 一般不可抗力問題主要由購買足額的保險(xiǎn)來解決。 短期資金短缺 建立償債準(zhǔn)備帳戶。第十水廠采用 BOT 方式，上海浦東采用整個(gè)水司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，完全是供水體制決定的，這兩個(gè)項(xiàng)目 是不具有可比性的。浦東項(xiàng)目是政府出售現(xiàn)有資產(chǎn)為政府其他項(xiàng)目籌集資金，投資人不承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)但要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)我們討論市場(chǎng)定價(jià)的時(shí)候，不能不考慮中國(guó)水業(yè)的健康發(fā)展。為了保證政府和人民群眾的利益，中央政府有關(guān)部門應(yīng)該強(qiáng)制地方政府聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)參與供水項(xiàng)目 的運(yùn)作，支付部分咨詢費(fèi)用是值得的，也是符合國(guó)際慣例的。 6 項(xiàng)目運(yùn)作 北京市政府在第十水廠項(xiàng)目運(yùn)作過程中成立了招標(biāo)委員會(huì)和招標(biāo)辦公室，并按照國(guó)際慣例聘請(qǐng)了融資顧問、法律顧問和技術(shù)顧問。 BOT 項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與前景展望 自從 1997 年出現(xiàn)亞洲金融危機(jī)以來，亞洲地區(qū)以項(xiàng)目融資方式建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目受到了很大影響。 1 BOT 項(xiàng)目實(shí)施回顧 中國(guó)第一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施 BOT 項(xiàng)目是深圳的沙角 B 電廠， 1984 年由香港合和實(shí)業(yè)公司投資建設(shè)，已于項(xiàng)目特許期結(jié)束后由投資人移交給當(dāng)?shù)毓?，在?guó)際 BOT領(lǐng)域是一個(gè)較典型的案例，經(jīng)常被國(guó)際 BOT 專家引用。來賓 B 電廠和成都水廠項(xiàng)目都已經(jīng)成功完成融資和建設(shè)工作，并且已經(jīng)開始運(yùn)營(yíng)。專業(yè)咨詢公司充分發(fā)揮他們?cè)趪?guó)際招投標(biāo)、國(guó)際投融資等方面的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，使項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)更加嚴(yán)謹(jǐn)和符合國(guó)際慣例，更易于被中方政府和外國(guó)投資人接受。上述四個(gè) BOT 項(xiàng)目，除長(zhǎng)沙電廠項(xiàng)目由于電力市場(chǎng)逆轉(zhuǎn)而失敗外，其它三個(gè)項(xiàng)目全部取得了成功。同時(shí)，投資人為降低項(xiàng)目的建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)管理成本，總是采用最為合理的設(shè)計(jì)方案和運(yùn)營(yíng)維護(hù)方案，提高了項(xiàng)目的技術(shù)含量，為國(guó)內(nèi)其他同類項(xiàng)目提供了學(xué)習(xí)和借鑒的機(jī)會(huì)。與財(cái)政投資的方式相比， BOT 項(xiàng)目前期工作周期長(zhǎng)、前期費(fèi)用略高。以電力、供水及污水處理和高速公路為例： “ 九五 ” 期間，由于電力市場(chǎng)出現(xiàn)暫時(shí)性的需求下降，減緩了電源建設(shè)速度。因此，在國(guó)家計(jì)委組織的BOT 試點(diǎn)項(xiàng)目于 1997 年結(jié)束以后， BOT 項(xiàng)目并沒有在國(guó)內(nèi)得到推廣。另外，通過進(jìn)行國(guó)際融資招標(biāo)，為上述四個(gè) 項(xiàng)目所在的省市培養(yǎng)了一批專業(yè)人才。與在不規(guī)范融資方式（輕視前期工作 ）下政府所處的被動(dòng)局面相比，可以說 BOT 方式使國(guó)內(nèi)融資水平上了一個(gè)臺(tái)階，甚至可以說是在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域變被動(dòng)融資為主動(dòng)融資的一場(chǎng)革命。由于 BOT 項(xiàng)目往往涉及立項(xiàng)審批、土地、財(cái)稅、物價(jià)、行業(yè)主管等諸多問題，在發(fā)布招 標(biāo)文件之前，需要有關(guān)主管部門對(duì)各自負(fù)責(zé)的與項(xiàng)目有關(guān)的行政事項(xiàng)進(jìn)行研究和審查，只有得到書面同意或認(rèn)可之后，項(xiàng)目基本條件才能基本落實(shí)。 通過招標(biāo)方式選擇投資人，使項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)范、有序 國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)外商直接投資項(xiàng)目，是由項(xiàng)目業(yè)主與投資人或債權(quán)人直接進(jìn)行談 判，運(yùn)作程序（尤其是中方對(duì)外方而言）缺乏透明度和比較明確的法律保障和信用支持。 1995 年 8 月，國(guó)家計(jì)委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，為國(guó)內(nèi)運(yùn)作 BOT 項(xiàng)目提供了法規(guī)依據(jù)。北京第十水廠項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)在國(guó)內(nèi)受到了廣泛關(guān)注和重視，吸引了很多人士前去調(diào)研。這種特許權(quán)的含義是只有特定企業(yè)（如北京市自來水集團(tuán)）才有權(quán)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城市設(shè)施，這種特定企業(yè)同時(shí)有義務(wù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)這些設(shè)施，其特點(diǎn)是建設(shè)成本往往與政府財(cái)政有直接聯(lián)系（有的是開發(fā)企業(yè)將城市設(shè)施建成后直接移交給這些企業(yè)，這種做法缺少法律依據(jù)），因此 成本分?jǐn)偛皇且跃_的財(cái)務(wù)測(cè)算為基礎(chǔ)的，而是政府職能部門協(xié)調(diào)的結(jié)果。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，是否有超供水量將完全取決于自來水公司的調(diào)度和市場(chǎng)需求情況，即使沒有超供水量，自來水公司也不承擔(dān)任何責(zé)任，投資人在項(xiàng)目中是要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的，政府并沒有對(duì)回報(bào)率做出擔(dān)保 。雖然其他地區(qū)不能與北京和上海比，但我相信規(guī)范運(yùn)作同樣可以降低水價(jià)，保護(hù)政府利益，而且規(guī)范運(yùn)作的結(jié)果是政府能夠從市場(chǎng)獲得的最好價(jià)格，不存在道德問題。另外，通過水網(wǎng)運(yùn)營(yíng)（包括營(yíng)銷宣傳）可以做到居民打開龍頭就喝水，進(jìn)而增加水的附加值。在浦東開始運(yùn)作以后，我國(guó)外資進(jìn)入管網(wǎng)的政策開始松動(dòng)，新的外資指導(dǎo)目錄不再禁止外資經(jīng)營(yíng)城市供水管網(wǎng)，將其改為限制類。 項(xiàng)目失敗時(shí)第二還款來源 完整的擔(dān)保安排，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)、合同權(quán)益等均抵押給貸款銀行，以保證銀行在介入時(shí)能正常地運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目或?qū)㈨?xiàng)目作為一整體轉(zhuǎn)讓。 合同簽約方變更的風(fēng)險(xiǎn) 對(duì)專營(yíng)公司轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目下的權(quán)利或義務(wù)和政府一方簽約方的變更均進(jìn)行了限制。 補(bǔ)償和爭(zhēng)議解決協(xié)議 非專營(yíng)公司控制的成本增加或投資增加 針對(duì)不同情況提供不同的財(cái)務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，例如延長(zhǎng)專營(yíng)期、水價(jià)或臨時(shí)資金支持。 專營(yíng)期結(jié)束后項(xiàng)目設(shè)施移交時(shí)產(chǎn)生的糾紛 1． 明確移交 時(shí)項(xiàng)目公司移交資產(chǎn)的范圍和專營(yíng)公司對(duì)其負(fù)債的償還的責(zé)任。建立固定水價(jià)與一般通貨膨脹水平，浮動(dòng)部 分與外匯變動(dòng)掛鉤的定期的調(diào)價(jià)機(jī)制。 政府批準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn) 明確 主要的政府審批的類型、時(shí)間及解決政府不合理行使審批職權(quán)的補(bǔ)救方式。 外匯不能自由兌換 重申專營(yíng)公司在目前法律框架下享有的外匯兌換和匯出的權(quán)利。 最大限度地發(fā)揮政府一方簽約方在某些領(lǐng)域控制和管理風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和條件，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)； 項(xiàng)目公司一般要求貸款銀行 ，將項(xiàng)目公司的資產(chǎn)及其產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為本金和利息償還的主要來源和擔(dān)保品。顧問班子應(yīng)在前頭顧問的領(lǐng)導(dǎo)下，具有明確的餓專業(yè)分工。 □ 招標(biāo)辦公室和牽頭顧問具備高潮的解釋和說服能力。 技術(shù)顧問 也是政府顧問的重要成員，技術(shù)顧問的重要作用是通過技術(shù)要求的約定，保證項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)能滿足政府對(duì)可靠和安全的餓公用產(chǎn)品供給的要求，也應(yīng)適當(dāng)?shù)谋ＷC在 BOT 項(xiàng)目的移交時(shí)，政府能接受的餓是可正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公用設(shè)施。 根據(jù)投資顧問提出的商務(wù)原則起草招標(biāo)文件。 提供對(duì)投標(biāo)人標(biāo)書的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告。 將項(xiàng)目結(jié)構(gòu)涉及的主要問題分解或翻譯成特定的專業(yè)問題，交由各顧問分析和提出解決方案。 □ 制定評(píng)標(biāo)原則并組織評(píng)標(biāo)和編制評(píng)標(biāo)報(bào)告，供決策。 以牽頭顧問為首的顧問班子 顧問班子是 BOT 項(xiàng)目或類似基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中不可或缺的角色。由于基礎(chǔ)設(shè)施 BOT 項(xiàng)目設(shè)計(jì)許多外部的政府條件和承諾，招標(biāo)委員會(huì)的組成應(yīng)能反映項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。因此，我們應(yīng)該正確認(rèn)識(shí) BOT 項(xiàng)目開發(fā)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，不應(yīng)該使這一特點(diǎn)成為否定采用 BOT 方式開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的理由。在這期間，政府指定的籌建單位需要落實(shí)建設(shè)資金。 第三，進(jìn)行認(rèn)真的前期研究，提高招標(biāo)文件的水平和質(zhì)量。如何在遵守慣例的前提下確保公平、保護(hù)中方政府的正當(dāng)利益，同時(shí)又保證項(xiàng)目對(duì)于投資人具有較高的吸引力，是每個(gè) BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作者應(yīng)該解決的核心問題。如果政府的工作效率較高，外來干擾較少， BOT 項(xiàng)目的開發(fā)周期將會(huì)縮短。如果談判進(jìn)展不順利，談判時(shí)間將延長(zhǎng)到最終確定中標(biāo)人為止。從資格預(yù)審結(jié)束到投標(biāo)人開始準(zhǔn)備建議書之間，應(yīng)該給投標(biāo)人留出充分的時(shí)間做好投標(biāo)準(zhǔn)備工作（例如做出投標(biāo)決策和重新組建投標(biāo)聯(lián)合體）。因此本講的 BOT 項(xiàng)目開發(fā)周期從政府批準(zhǔn)立項(xiàng)后的資格預(yù)審開始，包括資格預(yù)審、招標(biāo)準(zhǔn)備、準(zhǔn)備投標(biāo)書、評(píng)標(biāo)與決標(biāo)、合同談判、融資與審批等工作。 1. 報(bào)批項(xiàng)目可研報(bào)告，成立項(xiàng)目公司； 2. 項(xiàng)目公司正式與貸款人、建筑承包商、運(yùn)營(yíng)維護(hù)承包商和保險(xiǎn)公司等簽訂相關(guān)合同； 3. 項(xiàng)目公司與招標(biāo)人正式簽訂特許權(quán)協(xié)議及其他合同和協(xié)議； 實(shí)施項(xiàng)目 1. 協(xié)助項(xiàng)目公司實(shí)施項(xiàng)目； 2. 對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)進(jìn)行檢查和監(jiān)督； 3. 特許期屆滿時(shí)接收（或其指定機(jī)構(gòu)接收）應(yīng)該移交的設(shè)施。 1. 獲取項(xiàng)目招標(biāo)信息； 2. 購取資格預(yù)審文件； 3. 編寫并遞交資格預(yù)審文件。由于項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，政府在談判中的地位 非常主動(dòng)，談判結(jié)果在很多方面突破了國(guó)內(nèi)類似項(xiàng)目的慣例。 5 家聯(lián)合體最終全部遞交了標(biāo)書，這在國(guó)內(nèi)類似項(xiàng)目中是第一次（其他項(xiàng)目中都有投標(biāo)人放棄投標(biāo)的現(xiàn)象）。 3 前期準(zhǔn)備：北京市政府首先成立了以主管副市長(zhǎng)為主任的招標(biāo)委員會(huì)。因?yàn)轫?xiàng)目最終要由政府或其指定機(jī)構(gòu)接管并在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，所以必須確保項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)和維護(hù)都完全按照政府和中標(biāo)人在合同中規(guī)定的要求進(jìn)行。 與保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)合同。 政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)間的合同必須做到： 7．合同談判 決標(biāo)后，招標(biāo)委員會(huì)應(yīng)邀請(qǐng)中標(biāo)者與政府進(jìn)行合同談判。 評(píng)標(biāo)結(jié)果將受下列因素影響： 在北京第十水廠 BOT 項(xiàng)目的招標(biāo)過程中， 5 家通過資格預(yù)審的聯(lián)合體在購買了招標(biāo)文件之后，在準(zhǔn)備標(biāo)書期間陸續(xù)提出了一百余道問題。 投資回報(bào)預(yù)測(cè)和所建議的融資結(jié)構(gòu)與來源； 這些公司分別來自法國(guó)、英國(guó)、日本、意大利和香港。 為了加快進(jìn)度，招標(biāo)文件的準(zhǔn)備工作往往與資格預(yù)審?fù)竭M(jìn)行，只要保證資格預(yù)審階段和招標(biāo)階段的時(shí)間能夠合理安排就行。一個(gè)在 BOT 方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)的咨詢公司，能夠幫助政府設(shè)計(jì)和制 訂合理的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，并幫助政府有計(jì)劃地、系統(tǒng)地落實(shí)各項(xiàng)條件，為確保招標(biāo)成功打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從投標(biāo)人的角度來看，參加投標(biāo)的投標(biāo)者數(shù)量越多，中標(biāo)的機(jī)會(huì)越小，因此他們可能不愿意花費(fèi)太多的時(shí)間和精力來準(zhǔn)備標(biāo)書。 第三步，進(jìn)行項(xiàng)目技術(shù)問題研究，明確技術(shù)要求。 3．招標(biāo)準(zhǔn)備 項(xiàng)目立項(xiàng)工作完成后，即可著手準(zhǔn)備招標(biāo)工作，主要內(nèi)容有： 第一步，成立招標(biāo)委員會(huì)和招標(biāo)辦公室。 2．立項(xiàng) 立項(xiàng)，是指計(jì)劃管理部門對(duì)《項(xiàng)目建議書》或《預(yù)可行性研究報(bào)告》以文件形式進(jìn)行同意建設(shè)的批復(fù)。 1. 確定項(xiàng)目方案 這一階段的主要目標(biāo)是研究并提出項(xiàng)目建設(shè)的必要性、確定項(xiàng)目需要達(dá)到的目標(biāo)。 TOT 是基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)購并的方式之一，在 TOT 項(xiàng)目中投資人也需要使用財(cái)務(wù)杠桿，在融資時(shí)可以采用項(xiàng)目融資方式。政府不能認(rèn)為通過市 場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等于政府全部退出投資領(lǐng)域，在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。很多基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性，如果不進(jìn)行整合，不具有投資價(jià)值，很難利