【正文】 進(jìn)入 21 世紀(jì)，中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展， “ 西部大開發(fā) ” 戰(zhàn)略正在實施，中 國已經(jīng)正式加入 WTO，使得中國的投資需求將有較大幅度的增長。 降低產(chǎn)品價格，減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，提高技術(shù)和管理水平， 由于招標(biāo)帶來的激烈競爭大大降低了產(chǎn)品價格，使最終用戶受益，也減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)。 到目前為止，各地政府已經(jīng)運作了四個比較典型的 BOT 項目，即廣西來賓 B電廠、成都第六水廠、長沙電廠和北京第十水廠。 在本講中，我們首先簡要介紹我國的幾個 BOT 項目，總結(jié)這些項目的經(jīng)驗，并對 BOT 項目的前景進(jìn)行預(yù)測。 在北京第十水廠項目中，政府通過頒布專營管理辦法向?qū)I公司授予了特許權(quán)，由市政管理委員會與專營公司簽署項目執(zhí)行協(xié)議約束專營公司建設(shè)和運營項目設(shè)施的義務(wù)，在政府制定的原則范圍內(nèi)咨詢公司很好的解決了特許權(quán)問題，為項目的順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件。外方在項目中承擔(dān)了價格風(fēng)險，這種價格不是中間價格，而是零售價格，因此屬于政策風(fēng)險。對于投資人來講，過高的回報率也存在問題，政府換屆以后，履約將成為問題，違約在使地方政府失去信用的同時也使投資人的利益受到了損失。 4 市場定價 第十水廠項目和浦東項目都是通過招標(biāo)完成的，第十水廠的水價和上海浦東項目的售價都是以兩地政府提供的條件為基礎(chǔ)，國際市場給出的最好價格，是公正的，最大限度的實現(xiàn)了政府利益。 3 項目范圍 第十水廠項目和上海浦東項目是不同性質(zhì)的項目。大岳咨詢有限公司是北京市第十水廠的國際融資顧問，從咨詢機構(gòu)角度，提出了一些對這兩個項目一些特點的看法，供有關(guān)方面參考，希望能對水業(yè)利用外資起積極作用。 2． 在項目建設(shè)期建成前，如發(fā)生投資超支或建成延期的情況，貸款銀行對投資人享有有限追索權(quán) 。 項目終止的補償 1． 專營公司違約或銀行介入失敗，政府簽約方可選擇接收項目設(shè)施并償還貸款本息。 3． 移交的組織工作。 2． 為保證專營公司支付運營成本和還本付息，建立月和半年水費最低支付水平和年底結(jié)算的機制。 政府對項目設(shè)計和建設(shè)的管理 明確政府對項目設(shè)計和建設(shè)的監(jiān)督權(quán)利、權(quán)利的行使形式和權(quán)利濫用的補救手段。 原水 與凈水調(diào)價不同步 重申同步調(diào)價原則。 在最后確立的項目結(jié)構(gòu)中，政府至少應(yīng)明確兩個基本問題，一是政府介入項目的方式和程度，二是政府指定機構(gòu)在項目中的角色。在 BOT 模式中，私人部門承擔(dān)與建設(shè)和運營生產(chǎn)設(shè)施相關(guān)（即批發(fā)生產(chǎn)領(lǐng)域）的投資風(fēng)險，但一般不直接面對公用產(chǎn)品和服務(wù)的最終用戶（即零售市場）。 □ 招標(biāo)辦公室和牽頭顧問應(yīng)明確投資人和銀行的資料要求，充分和恰當(dāng)?shù)馁Y料的提供是解決投資人對項目不確定性認(rèn)識的餓一個主要對策，它往往能在政府不做實質(zhì)性的讓步的情況下，爭取更大的利 益。 二、 BOT 項目組織的經(jīng)驗 根據(jù)參與的項目實際經(jīng)驗，我們認(rèn)為政府在 BOT 項目的餓組織中，應(yīng)注意以下幾點： □ 保持招標(biāo)委員會成員，特別是招標(biāo)辦公室主任的連續(xù)性。 起草招標(biāo)文件中的技術(shù)文件。 提供評標(biāo)的法律意見。 在 BOT 項目中，由于較大程度的使用銀行貸款，因此設(shè)計出能滿足貸款銀行要求的項目結(jié)構(gòu)是項目能否成功的一個關(guān)鍵因素。 在各顧問的意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行意見的綜合分析和平衡，形成對項目的整體影響或凈影響。 □ 在談判中，就出現(xiàn)的問題提供分析和解決方案供決策，同時把握談判的進(jìn)程。除牽頭顧問外，顧問班子的常見成員包括： □ 技術(shù)顧問 □ 財務(wù)顧問（在某些情況下，其職能由牽頭政府顧問承擔(dān)） □ 法律顧問（通常包括國內(nèi)和國際顧問，如果是國際招標(biāo)項目） 顧問小組應(yīng)是個有機整體，招標(biāo)辦公室、 法律顧問、財務(wù)顧問和技術(shù)顧問的工作應(yīng)該協(xié)調(diào)一致，前頭顧問應(yīng)保證實現(xiàn)這一點。 招標(biāo) 委員會雜子項目初期將批準(zhǔn)招標(biāo)原則，在出售招標(biāo)文件前批準(zhǔn)招標(biāo)文件，在評標(biāo)結(jié)束后批準(zhǔn)評標(biāo)結(jié)果，在談判結(jié)束后向中標(biāo)人授標(biāo)并與之簽訂項目協(xié)議。 WTO 要求法制化的和透明度高的市場經(jīng)濟(jì)秩序，要求經(jīng)濟(jì)活動的參與者規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為。但 BOT 項目的運作周期比較確定，按照正常的程序和周期運作項目，可以得到比較確定的結(jié)果，在正式開工前就已經(jīng)解決了在今后的建設(shè)和運營期間將要面臨的主要問題，使得后期的建設(shè)和運營將比較順利。但是 BOT招標(biāo)不同于設(shè)備和工程采購招標(biāo)，在鎖定任何條件前，一定要確認(rèn)資本市場能夠接受這種條件。 我國以前的一些 BOT 項目，由于沒有聘請顧問或聘請的顧問本身缺乏經(jīng)驗，招標(biāo)前期工作往往比較草率，招標(biāo)條件含糊不清。如果不考慮實際情況，只是按照長官意志一味地壓縮前期工作周期，極易在技術(shù)、法律或商務(wù)等方面留下許多漏洞，給后期的項目建設(shè)、運營和移交工作帶來一系列問題，使政府和投資人之間出現(xiàn)不必要的糾紛。 在融資和審批階段，中標(biāo)人進(jìn)行融資和政府審批可行性研究報告 是同時進(jìn)行的，大約需要 12～ 16 周時間。項目的可行性研究報告的編制將在這一階段完成。資格預(yù)審工作可以與招標(biāo)準(zhǔn)備工作同時開始，因此一般不 會影響項目進(jìn)度。 BOT 項目的開發(fā)周期 一、 BOT 項目的開發(fā)周期 BOT 項目的開發(fā)周期是指從項目策劃開始、到確定項目方案、通過招標(biāo)確定投資人、完成融資交割、直至項目開工建設(shè)的整個時期。 1. 購取招標(biāo)文件； 2. 研究招標(biāo)文件，向招標(biāo)人提問； 3. 參加現(xiàn)場考察； 4. 編寫并按時遞交投標(biāo)書。在聯(lián)合體投標(biāo)時，亞洲開發(fā)銀行、國際金融公司等為聯(lián)合體融資提供了支持函。來自大岳 咨詢公司等中介機構(gòu)的專業(yè)人員和招標(biāo)委員會聘請的專家參加了評標(biāo)工作。北京大岳咨詢公司充分吸收了成都第六水廠、上海大廠水廠、國內(nèi)的 BOT 電廠和國外一些 BOT 項目的經(jīng)驗，協(xié)助招標(biāo)辦公室完成了項目結(jié)構(gòu)設(shè)計。這里簡單介紹一下該項目的運作程序。因此，從中標(biāo)人的角度來看，政府應(yīng)提供項目所需的一攬子基本的保障體系，政府則希望盡可能地減少這種保障。 給中標(biāo)人以項目的獨占權(quán)以及使工程得以實施的各項許可； 如果需要的話，由政府或政府機構(gòu)承擔(dān)根據(jù)商定的條款購買項目產(chǎn)品或服務(wù)的義務(wù)，如承擔(dān)或取或付義務(wù)。在特許權(quán)協(xié)議簽訂之前，政府和中標(biāo)人都必須準(zhǔn)備花費大量的時 間和精力進(jìn)行談判和修改合同。用資本的市場利率作財務(wù)折現(xiàn)率進(jìn)行財務(wù)費用的比較則較為適宜。 5 家聯(lián)合體最終全部遞交了標(biāo)書，這在國內(nèi)類似項目中是第一次（其他項目中都有投標(biāo)人放棄投標(biāo)的現(xiàn)象）。 不可抗力事件的規(guī)定； 在投標(biāo)者的建議書中，一般應(yīng)詳細(xì)地說明所有關(guān)鍵方面，如： 參加資格預(yù)審的公司應(yīng)提交資格申 請文件，包括技術(shù)力量、工程經(jīng)驗、財務(wù)狀況、履約記錄等方面的資料。 在確定項目結(jié)構(gòu)后、初步落實項目基本條件后，即可開始編制招標(biāo)文件，制訂特許權(quán)協(xié)議。 因此，政府應(yīng)該及早準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，在資格預(yù)審文 件中明確資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)。為此，政府應(yīng)該聘請設(shè)計院作為技術(shù)顧問，對上述問題進(jìn)行細(xì)致和周密的研究，并將經(jīng)政府確認(rèn)后的要求在招標(biāo)文件中詳細(xì)而清晰地進(jìn)行說明。招標(biāo)委員會一般由政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，計劃、財政、稅務(wù)、土地、價格等主管部門的主要負(fù)責(zé)人作為委員會的成員。 BOT 項目在發(fā)布招標(biāo)文件之前，按照國家的基本建設(shè)程序完成項目立項是非常必要的。 與傳統(tǒng)的政府項目不同， BOT 項目在這一階段的主要目標(biāo)是確定項目建設(shè)的必要性，并進(jìn)一步研究確定設(shè)計規(guī)模和項目需要實現(xiàn)的目標(biāo)，而不需要確定項目采用的技術(shù)、項目投資額或者投資收益水平。在 2020 年和 2020 年期間，大岳咨詢公司作為北京市第十水廠 BOT 項目的融資顧問，先后向 前來調(diào)研的 20 余家政府機構(gòu)、項目公司和中介機構(gòu)介紹了 BOT 項目的運作程序。 5 轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán) 國內(nèi)一般稱出售現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施為轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，或稱 TOT。 在發(fā)達(dá)國家 PPP 的應(yīng)用范圍很廣泛，即可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)（如水廠、電廠），也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)（如監(jiān)獄、學(xué)校等）。招標(biāo)還可以增加融資過程的透明度，避免融資活動中的道德問題。而且，多數(shù)國內(nèi)銀行沒有有限追索融資的經(jīng)驗和規(guī)定，實施準(zhǔn) BOT 方式是目前國內(nèi)資本市場條件下的選擇之一。 2 準(zhǔn) BOT 近年來，各級政府部門委托國內(nèi)機構(gòu)投資建設(shè)了很 多 “BOT” 項目。在國際融資領(lǐng)域 BOT 不僅僅包含了建設(shè)、運營和移交的過程，更主要的是項目融資的一種方式，具有有限追索的特性。經(jīng)常與 BOT 概念混淆的有 “ 準(zhǔn) BOT” （這是作者暫時定義的概念）和法人招標(biāo)，除此之外在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域還經(jīng)常會見到 PPP、 TOT等概念，這里介紹一下這些概念之間的區(qū)別。 上述所說的只能依靠項目資產(chǎn)或項目收入回收本金和利息就是無追索權(quán)的概念?？陀^地講，準(zhǔn) BOT 是一種創(chuàng)新，比較適合國情。法人招標(biāo)不限于 BOT 招標(biāo)和 準(zhǔn) BOT 招標(biāo)，在很多情況下對法人招標(biāo)選定的股東并不特別規(guī)定項目期限，不需要在項目期末移交項目設(shè)施，它只是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的重要工具之一。 4 PPP PPP 是英文 PrivatePublicProject 的縮寫，是指政府公共部門和私人部門合作完成基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，滿足城市對基礎(chǔ)設(shè)施的需求。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都是可以商業(yè)化的，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。 我建議嚴(yán)格區(qū)分 TOT 和委托經(jīng)營的區(qū)別，可以把伴隨產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的 “ 轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán) ” 叫 TOT。大型的或者復(fù)雜的 BOT 項目，往往采用招標(biāo)方式來選擇投資人。不可能盈利的項目，只能由政府或者公共機構(gòu)進(jìn)行投資建設(shè)，除非政府能夠采取財政補貼等方式保證項目投資人獲得合理的回報。在前期準(zhǔn)備工作不足的情況下，計劃管理部門也可不批復(fù)《項目建議書》或《預(yù)可 行性研究報告》，而是批復(fù)進(jìn)行同意項目融資招標(biāo)，這種批復(fù)也可作為招標(biāo)的依據(jù)。 因此，聘請專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務(wù)所和設(shè)計院，發(fā)揮他們在國際招投標(biāo)、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，幫助政府進(jìn)行充分和細(xì)致的招標(biāo)準(zhǔn)備工作，使項目結(jié)構(gòu)設(shè)計更加嚴(yán)謹(jǐn)和符合國際慣例，最大限度地降低項目風(fēng)險，提高項目成功率，是十分必要的。如果通過預(yù)審的投標(biāo)者在財力上和技術(shù)上是健全和可信的，盡管投標(biāo)者數(shù)量不多，同樣能夠保證在投標(biāo)過程中形成激烈競爭的局面。因此，應(yīng)該針對項目本身的特點，結(jié)合政府在本項目上制訂的目標(biāo)，設(shè)計合理的項目結(jié)構(gòu)，并根據(jù)項目結(jié)構(gòu)，逐項落實項目的各種條件。招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該盡可能明確和詳盡，以便于投標(biāo)人設(shè)計出最符合政府要求的方案。招標(biāo)委員會選擇了其中的 5 家聯(lián)合體參加項目投標(biāo)。 履約標(biāo)準(zhǔn)（產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量、資產(chǎn)壽命等）； 為使投標(biāo)人對項目所處的環(huán)境有更加清晰和深入的了解，招標(biāo)人應(yīng)該組織一次現(xiàn)場 考察。北京第十水廠 BOT 項目評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)以水價為主，適當(dāng)考慮了融資方案、法律方案和技術(shù)方案。 免去政府機構(gòu)所承擔(dān)風(fēng)險的意義：將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)，從整個經(jīng)濟(jì)來看，可能并不影響項目的資金費用，但如果把公共開支控制到最小作為評標(biāo)目標(biāo)時，項目采取 BOT 方式將比由政府機構(gòu)自行建設(shè)和運營具有優(yōu)越性。談判結(jié)果在很多方面突破了國內(nèi)類似項目的慣例，使中方的利益得到了更好的保護(hù)。 與供應(yīng)商的設(shè)備和材料供應(yīng)合同； 需要強調(diào)的是，在實施階段的任何時間，政府都不能放棄監(jiān)督和檢查的權(quán)利。北京市政府補充資料以后，國家計委外資司下文同意北京市政府通過招標(biāo)方式選擇第 十水廠境外投資人，為招標(biāo)工作提供了法律依據(jù)。由于項目條件落實的時間推遲，準(zhǔn)備標(biāo)書時間相應(yīng)推遲了兩周。第一輪主要是了解雙方的觀點，第二輪解決了水價等核心問題，第三輪解決了遺留問題（主要是對不可抗力的處理）。 資格預(yù)審 1. 發(fā)布招標(biāo)公告； 2. 發(fā)售資格預(yù)審文件； 3. 組織資格預(yù)審； 4. 通知資格預(yù)審結(jié)果 ，發(fā)出投標(biāo)邀請書。 融資與審批 1. 協(xié)助中標(biāo)人報批項目和成立項目公司； 2. 在項目公司成立后與其正式簽訂特許權(quán)協(xié)議及其他合同和協(xié)議。政府批準(zhǔn)立項以后， BOT 項目將按照既定的程序和方式開始運作。 準(zhǔn)備投 標(biāo)書工作包括投標(biāo)人建立投標(biāo)組織、準(zhǔn)備建議書、參加標(biāo)前會議和現(xiàn)場考察、與銀行進(jìn)行意向性接觸等工作。一般情況下， BOT 項目的談判需要進(jìn)行三輪，大約 12 周時間。對于不同條件的項目，開發(fā)周期差別很大。 一個按照國際管理運作的 BOT 項目，對國際投資機構(gòu)和金融機構(gòu)而言，無疑更加具有吸引力。在北京第十水廠 BOT 項目中，北京市政府聘請大岳咨詢公司作為國際融資顧問，使該項目獲得成功，并在遵守國際慣例的基礎(chǔ)上取得了多方面的突破，成為國內(nèi)典范。從立項到開工的時間大約需要 51～ 60 周。正式由于前期工作十分細(xì)致和充分，才使得 BOT 項目在建設(shè)和運營期間比較順利，政府和投資人之間不易出現(xiàn)難以解決的糾紛。招標(biāo)委員會的主任一般 由項目所在地區(qū)或城市的主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員包括項目設(shè)計的各主要政府部門和簽約單位的主要決策人員。 招標(biāo)辦公室主要負(fù)責(zé)項 目條件（特別是須政府部門提供的）的實際落實，協(xié)調(diào)與政府各相關(guān)部門和簽約單位的關(guān)系。 □ 確定項目結(jié)構(gòu)的主要問題和解決方案，執(zhí)導(dǎo)法律顧問編制標(biāo)書，協(xié)助招標(biāo)辦公室審閱招標(biāo)文件。 制定評標(biāo)的財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。 對項目及合同條款的合法性提出法律意見。投資顧問和法律顧問的分工是必然的，符合時常經(jīng)濟(jì)法制性的本質(zhì)，將有效保護(hù)客戶利益。實現(xiàn)上述