【文章內(nèi)容簡介】 BOT 項(xiàng)目開發(fā)周期長的原因也十分重要。 進(jìn)行預(yù)可行性研究（包括研究確定項(xiàng)目方案）和獲得政府批準(zhǔn)立項(xiàng)，大約需要六個(gè)月到一年的時(shí)間。不同的項(xiàng)目在這一階段所需的時(shí)間相差無幾。政府批準(zhǔn)立項(xiàng)以后， BOT 項(xiàng)目將按照既定的程序和方式開始運(yùn)作。因此本講的 BOT 項(xiàng)目開發(fā)周期從政府批準(zhǔn)立項(xiàng)后的資格預(yù)審開始，包括資格預(yù)審、招標(biāo)準(zhǔn)備、準(zhǔn)備投標(biāo)書、評標(biāo)與決標(biāo)、合同談判、融資與審批等工作。 資格預(yù)審工作包括：招標(biāo)人準(zhǔn)備資格預(yù)審文件、發(fā)布資格預(yù)審?fù)ǜ妫稑?biāo)申請人準(zhǔn)備資格預(yù)審資料和資格預(yù)審評審等，一般需要 5～ 6 周時(shí)間。資格預(yù)審工作可以與招標(biāo)準(zhǔn)備工作同時(shí)開始，因此一般不 會(huì)影響項(xiàng)目進(jìn)度。有些招標(biāo)人認(rèn)為邀請招標(biāo)方式不需進(jìn)行資格預(yù)審，因此可以相應(yīng)縮短招標(biāo)時(shí)間，這是不現(xiàn)實(shí)的。 招標(biāo)準(zhǔn)備工作包括招標(biāo)組織（主要是成立招標(biāo)委員會(huì)和聘請中介機(jī)構(gòu)等）、研究并明確技術(shù)要求、設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、落實(shí)項(xiàng)目條件、確定招標(biāo)原則、編寫招標(biāo)文件、制訂評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。這階段的工作有很多不確定性，需要研究解決的問題多且復(fù)雜，至少需要 15 周的工作時(shí)間，實(shí)際所需時(shí)間的長短在很大程度上取決于政府的工作效率。如果這一階段的時(shí)間過短，招標(biāo)文件的完整性、可操作性和嚴(yán)謹(jǐn)性相對而言就會(huì)差一些，可能會(huì)影響以后的工作進(jìn)度。 準(zhǔn)備投 標(biāo)書工作包括投標(biāo)人建立投標(biāo)組織、準(zhǔn)備建議書、參加標(biāo)前會(huì)議和現(xiàn)場考察、與銀行進(jìn)行意向性接觸等工作。從資格預(yù)審結(jié)束到投標(biāo)人開始準(zhǔn)備建議書之間，應(yīng)該給投標(biāo)人留出充分的時(shí)間做好投標(biāo)準(zhǔn)備工作（例如做出投標(biāo)決策和重新組建投標(biāo)聯(lián)合體）。根據(jù)項(xiàng)目的具體情況，準(zhǔn)備建議書工作需要 20 周左右。項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告的編制將在這一階段完成。 評標(biāo)與決標(biāo)工作包括評標(biāo)準(zhǔn)備（如成立評標(biāo)委員會(huì)和制定評標(biāo)細(xì)則）、投標(biāo)人澄清標(biāo)書、評標(biāo)委員會(huì)評估標(biāo)書并完成評估報(bào)告、推薦中標(biāo)候選人和確認(rèn)評標(biāo)結(jié)果等工作，一般需 3～ 4 周時(shí)間（不包括評標(biāo)準(zhǔn)備工作時(shí)間 ，招標(biāo)委員會(huì)將在投標(biāo)人準(zhǔn)備建議書期間進(jìn)行評標(biāo)準(zhǔn)備工作）。這一階段的時(shí)間不能太短，如果評標(biāo)工作過于倉促，反而可能導(dǎo)致后面的工作進(jìn)展不順。例如，在北京第十水廠BOT 項(xiàng)目中，由于存在投標(biāo)人未簽署中標(biāo)標(biāo)書的問題，招標(biāo)委員會(huì)確認(rèn)評標(biāo)結(jié)果延誤了九個(gè)月。 合同談判工作主要是為了確定中標(biāo)人。一般情況下， BOT 項(xiàng)目的談判需要進(jìn)行三輪，大約 12 周時(shí)間。如果談判進(jìn)展不順利，談判時(shí)間將延長到最終確定中標(biāo)人為止。有時(shí)候，招標(biāo)委員會(huì)可能需要與兩家以上中標(biāo)候選人輪流談判。 在融資和審批階段，中標(biāo)人進(jìn)行融資和政府審批可行性研究報(bào)告 是同時(shí)進(jìn)行的，大約需要 12～ 16 周時(shí)間。在此期間，中標(biāo)人將成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司將正式與貸款人、設(shè)計(jì)單位、建筑承包商、運(yùn)營維護(hù)承包商和保險(xiǎn)公司等簽訂相關(guān)合同，最后，與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。初步設(shè)計(jì)工作在此階段完成。 綜上所述，對于一個(gè)外資 BOT 項(xiàng)目，從政府批準(zhǔn)用 BOT 方式開發(fā)項(xiàng)目到特許權(quán)協(xié)議生效，需要 67～ 73 周時(shí)間。如果利用內(nèi)資開發(fā) BOT 項(xiàng)目，工作周期可以縮短 15～ 20 周左右。對于不同條件的項(xiàng)目，開發(fā)周期差別很大。如果政府的工作效率較高，外來干擾較少， BOT 項(xiàng)目的開發(fā)周期將會(huì)縮短。 雖然 BOT 項(xiàng) 目的參與各方都希望盡量壓縮前期工作時(shí)間，但完成 BOT 項(xiàng)目紛繁復(fù)雜的前期工作必須有一個(gè)合理的周期。如果不考慮實(shí)際情況，只是按照長官意志一味地壓縮前期工作周期，極易在技術(shù)、法律或商務(wù)等方面留下許多漏洞，給后期的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和移交工作帶來一系列問題，使政府和投資人之間出現(xiàn)不必要的糾紛。 二、縮短 BOT 項(xiàng)目開發(fā)周期的手段 在 BOT 項(xiàng)目運(yùn)作過程中，應(yīng)該采取以下措施，將開發(fā)周期控制在一個(gè)合理的水平內(nèi)： 首先，積極有效地組織項(xiàng)目。 BOT 項(xiàng)目需要政府各相關(guān)部門的支持。如果招標(biāo)委員會(huì)由相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成 ，且由一位政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任招標(biāo)委員會(huì)主任，并指派一位受過金融或管理教育、熟悉基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)程序且有過國際合作經(jīng)歷的政府官員負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織和實(shí)施，則可以使工作效率大大提高。 其次，應(yīng)聘請具有豐富經(jīng)驗(yàn)的國際融資顧問。 一個(gè)按照國際管理運(yùn)作的 BOT 項(xiàng)目，對國際投資機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)而言，無疑更加具有吸引力。如何在遵守慣例的前提下確保公平、保護(hù)中方政府的正當(dāng)利益，同時(shí)又保證項(xiàng)目對于投資人具有較高的吸引力，是每個(gè) BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作者應(yīng)該解決的核心問題。經(jīng)驗(yàn)豐富的顧問公司可以給政府提供必要的幫助。 我國以前的一些 BOT 項(xiàng)目，由于沒有聘請顧問或聘請的顧問本身缺乏經(jīng)驗(yàn)，招標(biāo)前期工作往往比較草率，招標(biāo)條件含糊不清。投標(biāo)人無法準(zhǔn)確理解招標(biāo)人的意圖和要求，投出的標(biāo)書也就不太規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。前期工作幾乎在投標(biāo)后從零開始，工作周期無法控制。為爭取早日獲得引資成功，政府往往在很多條件上做出讓步，或者來不及仔細(xì)研究其利害關(guān)系就倉促對外方做出承諾，其結(jié)果不是給政府的經(jīng)濟(jì)利益帶來損失，就是項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，或者給今后的運(yùn)營管理帶來諸多不便。 隨著人們對 BOT 項(xiàng)目理解程度的不斷加深，聘請顧問公司完成 BOT 項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)成為一種共 識。在北京第十水廠 BOT 項(xiàng)目中，北京市政府聘請大岳咨詢公司作為國際融資顧問，使該項(xiàng)目獲得成功，并在遵守國際慣例的基礎(chǔ)上取得了多方面的突破，成為國內(nèi)典范。 第三，進(jìn)行認(rèn)真的前期研究，提高招標(biāo)文件的水平和質(zhì)量。 在對項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)以及其他方面的問題進(jìn)行認(rèn)真和深入的研究的基礎(chǔ)上，在符合國際和國內(nèi)慣例的前提下，鎖定盡量多的項(xiàng)目條件（包括明確的技術(shù)條件和不可更改的商務(wù)法律條件），可以大大減少談判階段的工作量。但是 BOT招標(biāo)不同于設(shè)備和工程采購招標(biāo)，在鎖定任何條件前，一定要確認(rèn)資本市場能夠接受這種條件。否則可 能會(huì)被投標(biāo)人誤認(rèn)為項(xiàng)目條件苛刻，使投資機(jī)構(gòu)失去對項(xiàng)目的信心和興趣。 三、 BOT 項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的開發(fā)周期比較 傳統(tǒng)項(xiàng)目在政府批準(zhǔn)立項(xiàng)以后，編制可行性研究報(bào)告大約需要 15 周時(shí)間。政府審批可行性報(bào)告大約需要 16～ 20 周時(shí)間。在可行性研究報(bào)告批復(fù)以后，初步設(shè)計(jì)工作需要 20～ 25 周時(shí)間（復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如大型水力發(fā)電廠等，需要更長的時(shí)間，不在討論范圍內(nèi)）。從立項(xiàng)到開工的時(shí)間大約需要 51～ 60 周。在這期間，政府指定的籌建單位需要落實(shí)建設(shè)資金。 BOT 項(xiàng)目的可行性研究和初步設(shè)計(jì)都在招標(biāo)過程中完成，從立項(xiàng)到開 工的時(shí)間將比傳統(tǒng)項(xiàng)目長 7～ 20 周。但 BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作周期比較確定，按照正常的程序和周期運(yùn)作項(xiàng)目，可以得到比較確定的結(jié)果，在正式開工前就已經(jīng)解決了在今后的建設(shè)和運(yùn)營期間將要面臨的主要問題，使得后期的建設(shè)和運(yùn)營將比較順利。傳統(tǒng)項(xiàng)目在運(yùn)作過程中面臨許多不確定的因素，很難如期完成前期工作，有的甚至造成長時(shí)間的延誤，使實(shí)際所需的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過計(jì)劃周期。另外，一些傳統(tǒng)項(xiàng)目在開工前未能完全落實(shí)建設(shè)資金就倉促上馬，由于資金不足，導(dǎo)致建設(shè)進(jìn)度拖延，不僅項(xiàng)目遲遲不能投產(chǎn)，而且工程總投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出工程預(yù)算。這種 “ 釣魚工程 ”給國家和人 民帶來很大的經(jīng)濟(jì)損失，造成社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。 開發(fā)周期雖然比傳統(tǒng)項(xiàng)目的前期工作周期略長，但它的運(yùn)作方式和程序較為規(guī)范，一般不會(huì)出現(xiàn)拖延開發(fā)周期的情況，這是傳統(tǒng)項(xiàng)目不具備的優(yōu)點(diǎn)。正式由于前期工作十分細(xì)致和充分，才使得 BOT 項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營期間比較順利，政府和投資人之間不易出現(xiàn)難以解決的糾紛。因此，我們應(yīng)該正確認(rèn)識 BOT 項(xiàng)目開發(fā)周期長的特點(diǎn)，不應(yīng)該使這一特點(diǎn)成為否定采用 BOT 方式開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的理由。我國已經(jīng)加入了 WTO。 WTO 要求法制化的和透明度高的市場經(jīng)濟(jì)秩序，要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為。從這點(diǎn)來 說， BOT 項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作是完全符合 WTO的精神的。 BOT 項(xiàng)目的組織 由于 BOT 項(xiàng)目通常會(huì)在私人部門 (通常以專門設(shè)立的項(xiàng)目公司的形式 )和多個(gè)公有部門 (通常是政府部門和其控制的國有企業(yè) )建立長期性的、復(fù)雜的合同關(guān)系， BOT 項(xiàng)目的成功依賴于政府部門對 BOT 項(xiàng)目的有效組織，依賴于政府一方各個(gè)部門的協(xié)調(diào)和配合以及政府顧問部門的高質(zhì)量的工作。 BOT 項(xiàng)目的組織工作是決定項(xiàng)目進(jìn)展同時(shí)是降低項(xiàng)目前期費(fèi)用的決定因素。 一、 BOT 項(xiàng)目組織的基本結(jié)構(gòu) 在基礎(chǔ)設(shè)施的 BOT 項(xiàng)目中，通常采用以下的項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)： 組織結(jié)構(gòu)圖： 招標(biāo)委員會(huì) 招標(biāo)委員會(huì)為項(xiàng)目招標(biāo)最高決策機(jī)構(gòu)，它一般是經(jīng)過政府授權(quán)為某一項(xiàng)目招標(biāo)特別設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。招標(biāo)委員會(huì)的主任一般 由項(xiàng)目所在地區(qū)或城市的主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)的各主要政府部門和簽約單位的主要決策人員。由于基礎(chǔ)設(shè)施 BOT 項(xiàng)目設(shè)計(jì)許多外部的政府條件和承諾，招標(biāo)委員會(huì)的組成應(yīng)能反映項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。 一般而言，在中國的 BOT 項(xiàng)目會(huì) 涉及到以下的主要政府部門： □ 行業(yè)主管部門（如在城市凈水廠的項(xiàng)目中，主管部門通常是城市的市政管理委員會(huì)或城市的建設(shè)委員會(huì)） □ 計(jì)委（主要的項(xiàng)目審批） □ 物價(jià)局（項(xiàng)目公司產(chǎn)品的定價(jià)問題及 /或生產(chǎn)要素的價(jià)格問題） □ 土地局（項(xiàng)目用地） □ 規(guī)劃委員會(huì)或建設(shè)委員會(huì)（項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)） □ 財(cái)政局（可能的補(bǔ)貼問題和稅費(fèi)問題） □ 稅務(wù)局（稅收問題） □ 外管局（外匯問題） □ 項(xiàng)目的國有一方簽約單位及其主管部門招標(biāo)委員會(huì)組成的合理性和成員的權(quán)威性，直接影響項(xiàng)目的進(jìn)度和最終成敗。 招標(biāo) 委員會(huì)雜子項(xiàng)目初期將批準(zhǔn)招標(biāo)原則，在出售招標(biāo)文件前批準(zhǔn)招標(biāo)文件，在評標(biāo)結(jié)束后批準(zhǔn)評標(biāo)結(jié)果，在談判結(jié)束后向中標(biāo)人授標(biāo)并與之簽訂項(xiàng)目協(xié)議。 招標(biāo)辦公室 招標(biāo)辦公室是招標(biāo)委員會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的日常組織工作。招標(biāo)辦公室的成員通常為招標(biāo)委員會(huì)的成員單位的具體工作人員，這種安排有利于招標(biāo)辦公室與招標(biāo)委員會(huì)成員的及時(shí)溝通。招標(biāo)辦公室主任一般 由政府指定的負(fù)責(zé)運(yùn)作的只能部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。 招標(biāo)辦公室將在咨詢小組的支持下開展工作，包括為招標(biāo)委員會(huì)準(zhǔn)備待批準(zhǔn)的文件和投標(biāo)人進(jìn)行交流。 招標(biāo)辦公室主要負(fù)責(zé)項(xiàng) 目條件（特別是須政府部門提供的）的實(shí)際落實(shí)，協(xié)調(diào)與政府各相關(guān)部門和簽約單位的關(guān)系。 以牽頭顧問為首的顧問班子 顧問班子是 BOT 項(xiàng)目或類似基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中不可或缺的角色。融資招標(biāo)需要招標(biāo)方和投標(biāo)方的有效溝通，一般情況下，政府缺少專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，也沒有足夠的時(shí)間和精力，都需要顧問的協(xié)助。除牽頭顧問外，顧問班子的常見成員包括： □ 技術(shù)顧問 □ 財(cái)務(wù)顧問（在某些情況下，其職能由牽頭政府顧問承擔(dān)） □ 法律顧問（通常包括國內(nèi)和國際顧問，如果是國際招標(biāo)項(xiàng)目） 顧問小組應(yīng)是個(gè)有機(jī)整體，招標(biāo)辦公室、 法律顧問、財(cái)務(wù)顧問和技術(shù)顧問的工作應(yīng)該協(xié)調(diào)一致，前頭顧問應(yīng)保證實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。 顧問班子將就項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)等問題提供咨詢意見，起草招標(biāo)文件以及回答關(guān)系的問題。在顧問班子中，牽頭顧問起主導(dǎo)作用，類似上市或購并項(xiàng)目中的投資銀行的地位。牽頭顧問的作用體現(xiàn)在： □ 設(shè)計(jì)項(xiàng)目的整體結(jié)構(gòu)，包括項(xiàng)目的邊界條件。由于 BOT 項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)牽扯方方面面的問題，它要求牽頭顧問熟悉類似項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)律和國際慣例，具有良好的餓項(xiàng)目全局觀、豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)好的牽頭顧問會(huì)針對特定的項(xiàng)目條件，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目某些創(chuàng)新，它要求牽頭顧問具有將國 際慣例與本土環(huán)境對接的能力及對未來政府政策走向的恰當(dāng)把握。 □ 確定項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的主要問題和解決方案，執(zhí)導(dǎo)法律顧問編制標(biāo)書，協(xié)助招標(biāo)辦公室審閱招標(biāo)文件。 □ 制定評標(biāo)原則并組織評標(biāo)和編制評標(biāo)報(bào)告，供決策。 □ 確定項(xiàng)目談判要點(diǎn)、策略和工作計(jì)劃。 □ 在談判中，就出現(xiàn)的問題提供分析和解決方案供決策，同時(shí)把握談判的進(jìn)程。 □ 如需要，在項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)，組織或協(xié)助配合盡職調(diào)查工作。 □ 分析和確定項(xiàng)目所須的外部條件和政府一方各部門的配合，協(xié)助招標(biāo)辦公室對內(nèi)的協(xié)調(diào)工作。 □ 領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)顧問班子 的工作，表現(xiàn)在： 制定詳細(xì)工作計(jì)劃，并保證按計(jì)劃完成。 將項(xiàng)目結(jié)構(gòu)涉及的主要問題分解或翻譯成特定的專業(yè)問題，交由各顧問分析和提出解決方案。 在各顧問的意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行意見的綜合分析和平衡，形成對項(xiàng)目的整體影響或凈影響。 保證專業(yè)顧問的工作與整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度一致。 財(cái)務(wù)顧問 在大型國際 BOT 項(xiàng)目招標(biāo)中一般需聘請，以提高項(xiàng)目的吸引力和信用。在國內(nèi) BOT 項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，牽頭的政府顧問一般充當(dāng)財(cái)務(wù)顧問的角色（前提是由投資咨詢公司擔(dān)任牽頭顧問），財(cái)務(wù)顧問的作用主要是： 對項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的財(cái)務(wù)可行性提出咨詢意見或參與設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。 制定評標(biāo)的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。 提供對投標(biāo)人標(biāo)書的財(cái)務(wù)評價(jià)報(bào)告。 談判期間，就談判問題的財(cái)務(wù)影戲哪個(gè)提供咨詢。 在 BOT 項(xiàng)目中，由于較大程度的使用銀行貸款，因此設(shè)計(jì)出能滿足貸款銀行要求的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)是項(xiàng)目能否成功的一個(gè)關(guān)鍵因素。分析貸款銀行的要求（如對項(xiàng)目自有資本金的比例，未來現(xiàn)金流的數(shù)量和穩(wěn)定性的，要求的最低的償債概率等），結(jié)合項(xiàng)目的具體情況和中國特有的餓項(xiàng)目外部條件（如價(jià)格管制等），設(shè)計(jì)和調(diào)整項(xiàng)目的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，也是財(cái)務(wù)顧問的一個(gè)重 要的任務(wù)。財(cái)務(wù)顧問 有時(shí)也需就稅務(wù)問題提出咨詢意見。 法律顧問 也是顧問小組的成員，在國際招標(biāo)項(xiàng)目中，往往還會(huì)聘請國際法律顧問。法律顧問的作用主要有：