【正文】 □ 如需要，在項目融資環(huán)節(jié)，組織或協(xié)助配合盡職調(diào)查工作。 顧問班子將就項目結(jié)構(gòu)的設(shè)計等問題提供咨詢意見，起草招標(biāo)文件以及回答關(guān)系的問題。 招標(biāo)辦公室 招標(biāo)辦公室是招標(biāo)委員會的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目的日常組織工作。從這點來 說， BOT 項目的規(guī)范運作是完全符合 WTO的精神的。傳統(tǒng)項目在運作過程中面臨許多不確定的因素，很難如期完成前期工作，有的甚至造成長時間的延誤，使實際所需的時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過計劃周期。否則可 能會被投標(biāo)人誤認(rèn)為項目條件苛刻，使投資機(jī)構(gòu)失去對項目的信心和興趣。投標(biāo)人無法準(zhǔn)確理解招標(biāo)人的意圖和要求，投出的標(biāo)書也就不太規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。 二、縮短 BOT 項目開發(fā)周期的手段 在 BOT 項目運作過程中，應(yīng)該采取以下措施，將開發(fā)周期控制在一個合理的水平內(nèi)： 首先，積極有效地組織項目。在此期間，中標(biāo)人將成立項目公司，項目公司將正式與貸款人、設(shè)計單位、建筑承包商、運營維護(hù)承包商和保險公司等簽訂相關(guān)合同，最后，與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。 評標(biāo)與決標(biāo)工作包括評標(biāo)準(zhǔn)備（如成立評標(biāo)委員會和制定評標(biāo)細(xì)則）、投標(biāo)人澄清標(biāo)書、評標(biāo)委員會評估標(biāo)書并完成評估報告、推薦中標(biāo)候選人和確認(rèn)評標(biāo)結(jié)果等工作，一般需 3～ 4 周時間（不包括評標(biāo)準(zhǔn)備工作時間 ，招標(biāo)委員會將在投標(biāo)人準(zhǔn)備建議書期間進(jìn)行評標(biāo)準(zhǔn)備工作）。有些招標(biāo)人認(rèn)為邀請招標(biāo)方式不需進(jìn)行資格預(yù)審，因此可以相應(yīng)縮短招標(biāo)時間，這是不現(xiàn)實的。開發(fā)周期較長是 BOT項目的一個基本特點，也是許多政府難以決定采用 BOT 方式建設(shè)項目的主要原因之一。 評標(biāo)與決標(biāo) 1. 對有效標(biāo)書進(jìn)行評審； 2. 選出中標(biāo)候選人。由于北京在 2020 年取得了 2020 年奧運會主辦權(quán)，而且中國加入了 WTO，使北京的宏觀投資環(huán)境更加具有吸引力，談判進(jìn)程也因此而加快。評標(biāo)后發(fā)現(xiàn)，有 3 家聯(lián)合體的投標(biāo)水價比政府預(yù)測的水價低 1 元 /m3以上，初步顯現(xiàn)了招標(biāo)的優(yōu)越性。 4 資格預(yù)審：資格預(yù)審?fù)ǜ姘l(fā)布后，共有 34 家跨國公司或銀行購買了資格預(yù)審文件， 7 家聯(lián)合體（共 19 家公司）提交了資格申請文件。 1 確定 方案：第十水廠是北京市九五計劃中提出的項目，在確定運作方式時，北京市政府進(jìn)行了多種方式的比較，基本目標(biāo)是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施體制改革，政府不再直接投資。 8．融資與審批 談判結(jié)束且草簽特許權(quán)協(xié)議以后，中標(biāo)人應(yīng)報批《可行性研究報告》，并組建項目公司。 特許權(quán)協(xié)議必須得到同時簽署的其他許多協(xié)議的支持，并以此為條件，以使中標(biāo)人能夠完成其任務(wù)。如果政府與排名第一的中標(biāo)候選人者不能達(dá)成協(xié)議，政府可能會轉(zhuǎn)而與排名第二的中標(biāo)候選人進(jìn)行談判，以此類推。 6．評標(biāo)與決標(biāo) 投標(biāo)截至后，招標(biāo)委員會將組建評標(biāo)委員會，按照招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)對投標(biāo)人提交的標(biāo)書進(jìn)行評審。 維修計劃（這對于 BOT 項目尤其重要，因為項目的所有權(quán)必須在壽命中期移交給政府）； 設(shè)施的類型及所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的性能或水平； 招標(biāo)委員會應(yīng)該組織資格預(yù)審專家組，對這些文件進(jìn)行比較分析，擬定一個數(shù)量不多和參加最終投標(biāo)的備選名單，并在項目條件基本落實和招標(biāo)文件基本準(zhǔn)備就緒之后，發(fā)出資格預(yù)審結(jié)果通知，同時向通過資格預(yù)審的投標(biāo)人發(fā)出投標(biāo)邀請書。在招標(biāo)文件中，必須詳細(xì)說明政府在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的要求，讓投標(biāo)人盡可能充分和準(zhǔn)確地領(lǐng)會政府的意圖。資格預(yù)審的期限可以根據(jù)項目前期工作的準(zhǔn)備情況適當(dāng)延長，讓更多的潛在投資人獲悉項目信息，增加競爭的激烈程度。 第四步，準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，制定資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)。招標(biāo)委員會的主要職責(zé)是研究招標(biāo)過程中的重大事項并做出決策。已經(jīng)立項的項目可以降低招標(biāo)后的項目審批風(fēng)險，提高投標(biāo)人參與項目的積極性。因此，在招標(biāo)文件中不需要詳細(xì)規(guī)定項目的技術(shù)方案和實施方案，只需要勾畫出項目在規(guī)模、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的輪廓，鼓勵投標(biāo)人在項目構(gòu)想和設(shè)計方面提出新的觀點，發(fā)揮他們各自的技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢，從而有利于政府從各投標(biāo)方案中選擇一個最佳方案作為實施方案。本講我們將系統(tǒng)地介紹 BOT 項目的運作程序，并簡要介紹北京第十水廠 BOT項目的運作程序，使更多的讀者對此有一個完整地了解。實際上，在這一領(lǐng)域有很多概念非常模糊，不僅如此，在法律上很多問題還沒有解決。北京正在準(zhǔn)備通過法人招標(biāo)方式建設(shè)六個奧運場館，我們認(rèn)為 PPP 是一種極好的方式。法人招標(biāo)將成為大型公共項目融資的主要方式。 由于準(zhǔn) BOT 不具備有限追索的特性，有時項目貸款就是股東貸款，因此項目貸款需要計入項目公司股東的資產(chǎn)負(fù)債表，限制了股東為其它項目融資的能力。從本質(zhì)上講，這些 “BOT” 項目都不是國際融資領(lǐng)域里所說的 BOT 項目，因為這些項目都只有建設(shè)－運營－移交的過程，而不具備有限追索的特性。 所謂項目融資是指以項目本身信用為基礎(chǔ)的融資，項目融資是與企業(yè)融資相對應(yīng)的。由于人們對 BOT 概念的理解不同，探討和實施 BOT 的效率非常低，而且經(jīng)常引起誤解。為了實現(xiàn)這種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，需要做大量前期工作，前期費用 較高。 我們可以認(rèn)為這種 “ 準(zhǔn) BOT” 比 BOT有較大的外延，或者說包括了 BOT方式。如果 BOT 項目或準(zhǔn) BOT 項目的項目公司的股東是通過招標(biāo)方式選擇的，那么這種項目也叫做法人招標(biāo)。從理論上講，是招標(biāo)還是議標(biāo)應(yīng)該比較時間節(jié)約和前期費用節(jié)約（包括投標(biāo)人前期費用節(jié)約）與公共產(chǎn)品價格增加的水平，哪種方式對政府有利就選擇哪種方式。 PPP 方式的優(yōu)點在于將市場機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。如果在 TOT 項目中，基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)沒有轉(zhuǎn)移，那么經(jīng)營權(quán)受讓人得到的是什么呢？可能有兩種，一種是租賃權(quán)，一種是委托經(jīng)營權(quán)，相應(yīng)的財務(wù)和法律處理是有差別的。這一過程可以采用協(xié)商方式，也可以采用招標(biāo)方式。只有允許投資人獲得合理的回報，項目采用 BOT 方式才可能取得成功。 目前，一般來說，外資 BOT 項目需要得到國家計委的批復(fù)，內(nèi)資 BOT 項目可以由地方政府批復(fù)。 由于 BOT 項目完全按照國際慣例進(jìn)行運作，要求政府和投資人在簽訂合同前，對于項目的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的問題，做出細(xì)致、完整、嚴(yán)密的規(guī)定，否則，即使是一個看似微小的疏忽，也可能帶來不利的后果，輕者致使項目失去公平，使政府處 于不利地位，重者將導(dǎo)致招標(biāo)失敗、項目流產(chǎn)，甚至使政府和國家遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。因為，經(jīng)過資格預(yù)審后，只有那些具有較強(qiáng)的技術(shù)能力和財務(wù)能力的公司才能 參加投標(biāo)，招標(biāo)人不需耗費大量的時間和精力對那些競爭力不強(qiáng)的標(biāo)書進(jìn)行評審，可以認(rèn)真仔細(xì)地對通過了資格預(yù)審后的投標(biāo)人的標(biāo)書進(jìn)行評審。 不同地方的政府及其職能部門，在管理程序上不盡相同；不同類型的項目具有不同的特點和各種不同的要求。評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該體現(xiàn)政府在選擇什 么樣的投資人和建成一個什么樣的項目方面的要求和標(biāo)準(zhǔn)，尤其要對主要目標(biāo)（例如：最終消費者支付的價格最低，或者公共開支最低，或者對整個經(jīng)濟(jì)而言項目的投資費用最低等）有一個清楚的定義。北京第十水廠 BOT 項目的資格預(yù)審?fù)ǜ姘l(fā)布后，共有 34 家跨國公司或 銀行購買了資格預(yù)審文件， 7 家聯(lián)合體（共 19 家公司）提交了資格申請文件。 價格調(diào)整公式或調(diào)整 原則； 招標(biāo)人應(yīng)該以標(biāo)前答疑會等形式進(jìn)行解答，并將解答內(nèi)容以書面形式正式通知所有通過資格預(yù)審的投資人。 標(biāo)書中的主要標(biāo)的應(yīng)該是評標(biāo)時重點考慮的核心因素，如果采用評分法評標(biāo)，則該因素的分值應(yīng)該占有絕對的權(quán)重。 第一輪主要是了解雙方的觀點，第二輪解決了水價等核心問題，第三輪解決了遺留問題（主要是對不可抗力的處理）。 與建筑承包商的建設(shè)合同； 9．實施階段 項目公司在簽訂所有合同之后，開始進(jìn)入項目的實施階段，即按照合同規(guī)定 ，聘請設(shè)計單位開始工程設(shè)計，聘請總承包商開始工程施工，工程竣工后開始正式商業(yè)運營，在特許期屆滿時將項目設(shè)施移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)。 2 立項：北京市政府首先向國家計委上報了《預(yù)可行性研究報告》，國家計委投資司審查后要求北京市政府補(bǔ)充資料。在投標(biāo)人準(zhǔn)備標(biāo)書期間，招標(biāo)委員會舉行了標(biāo)前會議，并多次回答了投標(biāo)人提出的問題。 7 談判：談判工作共進(jìn)行了三輪。 BOT 項目運作程序簡表 運作程序 招標(biāo)人主要工作 投標(biāo)人主要工作 確 定方案 提出項目建設(shè)的必要性，確定項目需要達(dá)到的目標(biāo) 立 項 向計劃管理部門上報《項目建議書》或《預(yù)可行性研究報告》，取得批復(fù)文件或者同意進(jìn)行項目融資招標(biāo)的文件 招標(biāo)準(zhǔn)備 1. 成立招標(biāo)委員會和招標(biāo)辦公室； 2. 聘請中介機(jī)構(gòu)； 3. 研究項目技術(shù)問題，明確技術(shù)要求； 4. 準(zhǔn)備資格預(yù)審文件； 5. 設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，落實項目條件； 6. 編寫招標(biāo)文件，制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。 同左。不同的項目在這一階段所需的時間相差無幾。如果這一階段的時間過短，招標(biāo)文件的完整性、可操作性和嚴(yán)謹(jǐn)性相對而言就會差一些，可能會影響以后的工作進(jìn)度。 合同談判工作主要是為了確定中標(biāo)人。如果利用內(nèi)資開發(fā) BOT 項目，工作周期可以縮短 15～ 20 周左右。 其次，應(yīng)聘請具有豐富經(jīng)驗的國際融資顧問。 隨著人們對 BOT 項目理解程度的不斷加深，聘請顧問公司完成 BOT 項目的前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)成為一種共 識。在可行性研究報告批復(fù)以后，初步設(shè)計工作需要 20～ 25 周時間（復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施項目如大型水力發(fā)電廠等，需要更長的時間，不在討論范圍內(nèi)）。 開發(fā)周期雖然比傳統(tǒng)項目的前期工作周期略長，但它的運作方式和程序較為規(guī)范，一般不會出現(xiàn)拖延開發(fā)周期的情況，這是傳統(tǒng)項目不具備的優(yōu)點。 一、 BOT 項目組織的基本結(jié)構(gòu) 在基礎(chǔ)設(shè)施的 BOT 項目中，通常采用以下的項目組織結(jié)構(gòu)： 組織結(jié)構(gòu)圖： 招標(biāo)委員會 招標(biāo)委員會為項目招標(biāo)最高決策機(jī)構(gòu)，它一般是經(jīng)過政府授權(quán)為某一項目招標(biāo)特別設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)。 招標(biāo)辦公室將在咨詢小組的支持下開展工作，包括為招標(biāo)委員會準(zhǔn)備待批準(zhǔn)的文件和投標(biāo)人進(jìn)行交流。由于 BOT 項目結(jié)構(gòu)的設(shè)計牽扯方方面面的問題，它要求牽頭顧問熟悉類似項目的運作規(guī)律和國際慣例，具有良好的餓項目全局觀、豐富的項目經(jīng)驗，同時好的牽頭顧問會針對特定的項目條件，實現(xiàn)項目某些創(chuàng)新，它要求牽頭顧問具有將國 際慣例與本土環(huán)境對接的能力及對未來政府政策走向的恰當(dāng)把握。 制定詳細(xì)工作計劃，并保證按計劃完成。在國內(nèi) BOT 項目招標(biāo)時，牽頭的政府顧問一般充當(dāng)財務(wù)顧問的角色（前提是由投資咨詢公司擔(dān)任牽頭顧問），財務(wù)顧問的作用主要是： 對項目結(jié)構(gòu)的財務(wù)可行性提出咨詢意見或參與設(shè)計項目結(jié)構(gòu)。法律顧問的作用主要有： 對項目結(jié)構(gòu)和方案的法律可行性發(fā)表意見。國內(nèi)很多項目單位為了節(jié)約前期費用，由投資顧問替代法律顧問是不可取的，投資顧問不應(yīng)對項目的法律符合性提意見。由于投資放的報價是給予對項目風(fēng)險整體奉賢判斷后的一攬子提出的，因此項目設(shè)計和組織工作的目標(biāo)就是降低項目的整體風(fēng)險，以實現(xiàn)對方報價的最低。好的餓牽頭顧問的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于使用蹩腳顧問的咨詢費節(jié)約。 項目公司在成立之初即承擔(dān)大量的但數(shù)目確定的債務(wù)； 通過建立一種長期或穩(wěn)定的合同關(guān)系，為項目的運營和還本付息構(gòu)造一可依賴的現(xiàn)金流（此原則在項目產(chǎn)品和服務(wù)存在活躍的交易市場的情況下或?qū)Ξa(chǎn)品和服務(wù)的需求比較穩(wěn)定的情況下具有例外）； 專營權(quán)的授予和撤消的風(fēng)險 以政府立法的形式授予專營公司按照協(xié)議融資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)項目的獨家權(quán)利，同時對專營公司經(jīng)營范圍改變的行為作出限制。 項目設(shè)施，特別是管道，建設(shè)和運營涉及的土地、拆遷及其他問題 1． 明確政府須提供的與土地使用權(quán)相關(guān)的內(nèi)容及權(quán)利提供的時間。 對計算水費的水量產(chǎn)生分歧 明確水量計量儀器的選擇、計量程序和計量結(jié)果爭議的解決。 3． 水質(zhì)不合格的違約責(zé)任和后果。 2． 原水供應(yīng)控制時平等對待原則。 項目建設(shè)期和運營期及移交時爭議的解決 1． 建立項目協(xié)調(diào)委員會及其工作程序，負(fù)責(zé)項目各簽約方的工作協(xié)調(diào)及日常爭議的解決。 專營公司經(jīng)營范圍的單一性 對經(jīng)營范圍變更、合并、分立等的限制或禁止。作為投資咨詢機(jī)構(gòu)，我們主張效率優(yōu)先原則，制定供水體制應(yīng)該優(yōu)先考慮降低水價和提高水質(zhì)，供水企業(yè)的所有制并不重要。水網(wǎng)的價值是有很大想像空間的，我認(rèn)為浦東項目的溢價應(yīng)該主要體現(xiàn)在管網(wǎng)上，上海出讓市場是項目的重要賣點。外資進(jìn)入中國是為了獲取回報的，如果回報率都很低，中國水業(yè)的市場化將不會健康發(fā)展，我認(rèn)為政府部門應(yīng)該考慮這個問題，不能因兩個項目的回報要求較低就認(rèn)為外資對整個中國水業(yè)的要求都這么低。以最低供水量和中標(biāo)水價為基礎(chǔ)進(jìn)行計算的內(nèi)部收益率并不高。 上海市政府成立了水務(wù)資產(chǎn)運營公司負(fù)責(zé)項目運作，在項目運作過程中政府的決策效率很高，浦東項目的成功開創(chuàng)了外資進(jìn)入中國水網(wǎng)的模式。從 1999 年初國家計委同意北京第十水廠項目通過國際公開招標(biāo)融資以來，在經(jīng)歷了很多波折后，目前項目談判已經(jīng)結(jié)束。雖然該項目開創(chuàng)了中國基礎(chǔ)設(shè)施融資的新途徑，但并沒有使 BOT 在國內(nèi)得 到推廣。第十水廠項目的招標(biāo)和談判工作已經(jīng)結(jié)束，中標(biāo)人正在進(jìn)行融資和報批工作。 3 國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投融 資形勢分析 關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢，可以查詢的資料比較多，這里只粗略分析與 BOT相關(guān)的情況