【正文】 □ 如需要，在項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)，組織或協(xié)助配合盡職調(diào)查工作。 顧問班子將就項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)等問題提供咨詢意見，起草招標(biāo)文件以及回答關(guān)系的問題。 招標(biāo)辦公室 招標(biāo)辦公室是招標(biāo)委員會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的日常組織工作。從這點(diǎn)來 說， BOT 項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作是完全符合 WTO的精神的。傳統(tǒng)項(xiàng)目在運(yùn)作過程中面臨許多不確定的因素，很難如期完成前期工作，有的甚至造成長(zhǎng)時(shí)間的延誤，使實(shí)際所需的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過計(jì)劃周期。否則可 能會(huì)被投標(biāo)人誤認(rèn)為項(xiàng)目條件苛刻，使投資機(jī)構(gòu)失去對(duì)項(xiàng)目的信心和興趣。投標(biāo)人無法準(zhǔn)確理解招標(biāo)人的意圖和要求，投出的標(biāo)書也就不太規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。 二、縮短 BOT 項(xiàng)目開發(fā)周期的手段 在 BOT 項(xiàng)目運(yùn)作過程中，應(yīng)該采取以下措施，將開發(fā)周期控制在一個(gè)合理的水平內(nèi)： 首先，積極有效地組織項(xiàng)目。在此期間，中標(biāo)人將成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司將正式與貸款人、設(shè)計(jì)單位、建筑承包商、運(yùn)營維護(hù)承包商和保險(xiǎn)公司等簽訂相關(guān)合同，最后，與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。 評(píng)標(biāo)與決標(biāo)工作包括評(píng)標(biāo)準(zhǔn)備（如成立評(píng)標(biāo)委員會(huì)和制定評(píng)標(biāo)細(xì)則）、投標(biāo)人澄清標(biāo)書、評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)估標(biāo)書并完成評(píng)估報(bào)告、推薦中標(biāo)候選人和確認(rèn)評(píng)標(biāo)結(jié)果等工作，一般需 3～ 4 周時(shí)間（不包括評(píng)標(biāo)準(zhǔn)備工作時(shí)間 ，招標(biāo)委員會(huì)將在投標(biāo)人準(zhǔn)備建議書期間進(jìn)行評(píng)標(biāo)準(zhǔn)備工作）。有些招標(biāo)人認(rèn)為邀請(qǐng)招標(biāo)方式不需進(jìn)行資格預(yù)審，因此可以相應(yīng)縮短招標(biāo)時(shí)間，這是不現(xiàn)實(shí)的。開發(fā)周期較長(zhǎng)是 BOT項(xiàng)目的一個(gè)基本特點(diǎn)，也是許多政府難以決定采用 BOT 方式建設(shè)項(xiàng)目的主要原因之一。 評(píng)標(biāo)與決標(biāo) 1. 對(duì)有效標(biāo)書進(jìn)行評(píng)審； 2. 選出中標(biāo)候選人。由于北京在 2020 年取得了 2020 年奧運(yùn)會(huì)主辦權(quán)，而且中國加入了 WTO，使北京的宏觀投資環(huán)境更加具有吸引力，談判進(jìn)程也因此而加快。評(píng)標(biāo)后發(fā)現(xiàn)，有 3 家聯(lián)合體的投標(biāo)水價(jià)比政府預(yù)測(cè)的水價(jià)低 1 元 /m3以上，初步顯現(xiàn)了招標(biāo)的優(yōu)越性。 4 資格預(yù)審：資格預(yù)審?fù)ǜ姘l(fā)布后，共有 34 家跨國公司或銀行購買了資格預(yù)審文件， 7 家聯(lián)合體（共 19 家公司）提交了資格申請(qǐng)文件。 1 確定 方案：第十水廠是北京市九五計(jì)劃中提出的項(xiàng)目，在確定運(yùn)作方式時(shí)，北京市政府進(jìn)行了多種方式的比較，基本目標(biāo)是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施體制改革，政府不再直接投資。 8．融資與審批 談判結(jié)束且草簽特許權(quán)協(xié)議以后，中標(biāo)人應(yīng)報(bào)批《可行性研究報(bào)告》，并組建項(xiàng)目公司。 特許權(quán)協(xié)議必須得到同時(shí)簽署的其他許多協(xié)議的支持，并以此為條件，以使中標(biāo)人能夠完成其任務(wù)。如果政府與排名第一的中標(biāo)候選人者不能達(dá)成協(xié)議，政府可能會(huì)轉(zhuǎn)而與排名第二的中標(biāo)候選人進(jìn)行談判，以此類推。 6．評(píng)標(biāo)與決標(biāo) 投標(biāo)截至后，招標(biāo)委員會(huì)將組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，按照招標(biāo)文件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)投標(biāo)人提交的標(biāo)書進(jìn)行評(píng)審。 維修計(jì)劃（這對(duì)于 BOT 項(xiàng)目尤其重要，因?yàn)轫?xiàng)目的所有權(quán)必須在壽命中期移交給政府）； 設(shè)施的類型及所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的性能或水平； 招標(biāo)委員會(huì)應(yīng)該組織資格預(yù)審專家組，對(duì)這些文件進(jìn)行比較分析，擬定一個(gè)數(shù)量不多和參加最終投標(biāo)的備選名單，并在項(xiàng)目條件基本落實(shí)和招標(biāo)文件基本準(zhǔn)備就緒之后，發(fā)出資格預(yù)審結(jié)果通知，同時(shí)向通過資格預(yù)審的投標(biāo)人發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書。在招標(biāo)文件中，必須詳細(xì)說明政府在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的要求，讓投標(biāo)人盡可能充分和準(zhǔn)確地領(lǐng)會(huì)政府的意圖。資格預(yù)審的期限可以根據(jù)項(xiàng)目前期工作的準(zhǔn)備情況適當(dāng)延長(zhǎng)，讓更多的潛在投資人獲悉項(xiàng)目信息，增加競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。 第四步，準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，制定資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)。招標(biāo)委員會(huì)的主要職責(zé)是研究招標(biāo)過程中的重大事項(xiàng)并做出決策。已經(jīng)立項(xiàng)的項(xiàng)目可以降低招標(biāo)后的項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)，提高投標(biāo)人參與項(xiàng)目的積極性。因此，在招標(biāo)文件中不需要詳細(xì)規(guī)定項(xiàng)目的技術(shù)方案和實(shí)施方案，只需要勾畫出項(xiàng)目在規(guī)模、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的輪廓，鼓勵(lì)投標(biāo)人在項(xiàng)目構(gòu)想和設(shè)計(jì)方面提出新的觀點(diǎn)，發(fā)揮他們各自的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，從而有利于政府從各投標(biāo)方案中選擇一個(gè)最佳方案作為實(shí)施方案。本講我們將系統(tǒng)地介紹 BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作程序，并簡(jiǎn)要介紹北京第十水廠 BOT項(xiàng)目的運(yùn)作程序，使更多的讀者對(duì)此有一個(gè)完整地了解。實(shí)際上，在這一領(lǐng)域有很多概念非常模糊，不僅如此，在法律上很多問題還沒有解決。北京正在準(zhǔn)備通過法人招標(biāo)方式建設(shè)六個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館，我們認(rèn)為 PPP 是一種極好的方式。法人招標(biāo)將成為大型公共項(xiàng)目融資的主要方式。 由于準(zhǔn) BOT 不具備有限追索的特性，有時(shí)項(xiàng)目貸款就是股東貸款，因此項(xiàng)目貸款需要計(jì)入項(xiàng)目公司股東的資產(chǎn)負(fù)債表，限制了股東為其它項(xiàng)目融資的能力。從本質(zhì)上講，這些 “BOT” 項(xiàng)目都不是國際融資領(lǐng)域里所說的 BOT 項(xiàng)目，因?yàn)檫@些項(xiàng)目都只有建設(shè)－運(yùn)營－移交的過程，而不具備有限追索的特性。 所謂項(xiàng)目融資是指以項(xiàng)目本身信用為基礎(chǔ)的融資，項(xiàng)目融資是與企業(yè)融資相對(duì)應(yīng)的。由于人們對(duì) BOT 概念的理解不同，探討和實(shí)施 BOT 的效率非常低，而且經(jīng)常引起誤解。為了實(shí)現(xiàn)這種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，需要做大量前期工作，前期費(fèi)用 較高。 我們可以認(rèn)為這種 “ 準(zhǔn) BOT” 比 BOT有較大的外延，或者說包括了 BOT方式。如果 BOT 項(xiàng)目或準(zhǔn) BOT 項(xiàng)目的項(xiàng)目公司的股東是通過招標(biāo)方式選擇的，那么這種項(xiàng)目也叫做法人招標(biāo)。從理論上講，是招標(biāo)還是議標(biāo)應(yīng)該比較時(shí)間節(jié)約和前期費(fèi)用節(jié)約（包括投標(biāo)人前期費(fèi)用節(jié)約）與公共產(chǎn)品價(jià)格增加的水平，哪種方式對(duì)政府有利就選擇哪種方式。 PPP 方式的優(yōu)點(diǎn)在于將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。如果在 TOT 項(xiàng)目中，基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)沒有轉(zhuǎn)移，那么經(jīng)營權(quán)受讓人得到的是什么呢？可能有兩種，一種是租賃權(quán)，一種是委托經(jīng)營權(quán)，相應(yīng)的財(cái)務(wù)和法律處理是有差別的。這一過程可以采用協(xié)商方式，也可以采用招標(biāo)方式。只有允許投資人獲得合理的回報(bào)，項(xiàng)目采用 BOT 方式才可能取得成功。 目前，一般來說，外資 BOT 項(xiàng)目需要得到國家計(jì)委的批復(fù)，內(nèi)資 BOT 項(xiàng)目可以由地方政府批復(fù)。 由于 BOT 項(xiàng)目完全按照國際慣例進(jìn)行運(yùn)作，要求政府和投資人在簽訂合同前，對(duì)于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的問題，做出細(xì)致、完整、嚴(yán)密的規(guī)定，否則，即使是一個(gè)看似微小的疏忽，也可能帶來不利的后果，輕者致使項(xiàng)目失去公平，使政府處 于不利地位，重者將導(dǎo)致招標(biāo)失敗、項(xiàng)目流產(chǎn)，甚至使政府和國家遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。因?yàn)?，?jīng)過資格預(yù)審后，只有那些具有較強(qiáng)的技術(shù)能力和財(cái)務(wù)能力的公司才能 參加投標(biāo)，招標(biāo)人不需耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力對(duì)那些競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的標(biāo)書進(jìn)行評(píng)審，可以認(rèn)真仔細(xì)地對(duì)通過了資格預(yù)審后的投標(biāo)人的標(biāo)書進(jìn)行評(píng)審。 不同地方的政府及其職能部門，在管理程序上不盡相同；不同類型的項(xiàng)目具有不同的特點(diǎn)和各種不同的要求。評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該體現(xiàn)政府在選擇什 么樣的投資人和建成一個(gè)什么樣的項(xiàng)目方面的要求和標(biāo)準(zhǔn)，尤其要對(duì)主要目標(biāo)（例如：最終消費(fèi)者支付的價(jià)格最低，或者公共開支最低，或者對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)而言項(xiàng)目的投資費(fèi)用最低等）有一個(gè)清楚的定義。北京第十水廠 BOT 項(xiàng)目的資格預(yù)審?fù)ǜ姘l(fā)布后，共有 34 家跨國公司或 銀行購買了資格預(yù)審文件， 7 家聯(lián)合體（共 19 家公司）提交了資格申請(qǐng)文件。 價(jià)格調(diào)整公式或調(diào)整 原則； 招標(biāo)人應(yīng)該以標(biāo)前答疑會(huì)等形式進(jìn)行解答，并將解答內(nèi)容以書面形式正式通知所有通過資格預(yù)審的投資人。 標(biāo)書中的主要標(biāo)的應(yīng)該是評(píng)標(biāo)時(shí)重點(diǎn)考慮的核心因素，如果采用評(píng)分法評(píng)標(biāo)，則該因素的分值應(yīng)該占有絕對(duì)的權(quán)重。 第一輪主要是了解雙方的觀點(diǎn)，第二輪解決了水價(jià)等核心問題，第三輪解決了遺留問題（主要是對(duì)不可抗力的處理）。 與建筑承包商的建設(shè)合同； 9．實(shí)施階段 項(xiàng)目公司在簽訂所有合同之后，開始進(jìn)入項(xiàng)目的實(shí)施階段，即按照合同規(guī)定 ，聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)單位開始工程設(shè)計(jì)，聘請(qǐng)總承包商開始工程施工，工程竣工后開始正式商業(yè)運(yùn)營，在特許期屆滿時(shí)將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)。 2 立項(xiàng)：北京市政府首先向國家計(jì)委上報(bào)了《預(yù)可行性研究報(bào)告》，國家計(jì)委投資司審查后要求北京市政府補(bǔ)充資料。在投標(biāo)人準(zhǔn)備標(biāo)書期間，招標(biāo)委員會(huì)舉行了標(biāo)前會(huì)議，并多次回答了投標(biāo)人提出的問題。 7 談判：談判工作共進(jìn)行了三輪。 BOT 項(xiàng)目運(yùn)作程序簡(jiǎn)表 運(yùn)作程序 招標(biāo)人主要工作 投標(biāo)人主要工作 確 定方案 提出項(xiàng)目建設(shè)的必要性，確定項(xiàng)目需要達(dá)到的目標(biāo) 立 項(xiàng) 向計(jì)劃管理部門上報(bào)《項(xiàng)目建議書》或《預(yù)可行性研究報(bào)告》，取得批復(fù)文件或者同意進(jìn)行項(xiàng)目融資招標(biāo)的文件 招標(biāo)準(zhǔn)備 1. 成立招標(biāo)委員會(huì)和招標(biāo)辦公室； 2. 聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)； 3. 研究項(xiàng)目技術(shù)問題，明確技術(shù)要求； 4. 準(zhǔn)備資格預(yù)審文件； 5. 設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，落實(shí)項(xiàng)目條件； 6. 編寫招標(biāo)文件，制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。 同左。不同的項(xiàng)目在這一階段所需的時(shí)間相差無幾。如果這一階段的時(shí)間過短，招標(biāo)文件的完整性、可操作性和嚴(yán)謹(jǐn)性相對(duì)而言就會(huì)差一些，可能會(huì)影響以后的工作進(jìn)度。 合同談判工作主要是為了確定中標(biāo)人。如果利用內(nèi)資開發(fā) BOT 項(xiàng)目，工作周期可以縮短 15～ 20 周左右。 其次，應(yīng)聘請(qǐng)具有豐富經(jīng)驗(yàn)的國際融資顧問。 隨著人們對(duì) BOT 項(xiàng)目理解程度的不斷加深，聘請(qǐng)顧問公司完成 BOT 項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)成為一種共 識(shí)。在可行性研究報(bào)告批復(fù)以后，初步設(shè)計(jì)工作需要 20～ 25 周時(shí)間（復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如大型水力發(fā)電廠等，需要更長(zhǎng)的時(shí)間，不在討論范圍內(nèi)）。 開發(fā)周期雖然比傳統(tǒng)項(xiàng)目的前期工作周期略長(zhǎng)，但它的運(yùn)作方式和程序較為規(guī)范，一般不會(huì)出現(xiàn)拖延開發(fā)周期的情況，這是傳統(tǒng)項(xiàng)目不具備的優(yōu)點(diǎn)。 一、 BOT 項(xiàng)目組織的基本結(jié)構(gòu) 在基礎(chǔ)設(shè)施的 BOT 項(xiàng)目中，通常采用以下的項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)： 組織結(jié)構(gòu)圖： 招標(biāo)委員會(huì) 招標(biāo)委員會(huì)為項(xiàng)目招標(biāo)最高決策機(jī)構(gòu)，它一般是經(jīng)過政府授權(quán)為某一項(xiàng)目招標(biāo)特別設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。 招標(biāo)辦公室將在咨詢小組的支持下開展工作，包括為招標(biāo)委員會(huì)準(zhǔn)備待批準(zhǔn)的文件和投標(biāo)人進(jìn)行交流。由于 BOT 項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)牽扯方方面面的問題，它要求牽頭顧問熟悉類似項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)律和國際慣例，具有良好的餓項(xiàng)目全局觀、豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)好的牽頭顧問會(huì)針對(duì)特定的項(xiàng)目條件，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目某些創(chuàng)新，它要求牽頭顧問具有將國 際慣例與本土環(huán)境對(duì)接的能力及對(duì)未來政府政策走向的恰當(dāng)把握。 制定詳細(xì)工作計(jì)劃，并保證按計(jì)劃完成。在國內(nèi) BOT 項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，牽頭的政府顧問一般充當(dāng)財(cái)務(wù)顧問的角色（前提是由投資咨詢公司擔(dān)任牽頭顧問），財(cái)務(wù)顧問的作用主要是： 對(duì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的財(cái)務(wù)可行性提出咨詢意見或參與設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。法律顧問的作用主要有： 對(duì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和方案的法律可行性發(fā)表意見。國內(nèi)很多項(xiàng)目單位為了節(jié)約前期費(fèi)用，由投資顧問替代法律顧問是不可取的，投資顧問不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的法律符合性提意見。由于投資放的報(bào)價(jià)是給予對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)整體奉賢判斷后的一攬子提出的，因此項(xiàng)目設(shè)計(jì)和組織工作的目標(biāo)就是降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)方報(bào)價(jià)的最低。好的餓牽頭顧問的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于使用蹩腳顧問的咨詢費(fèi)節(jié)約。 項(xiàng)目公司在成立之初即承擔(dān)大量的但數(shù)目確定的債務(wù)； 通過建立一種長(zhǎng)期或穩(wěn)定的合同關(guān)系，為項(xiàng)目的運(yùn)營和還本付息構(gòu)造一可依賴的現(xiàn)金流（此原則在項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)存在活躍的交易市場(chǎng)的情況下或?qū)Ξa(chǎn)品和服務(wù)的需求比較穩(wěn)定的情況下具有例外）； 專營權(quán)的授予和撤消的風(fēng)險(xiǎn) 以政府立法的形式授予專營公司按照協(xié)議融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)項(xiàng)目的獨(dú)家權(quán)利，同時(shí)對(duì)專營公司經(jīng)營范圍改變的行為作出限制。 項(xiàng)目設(shè)施，特別是管道，建設(shè)和運(yùn)營涉及的土地、拆遷及其他問題 1． 明確政府須提供的與土地使用權(quán)相關(guān)的內(nèi)容及權(quán)利提供的時(shí)間。 對(duì)計(jì)算水費(fèi)的水量產(chǎn)生分歧 明確水量計(jì)量?jī)x器的選擇、計(jì)量程序和計(jì)量結(jié)果爭(zhēng)議的解決。 3． 水質(zhì)不合格的違約責(zé)任和后果。 2． 原水供應(yīng)控制時(shí)平等對(duì)待原則。 項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期及移交時(shí)爭(zhēng)議的解決 1． 建立項(xiàng)目協(xié)調(diào)委員會(huì)及其工作程序，負(fù)責(zé)項(xiàng)目各簽約方的工作協(xié)調(diào)及日常爭(zhēng)議的解決。 專營公司經(jīng)營范圍的單一性 對(duì)經(jīng)營范圍變更、合并、分立等的限制或禁止。作為投資咨詢機(jī)構(gòu)，我們主張效率優(yōu)先原則，制定供水體制應(yīng)該優(yōu)先考慮降低水價(jià)和提高水質(zhì)，供水企業(yè)的所有制并不重要。水網(wǎng)的價(jià)值是有很大想像空間的，我認(rèn)為浦東項(xiàng)目的溢價(jià)應(yīng)該主要體現(xiàn)在管網(wǎng)上，上海出讓市場(chǎng)是項(xiàng)目的重要賣點(diǎn)。外資進(jìn)入中國是為了獲取回報(bào)的，如果回報(bào)率都很低，中國水業(yè)的市場(chǎng)化將不會(huì)健康發(fā)展，我認(rèn)為政府部門應(yīng)該考慮這個(gè)問題，不能因兩個(gè)項(xiàng)目的回報(bào)要求較低就認(rèn)為外資對(duì)整個(gè)中國水業(yè)的要求都這么低。以最低供水量和中標(biāo)水價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算的內(nèi)部收益率并不高。 上海市政府成立了水務(wù)資產(chǎn)運(yùn)營公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作，在項(xiàng)目運(yùn)作過程中政府的決策效率很高，浦東項(xiàng)目的成功開創(chuàng)了外資進(jìn)入中國水網(wǎng)的模式。從 1999 年初國家計(jì)委同意北京第十水廠項(xiàng)目通過國際公開招標(biāo)融資以來，在經(jīng)歷了很多波折后，目前項(xiàng)目談判已經(jīng)結(jié)束。雖然該項(xiàng)目開創(chuàng)了中國基礎(chǔ)設(shè)施融資的新途徑，但并沒有使 BOT 在國內(nèi)得 到推廣。第十水廠項(xiàng)目的招標(biāo)和談判工作已經(jīng)結(jié)束，中標(biāo)人正在進(jìn)行融資和報(bào)批工作。 3 國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投融 資形勢(shì)分析 關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢(shì)，可以查詢的資料比較多，這里只粗略分析與 BOT相關(guān)的情況