【正文】 1. 確定項(xiàng)目方案 這一階段的主要目標(biāo)是研究并提出項(xiàng)目建設(shè)的必要性、確定項(xiàng)目需要達(dá)到的目標(biāo)。 3．招標(biāo)準(zhǔn)備 項(xiàng)目立項(xiàng)工作完成后，即可著手準(zhǔn)備招標(biāo)工作，主要內(nèi)容有： 第一步，成立招標(biāo)委員會(huì)和招標(biāo)辦公室。從投標(biāo)人的角度來看，參加投標(biāo)的投標(biāo)者數(shù)量越多，中標(biāo)的機(jī)會(huì)越小，因此他們可能不愿意花費(fèi)太多的時(shí)間和精力來準(zhǔn)備標(biāo)書。 為了加快進(jìn)度，招標(biāo)文件的準(zhǔn)備工作往往與資格預(yù)審?fù)竭M(jìn)行，只要保證資格預(yù)審階段和招標(biāo)階段的時(shí)間能夠合理安排就行。 投資回報(bào)預(yù)測(cè)和所建議的融資結(jié)構(gòu)與來源； 評(píng)標(biāo)結(jié)果將受下列因素影響： 政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)間的合同必須做到： 因?yàn)轫?xiàng)目最終要由政府或其指定機(jī)構(gòu)接管并在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，所以必須確保項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)和維護(hù)都完全按照政府和中標(biāo)人在合同中規(guī)定的要求進(jìn)行。 5 家聯(lián)合體最終全部遞交了標(biāo)書，這在國(guó)內(nèi)類似項(xiàng)目中是第一次（其他項(xiàng)目中都有投標(biāo)人放棄投標(biāo)的現(xiàn)象）。 1. 獲取項(xiàng)目招標(biāo)信息； 2. 購(gòu)取資格預(yù)審文件； 3. 編寫并遞交資格預(yù)審文件。因此本講的 BOT 項(xiàng)目開發(fā)周期從政府批準(zhǔn)立項(xiàng)后的資格預(yù)審開始，包括資格預(yù)審、招標(biāo)準(zhǔn)備、準(zhǔn)備投標(biāo)書、評(píng)標(biāo)與決標(biāo)、合同談判、融資與審批等工作。如果談判進(jìn)展不順利，談判時(shí)間將延長(zhǎng)到最終確定中標(biāo)人為止。如何在遵守慣例的前提下確保公平、保護(hù)中方政府的正當(dāng)利益，同時(shí)又保證項(xiàng)目對(duì)于投資人具有較高的吸引力，是每個(gè) BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作者應(yīng)該解決的核心問題。在這期間，政府指定的籌建單位需要落實(shí)建設(shè)資金。由于基礎(chǔ)設(shè)施 BOT 項(xiàng)目設(shè)計(jì)許多外部的政府條件和承諾，招標(biāo)委員會(huì)的組成應(yīng)能反映項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。 □ 制定評(píng)標(biāo)原則并組織評(píng)標(biāo)和編制評(píng)標(biāo)報(bào)告，供決策。 提供對(duì)投標(biāo)人標(biāo)書的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告。 技術(shù)顧問 也是政府顧問的重要成員，技術(shù)顧問的重要作用是通過技術(shù)要求的約定，保證項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)能滿足政府對(duì)可靠和安全的餓公用產(chǎn)品供給的要求，也應(yīng)適當(dāng)?shù)谋ＷC在 BOT 項(xiàng)目的移交時(shí)，政府能接受的餓是可正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公用設(shè)施。顧問班子應(yīng)在前頭顧問的領(lǐng)導(dǎo)下，具有明確的餓專業(yè)分工。 最大限度地發(fā)揮政府一方簽約方在某些領(lǐng)域控制和管理風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和條件，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)； 政府批準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn) 明確 主要的政府審批的類型、時(shí)間及解決政府不合理行使審批職權(quán)的補(bǔ)救方式。 專營(yíng)期結(jié)束后項(xiàng)目設(shè)施移交時(shí)產(chǎn)生的糾紛 1． 明確移交 時(shí)項(xiàng)目公司移交資產(chǎn)的范圍和專營(yíng)公司對(duì)其負(fù)債的償還的責(zé)任。 合同簽約方變更的風(fēng)險(xiǎn) 對(duì)專營(yíng)公司轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目下的權(quán)利或義務(wù)和政府一方簽約方的變更均進(jìn)行了限制。在浦東開始運(yùn)作以后，我國(guó)外資進(jìn)入管網(wǎng)的政策開始松動(dòng)，新的外資指導(dǎo)目錄不再禁止外資經(jīng)營(yíng)城市供水管網(wǎng)，將其改為限制類。雖然其他地區(qū)不能與北京和上海比，但我相信規(guī)范運(yùn)作同樣可以降低水價(jià)，保護(hù)政府利益，而且規(guī)范運(yùn)作的結(jié)果是政府能夠從市場(chǎng)獲得的最好價(jià)格，不存在道德問題。這種特許權(quán)的含義是只有特定企業(yè)（如北京市自來水集團(tuán)）才有權(quán)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城市設(shè)施，這種特定企業(yè)同時(shí)有義務(wù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)這些設(shè)施，其特點(diǎn)是建設(shè)成本往往與政府財(cái)政有直接聯(lián)系（有的是開發(fā)企業(yè)將城市設(shè)施建成后直接移交給這些企業(yè)，這種做法缺少法律依據(jù)），因此 成本分?jǐn)偛皇且跃_的財(cái)務(wù)測(cè)算為基礎(chǔ)的，而是政府職能部門協(xié)調(diào)的結(jié)果。 1995 年 8 月，國(guó)家計(jì)委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，為國(guó)內(nèi)運(yùn)作 BOT 項(xiàng)目提供了法規(guī)依據(jù)。由于 BOT 項(xiàng)目往往涉及立項(xiàng)審批、土地、財(cái)稅、物價(jià)、行業(yè)主管等諸多問題，在發(fā)布招 標(biāo)文件之前，需要有關(guān)主管部門對(duì)各自負(fù)責(zé)的與項(xiàng)目有關(guān)的行政事項(xiàng)進(jìn)行研究和審查，只有得到書面同意或認(rèn)可之后，項(xiàng)目基本條件才能基本落實(shí)。另外，通過進(jìn)行國(guó)際融資招標(biāo)，為上述四個(gè) 項(xiàng)目所在的省市培養(yǎng)了一批專業(yè)人才。以電力、供水及污水處理和高速公路為例： “ 九五 ” 期間，由于電力市場(chǎng)出現(xiàn)暫時(shí)性的需求下降，減緩了電源建設(shè)速度。同時(shí)，投資人為降低項(xiàng)目的建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)管理成本，總是采用最為合理的設(shè)計(jì)方案和運(yùn)營(yíng)維護(hù)方案，提高了項(xiàng)目的技術(shù)含量，為國(guó)內(nèi)其他同類項(xiàng)目提供了學(xué)習(xí)和借鑒的機(jī)會(huì)。專業(yè)咨詢公司充分發(fā)揮他們?cè)趪?guó)際招投標(biāo)、國(guó)際投融資等方面的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，使項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)更加嚴(yán)謹(jǐn)和符合國(guó)際慣例，更易于被中方政府和外國(guó)投資人接受。 1 BOT 項(xiàng)目實(shí)施回顧 中國(guó)第一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施 BOT 項(xiàng)目是深圳的沙角 B 電廠， 1984 年由香港合和實(shí)業(yè)公司投資建設(shè)，已于項(xiàng)目特許期結(jié)束后由投資人移交給當(dāng)?shù)毓?，在?guó)際 BOT領(lǐng)域是一個(gè)較典型的案例，經(jīng)常被國(guó)際 BOT 專家引用。 6 項(xiàng)目運(yùn)作 北京市政府在第十水廠項(xiàng)目運(yùn)作過程中成立了招標(biāo)委員會(huì)和招標(biāo)辦公室，并按照國(guó)際慣例聘請(qǐng)了融資顧問、法律顧問和技術(shù)顧問。 當(dāng)我們討論市場(chǎng)定價(jià)的時(shí)候，不能不考慮中國(guó)水業(yè)的健康發(fā)展。第十水廠采用 BOT 方式，上海浦東采用整個(gè)水司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，完全是供水體制決定的，這兩個(gè)項(xiàng)目 是不具有可比性的。 3． 一般不可抗力問題主要由購(gòu)買足額的保險(xiǎn)來解決。 不明確的水質(zhì)指標(biāo) 1． 專門以技術(shù)附件的形式明確水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。 執(zhí)行協(xié)議（包括管道用地協(xié)議） 政府的前期工作 1． 明確政府前期工作的范圍和完成時(shí)間。公私合作的主要目的是通過私人部門的介入，或者解決政府部門的資金缺口問題或提高基礎(chǔ) 設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率。 □ 牽頭顧問的選擇。 負(fù)責(zé)法 律文件的編制。 保證專業(yè)顧問的工作與整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度一致。在顧問班子中，牽頭顧問起主導(dǎo)作用，類似上市或購(gòu)并項(xiàng)目中的投資銀行的地位。 BOT 項(xiàng)目的組織 由于 BOT 項(xiàng)目通常會(huì)在私人部門 (通常以專門設(shè)立的項(xiàng)目公司的形式 )和多個(gè)公有部門 (通常是政府部門和其控制的國(guó)有企業(yè) )建立長(zhǎng)期性的、復(fù)雜的合同關(guān)系， BOT 項(xiàng)目的成功依賴于政府部門對(duì) BOT 項(xiàng)目的有效組織，依賴于政府一方各個(gè)部門的協(xié)調(diào)和配合以及政府顧問部門的高質(zhì)量的工作。 三、 BOT 項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的開發(fā)周期比較 傳統(tǒng)項(xiàng)目在政府批準(zhǔn)立項(xiàng)以后，編制可行性研究報(bào)告大約需要 15 周時(shí)間。 BOT 項(xiàng)目需要政府各相關(guān)部門的支持。這一階段的時(shí)間不能太短，如果評(píng)標(biāo)工作過于倉(cāng)促，反而可能導(dǎo)致后面的工作進(jìn)展不順。為了推動(dòng) BOT 項(xiàng)目的順利開展，除采取有效的手段縮短 BOT 項(xiàng)目的開發(fā)周期以外，促進(jìn)政府部門正確認(rèn)識(shí) BOT 項(xiàng)目開發(fā)周期長(zhǎng)的原因也十分重要。預(yù)計(jì)第十水廠的融資和審批工作將于 2020年 1 月圓滿結(jié)束。招標(biāo)委員會(huì)選擇了其中的 5 家聯(lián) 合體（共 12 家公司）參加項(xiàng)目投標(biāo)，這些公司分別來自法國(guó)、英國(guó)、日本、意大利和香港。項(xiàng)目公司將正式與貸款人、建筑承包商、運(yùn)營(yíng)維護(hù)承包商和保險(xiǎn)公司等簽訂相關(guān)合同，最后，與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。 運(yùn)作良好的 BOT 項(xiàng)目，由于投標(biāo)人之間競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，使政府在談判中的地位非常主動(dòng)。評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)必須在招標(biāo)文件中做出明確陳述。 建設(shè)進(jìn)度安排及目標(biāo)竣工日期； 應(yīng)該把投標(biāo)人必須遵守的強(qiáng)制性的要求和可由投標(biāo)人建議的可協(xié)商的要求區(qū)分開來。 資格預(yù)審是招標(biāo)工作中一個(gè)很重要的環(huán)節(jié)，尤其是對(duì)于前期工作周期長(zhǎng)、情況復(fù)雜的 BOT 項(xiàng)目。在項(xiàng)目沒有立項(xiàng)的情況下進(jìn)行招標(biāo)工作，如果投資人確定后政府不批準(zhǔn)項(xiàng)目，將會(huì)給中標(biāo)人造成很大的損失。 一、 BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作程序 按照慣例， BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作程序主要包括：確定項(xiàng)目方案階段、項(xiàng)目立項(xiàng)階段、招標(biāo)準(zhǔn)備階段、資格預(yù)審階段、準(zhǔn)備投標(biāo)文件階段、評(píng)標(biāo)階段、談判階段、融資和審批階段、實(shí)施階段（包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交）。奧運(yùn)場(chǎng)館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行投入，以使項(xiàng)目可以商業(yè)運(yùn)作。 3 法人招標(biāo) 法人招標(biāo)是近年流傳很廣的概念，其含義有待明確。通過項(xiàng)目融資方式融資時(shí)，銀行只能依靠項(xiàng)目資產(chǎn)或項(xiàng)目的收入回收貸款本金和利息。在這種融資方式中，銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較企業(yè)融資大得多，如果項(xiàng)目失敗了銀行可能無法收回貸款本息，因此項(xiàng)目結(jié)果往往比較復(fù)雜。一般來說，法人招標(biāo)是指通過招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目法人（即股東）。同樣，北京正準(zhǔn)備大規(guī)模建設(shè)城市鐵路， PPP 同樣是最有效的方式。 對(duì)于發(fā)起 BOT 項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)政府及其代理機(jī)構(gòu)而言，從確定方案階段開始到實(shí)施階段之前的各 階段，是 BOT 項(xiàng)目的前期工作，需要落實(shí)各種建設(shè)條件、選定投資人、落實(shí)項(xiàng)目資金來源、基本確定建設(shè)方案。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)通過的審批文件一般被作為招標(biāo)的依據(jù)。在正式投標(biāo)前進(jìn)行資格預(yù)審，選定少數(shù)幾家競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的投標(biāo)人，邀請(qǐng)他們前來參加投標(biāo)，能減少招標(biāo)工作量，提高招標(biāo)質(zhì)量。在特許權(quán)協(xié)議中，應(yīng)規(guī)定項(xiàng)目涉及的主要事項(xiàng)，明確政府提供的各種支持條件或者承諾。 產(chǎn)品的價(jià)格或服務(wù)費(fèi)用； 評(píng)標(biāo)方法的選擇將顯著地影響到最終的評(píng)標(biāo)結(jié)果，因此，一般情況下，招標(biāo)文 件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不允許更改。如北京第十水廠 BOT 項(xiàng)目，談判工作共進(jìn)行了三輪。 至此， BOT 項(xiàng)目的前期工作全部結(jié)束，項(xiàng)目進(jìn)入設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交階段。 5 準(zhǔn)備投標(biāo)書： 5 家通過資格預(yù)審的聯(lián)合體全部購(gòu)買了招標(biāo)文件。 我們將 BOT 項(xiàng)目運(yùn)作程序用下表簡(jiǎn)要加以歸納，以使讀者理解起來更為直觀。 進(jìn)行預(yù)可行性研究（包括研究確定項(xiàng)目方案）和獲得政府批準(zhǔn)立項(xiàng)，大約需要六個(gè)月到一年的時(shí)間。例如，在北京第十水廠BOT 項(xiàng)目中，由于存在投標(biāo)人未簽署中標(biāo)標(biāo)書的問題，招標(biāo)委員會(huì)確認(rèn)評(píng)標(biāo)結(jié)果延誤了九個(gè)月。如果招標(biāo)委員會(huì)由相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成 ，且由一位政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任招標(biāo)委員會(huì)主任，并指派一位受過金融或管理教育、熟悉基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)程序且有過國(guó)際合作經(jīng)歷的政府官員負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織和實(shí)施，則可以使工作效率大大提高。政府審批可行性報(bào)告大約需要 16～ 20 周時(shí)間。 BOT 項(xiàng)目的組織工作是決定項(xiàng)目進(jìn)展同時(shí)是降低項(xiàng)目前期費(fèi)用的決定因素。牽頭顧問的作用體現(xiàn)在： □ 設(shè)計(jì)項(xiàng)目的整體結(jié)構(gòu)，包括項(xiàng)目的邊界條件。 財(cái)務(wù)顧問 在大型國(guó)際 BOT 項(xiàng)目招標(biāo)中一般需聘請(qǐng)，以提高項(xiàng)目的吸引力和信用。 牽頭政府顧問與法律顧問的有效分工，將提高項(xiàng)目的效率和質(zhì)量。牽頭顧問的選擇應(yīng)取決于其經(jīng)驗(yàn)和解決實(shí)際問題的能力。 基于以上分析， BOT 項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的分析或構(gòu)造的基本思路是： 2． 明確政府一方違約的救濟(jì)措施。 2． 詳細(xì)的水質(zhì)檢測(cè)規(guī)定。 4． 政治不可抗力問題通過政府部分保證或購(gòu)買多邊機(jī)構(gòu)的政治保險(xiǎn)解決。政府應(yīng)該研究供水體制并制定供水政策，供水體制是戰(zhàn)略問題，然后才是具體項(xiàng)目的運(yùn)作方式問題。第十水廠項(xiàng)目和浦東項(xiàng) 目的回報(bào)率都會(huì)很低，是由其特殊的地理位置決定的，在這種項(xiàng)目中，投資人除獲得有形東西外，還可以獲得很多無形收益。第十水廠項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和文件質(zhì)量得到了國(guó)際資本市場(chǎng)的認(rèn)可，談判結(jié)果在很多 方面都突破了國(guó)際市場(chǎng)對(duì)中國(guó)的認(rèn)識(shí)，創(chuàng)造了中國(guó)項(xiàng)目融資的典型案例。由于該項(xiàng)目是在改革開放初期運(yùn)作的，所以項(xiàng)目結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，加上國(guó)內(nèi)缺乏 BOT 的經(jīng)驗(yàn)，造成了一些遺留問題?？梢赃@么說，如果一開始就聘請(qǐng)一個(gè)好的專業(yè)咨詢公司，那么項(xiàng)目就已經(jīng)成功了一半。 三個(gè)成功項(xiàng)目的 招標(biāo)主要標(biāo)的（價(jià)格）見下表： 來賓項(xiàng)目 成都項(xiàng)目 北京項(xiàng)目 招標(biāo)前預(yù)測(cè)（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 招標(biāo)結(jié)果（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 來源：對(duì)參與項(xiàng)目的有關(guān)專家的調(diào)研結(jié)果。 “ 十五 ” 以來，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長(zhǎng)，以及 “ 西電東送 ” 戰(zhàn)略的實(shí)施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，建設(shè)資金需求將會(huì)大幅。 為政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn) 利用 BOT 方式吸收外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，完全建立在通過商業(yè)原則來實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)目的的基礎(chǔ)上，因此這些項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，無疑將為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供許多實(shí)實(shí)在在的經(jīng)驗(yàn)。 成立專門的招標(biāo)機(jī)構(gòu)可加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)作 各地政府都為項(xiàng)目成立了由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的招標(biāo)委員會(huì)（招標(biāo)委員會(huì)的成員包括了有關(guān)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)），并設(shè)立臨時(shí)性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（招標(biāo)辦公室），指定了得力人員擔(dān)任招標(biāo)辦公室主任。 1994 年，中國(guó)政府開始研究 BOT 方式。 7 特許權(quán) 中國(guó)的城市設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是有特許權(quán)的，是隱形的特許權(quán)。第十水廠和浦東項(xiàng)目的成功證明了通過招標(biāo)方式規(guī)范運(yùn)作是可以保護(hù)政府利益的。 2 歷史背景 第十水廠項(xiàng)目開始運(yùn)作時(shí)亞洲金融危機(jī)和廣信事件都剛剛發(fā)生，國(guó)際資本市場(chǎng)并不十分看好中國(guó)。 2． 約定仲裁為項(xiàng)目爭(zhēng)議的法律解決方式。 調(diào)度指令的不明確 明確水量的調(diào)度安排形式和內(nèi)容及相應(yīng)的責(zé)任。 2． 簽定專門管道用地協(xié)議，明確政府在建設(shè)期及時(shí)向?qū)I(yíng)公司提供所須的土地使用權(quán)（位于三個(gè)不同的行政區(qū)），降低拆遷和其他與土地相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。 重點(diǎn)考慮貸款銀行的利益，考慮影響還本付息的主要風(fēng)險(xiǎn)因素及可行的解決辦法； □ 顧問班子的領(lǐng)導(dǎo)和分工。投資顧問和法律顧問的分工是必然的，符合時(shí)常經(jīng)濟(jì)法制性的本質(zhì)，將有效保護(hù)客戶利益。 制定評(píng)標(biāo)的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。 □ 確定項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的主要問題和解決方案，執(zhí)導(dǎo)法律顧問編制標(biāo)書，協(xié)助招標(biāo)辦公室審閱招標(biāo)文件。招標(biāo)委員會(huì)的主任一般 由項(xiàng)目所在地區(qū)或城市的主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)的各主要政府部門和簽約單位的主