【正文】 1. 確定項目方案 這一階段的主要目標(biāo)是研究并提出項目建設(shè)的必要性、確定項目需要達(dá)到的目標(biāo)。 3．招標(biāo)準(zhǔn)備 項目立項工作完成后，即可著手準(zhǔn)備招標(biāo)工作，主要內(nèi)容有： 第一步，成立招標(biāo)委員會和招標(biāo)辦公室。從投標(biāo)人的角度來看，參加投標(biāo)的投標(biāo)者數(shù)量越多，中標(biāo)的機會越小，因此他們可能不愿意花費太多的時間和精力來準(zhǔn)備標(biāo)書。 為了加快進度，招標(biāo)文件的準(zhǔn)備工作往往與資格預(yù)審?fù)竭M行，只要保證資格預(yù)審階段和招標(biāo)階段的時間能夠合理安排就行。 投資回報預(yù)測和所建議的融資結(jié)構(gòu)與來源； 評標(biāo)結(jié)果將受下列因素影響： 政府與私營機構(gòu)間的合同必須做到： 因為項目最終要由政府或其指定機構(gòu)接管并在相當(dāng)長的時間內(nèi)繼續(xù)運營，所以必須確保項目從設(shè)計、建設(shè)到運營和維護都完全按照政府和中標(biāo)人在合同中規(guī)定的要求進行。 5 家聯(lián)合體最終全部遞交了標(biāo)書，這在國內(nèi)類似項目中是第一次（其他項目中都有投標(biāo)人放棄投標(biāo)的現(xiàn)象）。 1. 獲取項目招標(biāo)信息； 2. 購取資格預(yù)審文件； 3. 編寫并遞交資格預(yù)審文件。因此本講的 BOT 項目開發(fā)周期從政府批準(zhǔn)立項后的資格預(yù)審開始，包括資格預(yù)審、招標(biāo)準(zhǔn)備、準(zhǔn)備投標(biāo)書、評標(biāo)與決標(biāo)、合同談判、融資與審批等工作。如果談判進展不順利，談判時間將延長到最終確定中標(biāo)人為止。如何在遵守慣例的前提下確保公平、保護中方政府的正當(dāng)利益，同時又保證項目對于投資人具有較高的吸引力，是每個 BOT 項目的運作者應(yīng)該解決的核心問題。在這期間，政府指定的籌建單位需要落實建設(shè)資金。由于基礎(chǔ)設(shè)施 BOT 項目設(shè)計許多外部的政府條件和承諾，招標(biāo)委員會的組成應(yīng)能反映項目結(jié)構(gòu)的特點。 □ 制定評標(biāo)原則并組織評標(biāo)和編制評標(biāo)報告，供決策。 提供對投標(biāo)人標(biāo)書的財務(wù)評價報告。 技術(shù)顧問 也是政府顧問的重要成員，技術(shù)顧問的重要作用是通過技術(shù)要求的約定，保證項目的設(shè)計和建設(shè)能滿足政府對可靠和安全的餓公用產(chǎn)品供給的要求，也應(yīng)適當(dāng)?shù)谋ＷC在 BOT 項目的移交時，政府能接受的餓是可正常運轉(zhuǎn)的公用設(shè)施。顧問班子應(yīng)在前頭顧問的領(lǐng)導(dǎo)下，具有明確的餓專業(yè)分工。 最大限度地發(fā)揮政府一方簽約方在某些領(lǐng)域控制和管理風(fēng)險的優(yōu)勢，優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)和條件，降低項目總體風(fēng)險； 政府批準(zhǔn)的風(fēng)險 明確 主要的政府審批的類型、時間及解決政府不合理行使審批職權(quán)的補救方式。 專營期結(jié)束后項目設(shè)施移交時產(chǎn)生的糾紛 1． 明確移交 時項目公司移交資產(chǎn)的范圍和專營公司對其負(fù)債的償還的責(zé)任。 合同簽約方變更的風(fēng)險 對專營公司轉(zhuǎn)讓項目下的權(quán)利或義務(wù)和政府一方簽約方的變更均進行了限制。在浦東開始運作以后，我國外資進入管網(wǎng)的政策開始松動，新的外資指導(dǎo)目錄不再禁止外資經(jīng)營城市供水管網(wǎng)，將其改為限制類。雖然其他地區(qū)不能與北京和上海比，但我相信規(guī)范運作同樣可以降低水價，保護政府利益，而且規(guī)范運作的結(jié)果是政府能夠從市場獲得的最好價格，不存在道德問題。這種特許權(quán)的含義是只有特定企業(yè)（如北京市自來水集團）才有權(quán)建設(shè)和運營城市設(shè)施，這種特定企業(yè)同時有義務(wù)建設(shè)和運營這些設(shè)施，其特點是建設(shè)成本往往與政府財政有直接聯(lián)系（有的是開發(fā)企業(yè)將城市設(shè)施建成后直接移交給這些企業(yè)，這種做法缺少法律依據(jù)），因此 成本分?jǐn)偛皇且跃_的財務(wù)測算為基礎(chǔ)的，而是政府職能部門協(xié)調(diào)的結(jié)果。 1995 年 8 月，國家計委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，為國內(nèi)運作 BOT 項目提供了法規(guī)依據(jù)。由于 BOT 項目往往涉及立項審批、土地、財稅、物價、行業(yè)主管等諸多問題，在發(fā)布招 標(biāo)文件之前，需要有關(guān)主管部門對各自負(fù)責(zé)的與項目有關(guān)的行政事項進行研究和審查，只有得到書面同意或認(rèn)可之后，項目基本條件才能基本落實。另外，通過進行國際融資招標(biāo)，為上述四個 項目所在的省市培養(yǎng)了一批專業(yè)人才。以電力、供水及污水處理和高速公路為例： “ 九五 ” 期間，由于電力市場出現(xiàn)暫時性的需求下降，減緩了電源建設(shè)速度。同時，投資人為降低項目的建設(shè)投資和運營管理成本，總是采用最為合理的設(shè)計方案和運營維護方案，提高了項目的技術(shù)含量，為國內(nèi)其他同類項目提供了學(xué)習(xí)和借鑒的機會。專業(yè)咨詢公司充分發(fā)揮他們在國際招投標(biāo)、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，使項目結(jié)構(gòu)設(shè)計更加嚴(yán)謹(jǐn)和符合國際慣例，更易于被中方政府和外國投資人接受。 1 BOT 項目實施回顧 中國第一個基礎(chǔ)設(shè)施 BOT 項目是深圳的沙角 B 電廠， 1984 年由香港合和實業(yè)公司投資建設(shè)，已于項目特許期結(jié)束后由投資人移交給當(dāng)?shù)毓荆趪H BOT領(lǐng)域是一個較典型的案例，經(jīng)常被國際 BOT 專家引用。 6 項目運作 北京市政府在第十水廠項目運作過程中成立了招標(biāo)委員會和招標(biāo)辦公室，并按照國際慣例聘請了融資顧問、法律顧問和技術(shù)顧問。 當(dāng)我們討論市場定價的時候，不能不考慮中國水業(yè)的健康發(fā)展。第十水廠采用 BOT 方式，上海浦東采用整個水司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，完全是供水體制決定的，這兩個項目 是不具有可比性的。 3． 一般不可抗力問題主要由購買足額的保險來解決。 不明確的水質(zhì)指標(biāo) 1． 專門以技術(shù)附件的形式明確水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。 執(zhí)行協(xié)議（包括管道用地協(xié)議） 政府的前期工作 1． 明確政府前期工作的范圍和完成時間。公私合作的主要目的是通過私人部門的介入，或者解決政府部門的資金缺口問題或提高基礎(chǔ) 設(shè)施的運營效率。 □ 牽頭顧問的選擇。 負(fù)責(zé)法 律文件的編制。 保證專業(yè)顧問的工作與整個項目的進度一致。在顧問班子中，牽頭顧問起主導(dǎo)作用，類似上市或購并項目中的投資銀行的地位。 BOT 項目的組織 由于 BOT 項目通常會在私人部門 (通常以專門設(shè)立的項目公司的形式 )和多個公有部門 (通常是政府部門和其控制的國有企業(yè) )建立長期性的、復(fù)雜的合同關(guān)系， BOT 項目的成功依賴于政府部門對 BOT 項目的有效組織，依賴于政府一方各個部門的協(xié)調(diào)和配合以及政府顧問部門的高質(zhì)量的工作。 三、 BOT 項目與傳統(tǒng)項目的開發(fā)周期比較 傳統(tǒng)項目在政府批準(zhǔn)立項以后，編制可行性研究報告大約需要 15 周時間。 BOT 項目需要政府各相關(guān)部門的支持。這一階段的時間不能太短，如果評標(biāo)工作過于倉促，反而可能導(dǎo)致后面的工作進展不順。為了推動 BOT 項目的順利開展，除采取有效的手段縮短 BOT 項目的開發(fā)周期以外，促進政府部門正確認(rèn)識 BOT 項目開發(fā)周期長的原因也十分重要。預(yù)計第十水廠的融資和審批工作將于 2020年 1 月圓滿結(jié)束。招標(biāo)委員會選擇了其中的 5 家聯(lián) 合體（共 12 家公司）參加項目投標(biāo)，這些公司分別來自法國、英國、日本、意大利和香港。項目公司將正式與貸款人、建筑承包商、運營維護承包商和保險公司等簽訂相關(guān)合同，最后，與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。 運作良好的 BOT 項目，由于投標(biāo)人之間競爭十分激烈，使政府在談判中的地位非常主動。評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)必須在招標(biāo)文件中做出明確陳述。 建設(shè)進度安排及目標(biāo)竣工日期； 應(yīng)該把投標(biāo)人必須遵守的強制性的要求和可由投標(biāo)人建議的可協(xié)商的要求區(qū)分開來。 資格預(yù)審是招標(biāo)工作中一個很重要的環(huán)節(jié)，尤其是對于前期工作周期長、情況復(fù)雜的 BOT 項目。在項目沒有立項的情況下進行招標(biāo)工作，如果投資人確定后政府不批準(zhǔn)項目，將會給中標(biāo)人造成很大的損失。 一、 BOT 項目的運作程序 按照慣例， BOT 項目的運作程序主要包括：確定項目方案階段、項目立項階段、招標(biāo)準(zhǔn)備階段、資格預(yù)審階段、準(zhǔn)備投標(biāo)文件階段、評標(biāo)階段、談判階段、融資和審批階段、實施階段（包括設(shè)計、建設(shè)、運營和移交）。奧運場館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當(dāng)?shù)姆绞竭M行投入，以使項目可以商業(yè)運作。 3 法人招標(biāo) 法人招標(biāo)是近年流傳很廣的概念，其含義有待明確。通過項目融資方式融資時，銀行只能依靠項目資產(chǎn)或項目的收入回收貸款本金和利息。在這種融資方式中，銀行承擔(dān)的風(fēng)險較企業(yè)融資大得多，如果項目失敗了銀行可能無法收回貸款本息，因此項目結(jié)果往往比較復(fù)雜。一般來說，法人招標(biāo)是指通過招標(biāo)方式選擇項目法人（即股東）。同樣，北京正準(zhǔn)備大規(guī)模建設(shè)城市鐵路， PPP 同樣是最有效的方式。 對于發(fā)起 BOT 項目的國內(nèi)政府及其代理機構(gòu)而言，從確定方案階段開始到實施階段之前的各 階段，是 BOT 項目的前期工作，需要落實各種建設(shè)條件、選定投資人、落實項目資金來源、基本確定建設(shè)方案。因此，項目立項通過的審批文件一般被作為招標(biāo)的依據(jù)。在正式投標(biāo)前進行資格預(yù)審，選定少數(shù)幾家競爭力較強的投標(biāo)人，邀請他們前來參加投標(biāo)，能減少招標(biāo)工作量，提高招標(biāo)質(zhì)量。在特許權(quán)協(xié)議中，應(yīng)規(guī)定項目涉及的主要事項，明確政府提供的各種支持條件或者承諾。 產(chǎn)品的價格或服務(wù)費用； 評標(biāo)方法的選擇將顯著地影響到最終的評標(biāo)結(jié)果，因此，一般情況下，招標(biāo)文 件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不允許更改。如北京第十水廠 BOT 項目，談判工作共進行了三輪。 至此， BOT 項目的前期工作全部結(jié)束，項目進入設(shè)計、建設(shè)、運營和移交階段。 5 準(zhǔn)備投標(biāo)書： 5 家通過資格預(yù)審的聯(lián)合體全部購買了招標(biāo)文件。 我們將 BOT 項目運作程序用下表簡要加以歸納，以使讀者理解起來更為直觀。 進行預(yù)可行性研究（包括研究確定項目方案）和獲得政府批準(zhǔn)立項，大約需要六個月到一年的時間。例如，在北京第十水廠BOT 項目中，由于存在投標(biāo)人未簽署中標(biāo)標(biāo)書的問題，招標(biāo)委員會確認(rèn)評標(biāo)結(jié)果延誤了九個月。如果招標(biāo)委員會由相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成 ，且由一位政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任招標(biāo)委員會主任，并指派一位受過金融或管理教育、熟悉基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)程序且有過國際合作經(jīng)歷的政府官員負(fù)責(zé)項目的組織和實施，則可以使工作效率大大提高。政府審批可行性報告大約需要 16～ 20 周時間。 BOT 項目的組織工作是決定項目進展同時是降低項目前期費用的決定因素。牽頭顧問的作用體現(xiàn)在： □ 設(shè)計項目的整體結(jié)構(gòu)，包括項目的邊界條件。 財務(wù)顧問 在大型國際 BOT 項目招標(biāo)中一般需聘請，以提高項目的吸引力和信用。 牽頭政府顧問與法律顧問的有效分工，將提高項目的效率和質(zhì)量。牽頭顧問的選擇應(yīng)取決于其經(jīng)驗和解決實際問題的能力。 基于以上分析， BOT 項目結(jié)構(gòu)的分析或構(gòu)造的基本思路是： 2． 明確政府一方違約的救濟措施。 2． 詳細(xì)的水質(zhì)檢測規(guī)定。 4． 政治不可抗力問題通過政府部分保證或購買多邊機構(gòu)的政治保險解決。政府應(yīng)該研究供水體制并制定供水政策，供水體制是戰(zhàn)略問題，然后才是具體項目的運作方式問題。第十水廠項目和浦東項 目的回報率都會很低，是由其特殊的地理位置決定的，在這種項目中，投資人除獲得有形東西外，還可以獲得很多無形收益。第十水廠項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計和文件質(zhì)量得到了國際資本市場的認(rèn)可，談判結(jié)果在很多 方面都突破了國際市場對中國的認(rèn)識，創(chuàng)造了中國項目融資的典型案例。由于該項目是在改革開放初期運作的，所以項目結(jié)構(gòu)比較簡單，加上國內(nèi)缺乏 BOT 的經(jīng)驗，造成了一些遺留問題?？梢赃@么說，如果一開始就聘請一個好的專業(yè)咨詢公司，那么項目就已經(jīng)成功了一半。 三個成功項目的 招標(biāo)主要標(biāo)的（價格）見下表： 來賓項目 成都項目 北京項目 招標(biāo)前預(yù)測（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 招標(biāo)結(jié)果（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 來源：對參與項目的有關(guān)專家的調(diào)研結(jié)果。 “ 十五 ” 以來，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長，以及 “ 西電東送 ” 戰(zhàn)略的實施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長，建設(shè)資金需求將會大幅。 為政府進行基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗 利用 BOT 方式吸收外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，完全建立在通過商業(yè)原則來實現(xiàn)政府和社會目的的基礎(chǔ)上，因此這些項目的成功經(jīng)驗，無疑將為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供許多實實在在的經(jīng)驗。 成立專門的招標(biāo)機構(gòu)可加強政府內(nèi)部協(xié)作 各地政府都為項目成立了由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的招標(biāo)委員會（招標(biāo)委員會的成員包括了有關(guān)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)），并設(shè)立臨時性的執(zhí)行機構(gòu)（招標(biāo)辦公室），指定了得力人員擔(dān)任招標(biāo)辦公室主任。 1994 年，中國政府開始研究 BOT 方式。 7 特許權(quán) 中國的城市設(shè)施建設(shè)和運營是有特許權(quán)的，是隱形的特許權(quán)。第十水廠和浦東項目的成功證明了通過招標(biāo)方式規(guī)范運作是可以保護政府利益的。 2 歷史背景 第十水廠項目開始運作時亞洲金融危機和廣信事件都剛剛發(fā)生，國際資本市場并不十分看好中國。 2． 約定仲裁為項目爭議的法律解決方式。 調(diào)度指令的不明確 明確水量的調(diào)度安排形式和內(nèi)容及相應(yīng)的責(zé)任。 2． 簽定專門管道用地協(xié)議，明確政府在建設(shè)期及時向?qū)I公司提供所須的土地使用權(quán)（位于三個不同的行政區(qū)），降低拆遷和其他與土地相關(guān)的風(fēng)險。 重點考慮貸款銀行的利益，考慮影響還本付息的主要風(fēng)險因素及可行的解決辦法； □ 顧問班子的領(lǐng)導(dǎo)和分工。投資顧問和法律顧問的分工是必然的，符合時常經(jīng)濟法制性的本質(zhì)，將有效保護客戶利益。 制定評標(biāo)的財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。 □ 確定項目結(jié)構(gòu)的主要問題和解決方案，執(zhí)導(dǎo)法律顧問編制標(biāo)書，協(xié)助招標(biāo)辦公室審閱招標(biāo)文件。招標(biāo)委員會的主任一般 由項目所在地區(qū)或城市的主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員包括項目設(shè)計的各主要政府部門和簽約單位的主