【正文】 組合同關系； 公私合作的形式多種多樣，從最初級的將國有公用企業(yè)的部分業(yè)務（如收費）進行外包，到完全的民營化，其中 BOT 方式是可選擇的模式中的私人部門參與程度較高的一種形式。 基于以上分析， BOT 項目結構的分析或構造的基本思路是： 在目前的法律框架和政府管理政策與國際慣例不一致的情況下，尋找 解決問題的替代方案； 上述合同安排和風險解決方案簡述如下： 合同 主要風險 解決方式 專營辦法（為北京市政府頒布的一政府規(guī)章） 此類基礎設施項目，特別由于項目的所在國為 發(fā)展中國家，涉及的一般政治風險 明確政府對項目的支持及支持方式，重申政府一方簽約單位的主要義務和權利。 由于政府一方簽約方的原因導致的項目終止 確保政府補償機構按補償與爭議解決協(xié)議補償專營公司。 2． 明確政府一方違約的救濟措施。 項目的測試、檢查和完工驗收 詳細規(guī)定測試、檢查和完工驗收的時間、內(nèi)容、標準和雙方的權利義務。 公司在項目建設和運營期間可能遭受的風險 購水協(xié)議 對凈水水量的需求風險 約定購水方有年或取或負 義務，此或取或負水平對應的水費應一般滿足專營公司支付運營成本和償還本息的要求。 水費不能及時支付 1． 明確的購水方的付款時間表和延期付款責任。 2． 詳細的水質(zhì)檢測規(guī)定。 2． 移交前大修、移交檢測和移交后專營公司對移交資產(chǎn)性能擔保等的規(guī)定。 3． 導致終止時的財務補償 4． 原水水質(zhì)標準與凈水水質(zhì)標準的對應關系 原水水量無法保證 1． 原水供應單位的合同義務和違約責任。 銀行的介入權 在專營公司違約的情況下，銀行有一定的介入權，對項目的終止進行一定的限制。 4． 政治不可抗力問題通過政府部分保證或購買多邊機構的政治保險解決。 貸款協(xié)議及支持協(xié)議如擔保協(xié)議等 投資人對項目的始終支持 1． 發(fā)起人的出資義務。 大修理和其他可能的資本支出 建立其他現(xiàn)金準備帳戶。 淺談北京第十水廠 BOT 項目和 上海浦東自來水股權轉讓項目 最近，北京第十水廠 BOT 項目和上海浦東自來水股權轉讓項目先后簽約，對中國水業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，社會各界十分關心這兩個項目。政府應該研究供水體制并制定供水政策，供水體制是戰(zhàn)略問題，然后才是具體項目的運作方式問題。上海在浦東項目中創(chuàng)造了先例，北京現(xiàn)在考慮開放管網(wǎng)利用外資是有可能的。浦東項目的資產(chǎn)即包括現(xiàn)有水廠和水網(wǎng)，也包括未來擴大和運營水網(wǎng)的權利。因此，與水廠相比，外商對水網(wǎng)運營更感興趣。第十水廠項目和浦東項 目的回報率都會很低，是由其特殊的地理位置決定的，在這種項目中，投資人除獲得有形東西外，還可以獲得很多無形收益。 前段時間，我看到有關中國水業(yè)利用外資的回報率超過了 25％的報道，我判斷如果這種情況是真的，應該與不規(guī)范運作有關，這種價格不是市場定價。 5 回報率 北京項目保證了外方最低供水量（實際供水量將取決于市場），水價（中間水價）是招標時的主要標的。 上海出讓了整個浦東供水市場，回報率的高低將取決于未來公司的經(jīng)營和浦東的發(fā)展，政府也沒有擔?；貓舐?。第十水廠項目的結構設計和文件質(zhì)量得到了國際資本市場的認可，談判結果在很多 方面都突破了國際市場對中國的認識，創(chuàng)造了中國項目融資的典型案例。我認為這種隱形特許權是不能直接轉讓給合資企業(yè)的，政府應該通過法律文件向合資企業(yè)授予特許權，簽署特許權協(xié)議是一個比較理想的選擇。近幾年，在亞洲地區(qū)最受國際資本市場關注的 BOT項目，只有北京第十水廠項目。針對廣大讀者關心的問題，如我國的 BOT 項目有哪些經(jīng)驗可以借鑒、 BOT 項目可以為政府解決哪些問題、如何有效運作 BOT 項目、政府應該為 BOT 項目提供哪些條件或承擔哪些風險、 BOT 項目的前景如何等，大岳咨詢公司將結合北京第十水廠項目的經(jīng)驗，用一年的時間（共十二期），以講座的形式進行回答，與讀者共同探討解決基礎設施融資的有效途徑。由于該項目是在改革開放初期運作的，所以項目結構比較簡單，加上國內(nèi)缺乏 BOT 的經(jīng)驗，造成了一些遺留問題。同時，國家計委選擇了廣西來賓 B 電廠、成都第六水廠、長沙電廠和廣東淀白高速公路等項目作為 BOT 試點項目，標志著中國 BOT 項目進入了規(guī)范運作的發(fā)展階段。長沙電廠項目由于前幾年中國電力市場逆轉，融資失敗。 上述四個項目都是通過招標方式選擇項目的股本投資人，設計項目結構、落實項目條件、編寫招標文件、招標評標、融資要求、中標后的程序等運作過程，全部按照國際慣例進行，保證了項目的運作規(guī)范、有序，為項目最終能夠順利執(zhí)行打下了堅實的基礎?？梢赃@么說，如果一開始就聘請一個好的專業(yè)咨詢公司，那么項目就已經(jīng)成功了一半。主管部門的領導組成招標委員會，在項目工作會議上專門研究項目存在的問題和困難，并由招標辦公室負責落實招標委員會做出的決定，將大大降低前期工作的復雜程度和難度，有利于加快前期工作進度。如此高的成功率是在中國出現(xiàn)過的任何其它融資方式都無法比擬的。 三個成功項目的 招標主要標的（價格）見下表： 來賓項目 成都項目 北京項目 招標前預測（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 招標結果（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 來源：對參與項目的有關專家的調(diào)研結果。同時，由于每個項目的招標過程都受到國際資本市場的關注，從而提高了四省市尤其是西部地區(qū)省市的國際知名度。但是，與產(chǎn)品價格低、減輕政府財政負擔和提高項目技術水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長和前期費用高的代價是非常值得的。在過去幾年中，北京第十水廠項目是中國唯一一個比較規(guī)范的 BOT 項目。 “ 十五 ” 以來，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長，以及 “ 西電東送 ” 戰(zhàn)略的實施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長，建設資金需求將會大幅。為創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，同時提供更高水平的公共服務，基礎設施將首先得到更為廣泛的、規(guī)模更大的建設。 由于近年中國經(jīng)濟內(nèi)需不足，中央政府采取了積極的財政政策，資金短缺問題暫時得以緩解，使得各地利用財政資金建設基礎設施項目比較容易，相對而言，利用外商直接投資建設基礎設施項目的積極性不高。 前期工作周期長、費用高 三個項目從資格預審到開工建設的時間（即前期工作周期）都在二年以上，前期費用都在 2020 萬元以上（由政府墊付，中標人中標后返還）。 為政府進行基礎設施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗 利用 BOT 方式吸收外商直接投資建設基礎設施項目，完全建立在通過商業(yè)原則來實現(xiàn)政府和社會目的的基礎上，因此這些項目的成功經(jīng)驗，無疑將為當?shù)鼗A設施商業(yè)化改革提供許多實實在在的經(jīng)驗。來賓 B 電廠等三個成功項目的標的可以很清楚地說明這一點。 政府在 BOT 融資活動中始終處于主動地位 在上述四個 BOT 項目中，參與每個項目競爭的聯(lián)合體都超過了 5 個，而且都是著名跨國公司，他們之間的激烈競爭使得各自在不同程度上降低條件和要價，從而使政府在融資活動中處于主動和有利地位。 通過招標方式運作 BOT 項目，具有很高的成功率 通過招標方式運作 BOT 項目，項目基本條件能夠十分明確地得以落實，并被寫入項目協(xié)議和合同中，對協(xié)議雙方都具有約束力，招標過程規(guī)范、公平，項目建設、 運營管理和期滿后處理的規(guī)定十分詳盡，易于雙方共同理解、遵守和執(zhí)行，因此使 BOT 項目具有很高的成功率。 成立專門的招標機構可加強政府內(nèi)部協(xié)作 各地政府都為項目成立了由主管領導牽頭的招標委員會（招標委員會的成員包括了有關主管部門的領導），并設立臨時性的執(zhí)行機構（招標辦公室），指定了得力人員擔任招標辦公室主任。 專業(yè)咨詢公司扮演著十分重要的角色 各項目都聘請了專業(yè)咨詢公司作為招標顧問（或融資顧問），為政府（或招標人）提供從項目結構設計到正式簽約的全過程咨詢服務，以彌補招標辦公室人員經(jīng)驗和專業(yè)知識的不 足。 2 BOT 項目的經(jīng)驗總結 總結 1995 年以來的四個典型 BOT 項目（有關項目的具體內(nèi)容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經(jīng)驗： 前三個項目屬于國家計委牽頭實施的 BOT 試點項目，第十 水廠屬于試點項目結束后由地方政府運作的第一個BOT 項目。 1994 年，中國政府開始研究 BOT 方式。在以后的各講中，我們將全面介紹 BOT 項目的運作經(jīng)驗和技巧，為廣大讀者運作 BOT 項目提供參考。日本三菱商事株式會社 和英國安格力安水務公司贏得了該項目。如果不解決特許權問題，在管網(wǎng)建設和運營市場化以后，如何解決好供水管網(wǎng)和其他市政設施 的關系（尤其是投資成本分攤問題）將是政府在管理城市設施時遇到的新課題，以前的方法可能不再適用于合資企業(yè)，政府可能需要與合資公司進行長期談判，把問題留給未來的做法是不可取的。 7 特許權 中國的城市設施建設和運營是有特許權的，是隱形的特許權。保本微利將是政府制定水價政策的長期原則，國家計委和建設部對水價制定都有規(guī)定，因此對投資人來講水價的政策風險并不大。根據(jù)我的判斷，投標人建議的水價是以北京市將有一定量超供水量為假設的，是以對北京用水需求的樂觀判斷為基礎的。誰應該對如此高的回報率負責呢？在國外，無論多么大的公司、無論項目經(jīng)理多么有經(jīng)驗在進行項目運作時都聘請咨詢公司，責任十分明確，公司董事會相信咨詢機構的判斷。第十水廠和浦東項目的成功證明了通過招標方式規(guī)范運作是可以保護政府利益的。兩個項目的投標人是重疊的，是用同樣標準評估項目的，從投資意義上講不會有很大差別。據(jù)威望迪公司的一位專家講，水廠的利潤是可以計算的而且挖潛的空間十分有限，中國水網(wǎng)的漏損率起碼在 30％以上，漏 損率每降低 1％利潤都會大幅度提高。第十水廠是項目融資（包含債務融資），由外商投資建設一座水廠承擔建設風險和市場風險。 2 歷史背景 第十水廠項目開始運作時亞洲金融危機和廣信事件都剛剛發(fā)生，國際資本市場并不十分看好中國。 1 供水體制 北京的供水體制是廠網(wǎng)分家，政府管理管網(wǎng)，制水廠市場化；上海的供水體制是廠網(wǎng)一體，引進競爭。 對股利分配的限制 在時間和資金的充裕度方面（主要是對償債覆蓋率）對股利分配進行限制。 3． 要求投資人將股份抵押給銀行或對投資人股份轉讓等的進行限制。 2． 約定仲裁為項目爭議的法律解決方式。 2． 政府一方違約，政府須償還貸款本息并對投資人進行終止補償，對投資人的補償數(shù)額視不同情況區(qū)別對待。 3． 一般財務補償 4． 導致終止時的財務補償 不明確的水質(zhì)指標 專門以技術附件 的形式明確原水水質(zhì)標準。 原水協(xié)議 原水水質(zhì)惡化 1． 原水供應單位合同義務和違約責任。 調(diào)度指令的不明確 明確水量的調(diào)度安排形式和內(nèi)容及相應的責任。 3． 要求購水方建立水費特別帳戶，提高水費支付保證度。 水價不能反映成本和投資增加的風險，特別考慮到凈水水價（主要是零售水價）受價格管制，而且目前專營公司凈水僅能銷售給一買家，即自來水公司 根據(jù)專營公司現(xiàn)金流量的性質(zhì)和變動因素，將水價劃分為固定部分和浮動部分，固定部分反映以人民幣計價的成本，浮動部分反映與外幣相關的現(xiàn)金流出（主要是貸款的還本付息和股利分配）。 項目公司的履約問題 除終止補償?shù)囊?guī)定外，項目公司被要求在整個專營期提供履約保函。 2． 簽定專門管道用地協(xié)議，明確政府在建設期及時向專營公司提供所須的土地使用權（位于三個不同的行政區(qū)），降低拆遷和其他與土地相關的風險。 項目結束后項目設施的移交 重申移交的原則。 中方簽約機構的組織變更 政府確保變更后的機構具有同樣的履約能力。 二、北京市第十水廠項目結構簡介 國際上多數(shù) BOT 項目采用圖 1 所示的結構，我國的來賓 B 電廠 BOT 項目和成都第六水廠 BOT 項目都采用了這種結構。 重點考慮貸款銀行的利益，考慮影響還本付息的主要風險因素及可行的解決辦法； 公私合作的形式很大程度上決定于基礎設施領域政府的管制政策。 項目公司經(jīng)營集中于限定的領域； BOT 項目的結構設計 一、 BOT 項目結構設計的指導思想 BOT 是項目融資同時也是公私合作（ Public Private Partnership） 在發(fā)展中國家的一種主要運作模式，因此 BOT 項目的結構兼有上述兩者的主要特點。 □ 顧問班子的領導和分工。 □ 招標辦公室領導的特殊地位，出任的人選應具有極強的組織 能力，同時能與顧問班子高效合作。實現(xiàn)上述目標需要： □ 項目的招標辦公室和牽頭顧問，明晰項目的整體風險和具 體的風險的分配，了解政府一方局部的利益的變化對項目整體風險的凈影響，從全局的角度制訂最優(yōu)的方案。 提沖對標書的技術評價報告。投資顧問和法律顧問的分工是必然的，符合時常經(jīng)濟法制性的本質(zhì)，將有效保護客戶利益。 在談判期間，就提出問題或方案的法律影響發(fā)表意見。 對項目及合同條款的合法性提出法律意見。分析貸款銀行的要求（如對項目自有資本金的比例，未來現(xiàn)金流的數(shù)量和穩(wěn)定性的，要求的最低的償債概率等），