【正文】 組合同關(guān)系； 公私合作的形式多種多樣，從最初級的將國有公用企業(yè)的部分業(yè)務(wù)（如收費）進(jìn)行外包，到完全的民營化，其中 BOT 方式是可選擇的模式中的私人部門參與程度較高的一種形式。 基于以上分析， BOT 項目結(jié)構(gòu)的分析或構(gòu)造的基本思路是： 在目前的法律框架和政府管理政策與國際慣例不一致的情況下，尋找 解決問題的替代方案； 上述合同安排和風(fēng)險解決方案簡述如下： 合同 主要風(fēng)險 解決方式 專營辦法（為北京市政府頒布的一政府規(guī)章） 此類基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別由于項目的所在國為 發(fā)展中國家，涉及的一般政治風(fēng)險 明確政府對項目的支持及支持方式，重申政府一方簽約單位的主要義務(wù)和權(quán)利。 由于政府一方簽約方的原因?qū)е碌捻椖拷K止 確保政府補償機構(gòu)按補償與爭議解決協(xié)議補償專營公司。 2． 明確政府一方違約的救濟措施。 項目的測試、檢查和完工驗收 詳細(xì)規(guī)定測試、檢查和完工驗收的時間、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和雙方的權(quán)利義務(wù)。 公司在項目建設(shè)和運營期間可能遭受的風(fēng)險 購水協(xié)議 對凈水水量的需求風(fēng)險 約定購水方有年或取或負(fù) 義務(wù)，此或取或負(fù)水平對應(yīng)的水費應(yīng)一般滿足專營公司支付運營成本和償還本息的要求。 水費不能及時支付 1． 明確的購水方的付款時間表和延期付款責(zé)任。 2． 詳細(xì)的水質(zhì)檢測規(guī)定。 2． 移交前大修、移交檢測和移交后專營公司對移交資產(chǎn)性能擔(dān)保等的規(guī)定。 3． 導(dǎo)致終止時的財務(wù)補償 4． 原水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與凈水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的對應(yīng)關(guān)系 原水水量無法保證 1． 原水供應(yīng)單位的合同義務(wù)和違約責(zé)任。 銀行的介入權(quán) 在專營公司違約的情況下，銀行有一定的介入權(quán)，對項目的終止進(jìn)行一定的限制。 4． 政治不可抗力問題通過政府部分保證或購買多邊機構(gòu)的政治保險解決。 貸款協(xié)議及支持協(xié)議如擔(dān)保協(xié)議等 投資人對項目的始終支持 1． 發(fā)起人的出資義務(wù)。 大修理和其他可能的資本支出 建立其他現(xiàn)金準(zhǔn)備帳戶。 淺談北京第十水廠 BOT 項目和 上海浦東自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目 最近，北京第十水廠 BOT 項目和上海浦東自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目先后簽約，對中國水業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，社會各界十分關(guān)心這兩個項目。政府應(yīng)該研究供水體制并制定供水政策，供水體制是戰(zhàn)略問題，然后才是具體項目的運作方式問題。上海在浦東項目中創(chuàng)造了先例，北京現(xiàn)在考慮開放管網(wǎng)利用外資是有可能的。浦東項目的資產(chǎn)即包括現(xiàn)有水廠和水網(wǎng)，也包括未來擴大和運營水網(wǎng)的權(quán)利。因此，與水廠相比，外商對水網(wǎng)運營更感興趣。第十水廠項目和浦東項 目的回報率都會很低，是由其特殊的地理位置決定的，在這種項目中，投資人除獲得有形東西外，還可以獲得很多無形收益。 前段時間，我看到有關(guān)中國水業(yè)利用外資的回報率超過了 25％的報道，我判斷如果這種情況是真的，應(yīng)該與不規(guī)范運作有關(guān)，這種價格不是市場定價。 5 回報率 北京項目保證了外方最低供水量（實際供水量將取決于市場），水價（中間水價）是招標(biāo)時的主要標(biāo)的。 上海出讓了整個浦東供水市場，回報率的高低將取決于未來公司的經(jīng)營和浦東的發(fā)展，政府也沒有擔(dān)?；貓舐省５谑畯S項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計和文件質(zhì)量得到了國際資本市場的認(rèn)可，談判結(jié)果在很多 方面都突破了國際市場對中國的認(rèn)識，創(chuàng)造了中國項目融資的典型案例。我認(rèn)為這種隱形特許權(quán)是不能直接轉(zhuǎn)讓給合資企業(yè)的，政府應(yīng)該通過法律文件向合資企業(yè)授予特許權(quán)，簽署特許權(quán)協(xié)議是一個比較理想的選擇。近幾年，在亞洲地區(qū)最受國際資本市場關(guān)注的 BOT項目，只有北京第十水廠項目。針對廣大讀者關(guān)心的問題，如我國的 BOT 項目有哪些經(jīng)驗可以借鑒、 BOT 項目可以為政府解決哪些問題、如何有效運作 BOT 項目、政府應(yīng)該為 BOT 項目提供哪些條件或承擔(dān)哪些風(fēng)險、 BOT 項目的前景如何等，大岳咨詢公司將結(jié)合北京第十水廠項目的經(jīng)驗，用一年的時間（共十二期），以講座的形式進(jìn)行回答，與讀者共同探討解決基礎(chǔ)設(shè)施融資的有效途徑。由于該項目是在改革開放初期運作的，所以項目結(jié)構(gòu)比較簡單，加上國內(nèi)缺乏 BOT 的經(jīng)驗，造成了一些遺留問題。同時，國家計委選擇了廣西來賓 B 電廠、成都第六水廠、長沙電廠和廣東淀白高速公路等項目作為 BOT 試點項目，標(biāo)志著中國 BOT 項目進(jìn)入了規(guī)范運作的發(fā)展階段。長沙電廠項目由于前幾年中國電力市場逆轉(zhuǎn)，融資失敗。 上述四個項目都是通過招標(biāo)方式選擇項目的股本投資人，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)、落實項目條件、編寫招標(biāo)文件、招標(biāo)評標(biāo)、融資要求、中標(biāo)后的程序等運作過程，全部按照國際慣例進(jìn)行，保證了項目的運作規(guī)范、有序，為項目最終能夠順利執(zhí)行打下了堅實的基礎(chǔ)?？梢赃@么說，如果一開始就聘請一個好的專業(yè)咨詢公司，那么項目就已經(jīng)成功了一半。主管部門的領(lǐng)導(dǎo)組成招標(biāo)委員會，在項目工作會議上專門研究項目存在的問題和困難，并由招標(biāo)辦公室負(fù)責(zé)落實招標(biāo)委員會做出的決定，將大大降低前期工作的復(fù)雜程度和難度，有利于加快前期工作進(jìn)度。如此高的成功率是在中國出現(xiàn)過的任何其它融資方式都無法比擬的。 三個成功項目的 招標(biāo)主要標(biāo)的（價格）見下表： 來賓項目 成都項目 北京項目 招標(biāo)前預(yù)測（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 招標(biāo)結(jié)果（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 來源：對參與項目的有關(guān)專家的調(diào)研結(jié)果。同時，由于每個項目的招標(biāo)過程都受到國際資本市場的關(guān)注，從而提高了四省市尤其是西部地區(qū)省市的國際知名度。但是，與產(chǎn)品價格低、減輕政府財政負(fù)擔(dān)和提高項目技術(shù)水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長和前期費用高的代價是非常值得的。在過去幾年中，北京第十水廠項目是中國唯一一個比較規(guī)范的 BOT 項目。 “ 十五 ” 以來，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長，以及 “ 西電東送 ” 戰(zhàn)略的實施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長，建設(shè)資金需求將會大幅。為創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，同時提供更高水平的公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施將首先得到更為廣泛的、規(guī)模更大的建設(shè)。 由于近年中國經(jīng)濟內(nèi)需不足，中央政府采取了積極的財政政策，資金短缺問題暫時得以緩解，使得各地利用財政資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目比較容易，相對而言，利用外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的積極性不高。 前期工作周期長、費用高 三個項目從資格預(yù)審到開工建設(shè)的時間（即前期工作周期）都在二年以上，前期費用都在 2020 萬元以上（由政府墊付，中標(biāo)人中標(biāo)后返還）。 為政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗 利用 BOT 方式吸收外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，完全建立在通過商業(yè)原則來實現(xiàn)政府和社會目的的基礎(chǔ)上，因此這些項目的成功經(jīng)驗，無疑將為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供許多實實在在的經(jīng)驗。來賓 B 電廠等三個成功項目的標(biāo)的可以很清楚地說明這一點。 政府在 BOT 融資活動中始終處于主動地位 在上述四個 BOT 項目中，參與每個項目競爭的聯(lián)合體都超過了 5 個，而且都是著名跨國公司，他們之間的激烈競爭使得各自在不同程度上降低條件和要價，從而使政府在融資活動中處于主動和有利地位。 通過招標(biāo)方式運作 BOT 項目，具有很高的成功率 通過招標(biāo)方式運作 BOT 項目，項目基本條件能夠十分明確地得以落實，并被寫入項目協(xié)議和合同中，對協(xié)議雙方都具有約束力，招標(biāo)過程規(guī)范、公平，項目建設(shè)、 運營管理和期滿后處理的規(guī)定十分詳盡，易于雙方共同理解、遵守和執(zhí)行，因此使 BOT 項目具有很高的成功率。 成立專門的招標(biāo)機構(gòu)可加強政府內(nèi)部協(xié)作 各地政府都為項目成立了由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的招標(biāo)委員會（招標(biāo)委員會的成員包括了有關(guān)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)），并設(shè)立臨時性的執(zhí)行機構(gòu)（招標(biāo)辦公室），指定了得力人員擔(dān)任招標(biāo)辦公室主任。 專業(yè)咨詢公司扮演著十分重要的角色 各項目都聘請了專業(yè)咨詢公司作為招標(biāo)顧問（或融資顧問），為政府（或招標(biāo)人）提供從項目結(jié)構(gòu)設(shè)計到正式簽約的全過程咨詢服務(wù)，以彌補招標(biāo)辦公室人員經(jīng)驗和專業(yè)知識的不 足。 2 BOT 項目的經(jīng)驗總結(jié) 總結(jié) 1995 年以來的四個典型 BOT 項目（有關(guān)項目的具體內(nèi)容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經(jīng)驗： 前三個項目屬于國家計委牽頭實施的 BOT 試點項目，第十 水廠屬于試點項目結(jié)束后由地方政府運作的第一個BOT 項目。 1994 年，中國政府開始研究 BOT 方式。在以后的各講中，我們將全面介紹 BOT 項目的運作經(jīng)驗和技巧，為廣大讀者運作 BOT 項目提供參考。日本三菱商事株式會社 和英國安格力安水務(wù)公司贏得了該項目。如果不解決特許權(quán)問題，在管網(wǎng)建設(shè)和運營市場化以后，如何解決好供水管網(wǎng)和其他市政設(shè)施 的關(guān)系（尤其是投資成本分?jǐn)倖栴}）將是政府在管理城市設(shè)施時遇到的新課題，以前的方法可能不再適用于合資企業(yè)，政府可能需要與合資公司進(jìn)行長期談判，把問題留給未來的做法是不可取的。 7 特許權(quán) 中國的城市設(shè)施建設(shè)和運營是有特許權(quán)的，是隱形的特許權(quán)。保本微利將是政府制定水價政策的長期原則，國家計委和建設(shè)部對水價制定都有規(guī)定，因此對投資人來講水價的政策風(fēng)險并不大。根據(jù)我的判斷，投標(biāo)人建議的水價是以北京市將有一定量超供水量為假設(shè)的，是以對北京用水需求的樂觀判斷為基礎(chǔ)的。誰應(yīng)該對如此高的回報率負(fù)責(zé)呢？在國外，無論多么大的公司、無論項目經(jīng)理多么有經(jīng)驗在進(jìn)行項目運作時都聘請咨詢公司，責(zé)任十分明確，公司董事會相信咨詢機構(gòu)的判斷。第十水廠和浦東項目的成功證明了通過招標(biāo)方式規(guī)范運作是可以保護(hù)政府利益的。兩個項目的投標(biāo)人是重疊的，是用同樣標(biāo)準(zhǔn)評估項目的，從投資意義上講不會有很大差別。據(jù)威望迪公司的一位專家講，水廠的利潤是可以計算的而且挖潛的空間十分有限，中國水網(wǎng)的漏損率起碼在 30％以上，漏 損率每降低 1％利潤都會大幅度提高。第十水廠是項目融資（包含債務(wù)融資），由外商投資建設(shè)一座水廠承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險和市場風(fēng)險。 2 歷史背景 第十水廠項目開始運作時亞洲金融危機和廣信事件都剛剛發(fā)生，國際資本市場并不十分看好中國。 1 供水體制 北京的供水體制是廠網(wǎng)分家，政府管理管網(wǎng)，制水廠市場化；上海的供水體制是廠網(wǎng)一體，引進(jìn)競爭。 對股利分配的限制 在時間和資金的充裕度方面（主要是對償債覆蓋率）對股利分配進(jìn)行限制。 3． 要求投資人將股份抵押給銀行或?qū)ν顿Y人股份轉(zhuǎn)讓等的進(jìn)行限制。 2． 約定仲裁為項目爭議的法律解決方式。 2． 政府一方違約，政府須償還貸款本息并對投資人進(jìn)行終止補償，對投資人的補償數(shù)額視不同情況區(qū)別對待。 3． 一般財務(wù)補償 4． 導(dǎo)致終止時的財務(wù)補償 不明確的水質(zhì)指標(biāo) 專門以技術(shù)附件 的形式明確原水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。 原水協(xié)議 原水水質(zhì)惡化 1． 原水供應(yīng)單位合同義務(wù)和違約責(zé)任。 調(diào)度指令的不明確 明確水量的調(diào)度安排形式和內(nèi)容及相應(yīng)的責(zé)任。 3． 要求購水方建立水費特別帳戶，提高水費支付保證度。 水價不能反映成本和投資增加的風(fēng)險，特別考慮到凈水水價（主要是零售水價）受價格管制，而且目前專營公司凈水僅能銷售給一買家，即自來水公司 根據(jù)專營公司現(xiàn)金流量的性質(zhì)和變動因素，將水價劃分為固定部分和浮動部分，固定部分反映以人民幣計價的成本，浮動部分反映與外幣相關(guān)的現(xiàn)金流出（主要是貸款的還本付息和股利分配）。 項目公司的履約問題 除終止補償?shù)囊?guī)定外，項目公司被要求在整個專營期提供履約保函。 2． 簽定專門管道用地協(xié)議，明確政府在建設(shè)期及時向?qū)I公司提供所須的土地使用權(quán)（位于三個不同的行政區(qū)），降低拆遷和其他與土地相關(guān)的風(fēng)險。 項目結(jié)束后項目設(shè)施的移交 重申移交的原則。 中方簽約機構(gòu)的組織變更 政府確保變更后的機構(gòu)具有同樣的履約能力。 二、北京市第十水廠項目結(jié)構(gòu)簡介 國際上多數(shù) BOT 項目采用圖 1 所示的結(jié)構(gòu)，我國的來賓 B 電廠 BOT 項目和成都第六水廠 BOT 項目都采用了這種結(jié)構(gòu)。 重點考慮貸款銀行的利益，考慮影響還本付息的主要風(fēng)險因素及可行的解決辦法； 公私合作的形式很大程度上決定于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府的管制政策。 項目公司經(jīng)營集中于限定的領(lǐng)域； BOT 項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計 一、 BOT 項目結(jié)構(gòu)設(shè)計的指導(dǎo)思想 BOT 是項目融資同時也是公私合作（ Public Private Partnership） 在發(fā)展中國家的一種主要運作模式，因此 BOT 項目的結(jié)構(gòu)兼有上述兩者的主要特點。 □ 顧問班子的領(lǐng)導(dǎo)和分工。 □ 招標(biāo)辦公室領(lǐng)導(dǎo)的特殊地位，出任的人選應(yīng)具有極強的組織 能力，同時能與顧問班子高效合作。實現(xiàn)上述目標(biāo)需要： □ 項目的招標(biāo)辦公室和牽頭顧問，明晰項目的整體風(fēng)險和具 體的風(fēng)險的分配，了解政府一方局部的利益的變化對項目整體風(fēng)險的凈影響，從全局的角度制訂最優(yōu)的方案。 提沖對標(biāo)書的技術(shù)評價報告。投資顧問和法律顧問的分工是必然的，符合時常經(jīng)濟法制性的本質(zhì)，將有效保護(hù)客戶利益。 在談判期間，就提出問題或方案的法律影響發(fā)表意見。 對項目及合同條款的合法性提出法律意見。分析貸款銀行的要求（如對項目自有資本金的比例，未來現(xiàn)金流的數(shù)量和穩(wěn)定性的，要求的最低的償債概率等），