【正文】 與 BOT 項目相關(guān)的基本概念 出自：《 中國建設(shè) 報 /中國水業(yè)》第 16 期 發(fā)表時間： 2020913 在討論基礎(chǔ)設(shè)施投融資時，人們總要談到 BOT， BOT 已經(jīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要方式之一。由于人們對 BOT 概念的理解不同，探討和實施 BOT 的效率非常低，而且經(jīng)常引起誤解。經(jīng)常與 BOT 概念混淆的有 “ 準 BOT” （這是作者暫時定義的概念）和法人招標，除此之外在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域還經(jīng)常會見到 PPP、 TOT等概念，這里介紹一下這些概念之間的區(qū)別。順便說一句，對這些概念的解釋是根據(jù)大岳咨詢公司在項目實踐中對這些概念的理解進 行的，可能有些內(nèi)容需要商榷。 1 BOT BOT 是英文建設(shè)－運營－移交的縮寫。在國際融資領(lǐng)域 BOT 不僅僅包含了建設(shè)、運營和移交的過程，更主要的是項目融資的一種方式，具有有限追索的特性。 所謂項目融資是指以項目本身信用為基礎(chǔ)的融資，項目融資是與企業(yè)融資相對應(yīng)的。通過項目融資方式融資時，銀行只能依靠項目資產(chǎn)或項目的收入回收貸款本金和利息。在這種融資方式中，銀行承擔的風險較企業(yè)融資大得多，如果項目失敗了銀行可能無法收回貸款本息，因此項目結(jié)果往往比較復雜。為了實現(xiàn)這種復雜的結(jié)構(gòu)，需要做大量前期工作，前期費用 較高。 上述所說的只能依靠項目資產(chǎn)或項目收入回收本金和利息就是無追索權(quán)的概念。在實際 BOT 項目運作過程中，政府或項目公司的股東都或多或少地為項目提供一定程度的支持，銀行對政府或項目公司股東的追索只限于這種支持的程度，而不能無限的追索，因此項目融資經(jīng)常是有限追索權(quán)的融資。 由于 BOT 項目具有有效追索的特性， BOT 項目的債務(wù)不計入項目公司股東的資產(chǎn)負債表，這樣項目公司股東可以為更多項目籌集建設(shè)資金，所以收到了股本投標人的歡迎而被廣泛應(yīng)用。 2 準 BOT 近年來，各級政府部門委托國內(nèi)機構(gòu)投資建設(shè)了很 多 “BOT” 項目。從本質(zhì)上講，這些 “BOT” 項目都不是國際融資領(lǐng)域里所說的 BOT 項目，因為這些項目都只有建設(shè)－運營－移交的過程，而不具備有限追索的特性。因此我建議將這種方式 “ 準 BOT” 。這種區(qū)分將有助于業(yè)內(nèi)的溝通和交流（尤其是國際交流），提高 BOT 項目的運作效率。 我們可以認為這種 “ 準 BOT” 比 BOT有較大的外延，或者說包括了 BOT方式。客觀地講，準 BOT 是一種創(chuàng)新，比較適合國情。為了安排有限追索權(quán)，使 BOT項目的前期費用較高，只有規(guī)模較大的項目才適合做 BOT。準 BOT 回避了有限追索權(quán)問題，簡化了項目結(jié) 構(gòu)，適合中小項目的融資。而且，多數(shù)國內(nèi)銀行沒有有限追索融資的經(jīng)驗和規(guī)定，實施準 BOT 方式是目前國內(nèi)資本市場條件下的選擇之一。 由于準 BOT 不具備有限追索的特性，有時項目貸款就是股東貸款，因此項目貸款需要計入項目公司股東的資產(chǎn)負債表，限制了股東為其它項目融資的能力。 3 法人招標 法人招標是近年流傳很廣的概念，其含義有待明確。一般來說，法人招標是指通過招標方式選擇項目法人（即股東）。如果 BOT 項目或準 BOT 項目的項目公司的股東是通過招標方式選擇的，那么這種項目也叫做法人招標。法人招標不限于 BOT 招標和 準 BOT 招標，在很多情況下對法人招標選定的股東并不特別規(guī)定項目期限，不需要在項目期末移交項目設(shè)施，它只是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的重要工具之一。 法人招標把招標方式引入融資活動，是把市場機制引進了融資領(lǐng)域。招標的結(jié)果將使市場化后公共產(chǎn)品的價格降低，使城市居民受益。招標還可以增加融資過程的透明度，避免融資活動中的道德問題。法人招標將成為大型公共項目融資的主要方式。 并不是所有的項目都適合法人招標，規(guī)模較小的項目在融資時可以通過議標方式引進市場機制，這樣可以節(jié)約前期費用。當然，議標無法到達使公共產(chǎn)品價格最低的目的 。從理論上講，是招標還是議標應(yīng)該比較時間節(jié)約和前期費用節(jié)約（包括投標人前期費用節(jié)約）與公共產(chǎn)品價格增加的水平，哪種方式對政府有利就選擇哪種方式。 4 PPP PPP 是英文 PrivatePublicProject 的縮寫，是指政府公共部門和私人部門合作完成基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，滿足城市對基礎(chǔ)設(shè)施的需求。很多基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性，如果不進行整合，不具有投資價值，很難利用私人資本建設(shè)。 PPP方式將這些不具有商業(yè)投資價值的項目商業(yè)化，在項目運營過程中，私人機構(gòu)將可以收回投資并賺取利潤，同時政府為項目付出的代價最 小。 在發(fā)達國家 PPP 的應(yīng)用范圍很廣泛，即可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)（如水廠、電廠），也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)（如監(jiān)獄、學校等）。北京正在準備通過法人招標方式建設(shè)六個奧運場館，我們認為 PPP 是一種極好的方式。奧運場館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當?shù)姆绞竭M行投入，以使項目可以商業(yè)運作。同樣，北京正準備大規(guī)模建設(shè)城市鐵路， PPP 同樣是最有效的方式。 PPP 方式的優(yōu)點在于將市場機制引進了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都是可以商業(yè)化的，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認為通過市 場機制運作基礎(chǔ)設(shè)施項目等于政府全部退出投資領(lǐng)域，在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對政府來說，在 PPP項目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用 PPP 方式的收益。 5 轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán) 國內(nèi)一般稱出售現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施為轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，或稱 TOT。實際上，在這一領(lǐng)域有很多概念非常模糊，不僅如此，在法律上很多問題還沒有解決。因此，國內(nèi)多數(shù)實踐中的 TOT 項目都缺少規(guī)范性和合法性。 很多地方政府在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)時都不希望轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，也就是說轉(zhuǎn)讓后政府仍然是項目設(shè)施的所有者。如果在 TOT 項目中，基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)沒有轉(zhuǎn)移，那么經(jīng)營權(quán)受讓人得到的是什么呢？可能有兩種，一種是租賃權(quán)，一種是委托經(jīng)營權(quán)，相應(yīng)的財務(wù)和法律處理是有差別的。 我建議嚴格區(qū)分 TOT 和委托經(jīng)營的區(qū)別，可以把伴隨產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的 “ 轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán) ” 叫 TOT。 TOT 是基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)購并的方式之一，在 TOT 項目中投資人也需要使用財務(wù)杠桿，在融資時可以采用項目融資方式。 BOT 項目的運作程序 相對于其他融資方式而言， BOT 項目的運作程序是比較復雜的。在 2020 年和 2020 年期間，大岳咨詢公司作為北京市第十水廠 BOT 項目的融資顧問，先后向 前來調(diào)研的 20 余家政府機構(gòu)、項目公司和中介機構(gòu)介紹了 BOT 項目的運作程序。本講我們將系統(tǒng)地介紹 BOT 項目的運作程序，并簡要介紹北京第十水廠 BOT項目的運作程序，使更多的讀者對此有一個完整地了解。 一、 BOT 項目的運作程序 按照慣例， BOT 項目的運作程序主要包括：確定項目方案階段、項目立項階段、招標準備階段、資格預審階段、準備投標文件階段、評標階段、談判階段、融資和審批階段、實施階段（包括設(shè)計、建設(shè)、運營和移交）。 對于發(fā)起 BOT 項目的國內(nèi)政府及其代理機構(gòu)而言，從確定方案階段開始到實施階段之前的各 階段，是 BOT 項目的前期工作，需要落實各種建設(shè)條件、選定投資人、落實項目資金來源、基本確定建設(shè)方案。這一過程可以采用協(xié)商方式，也可以采用招標方式。大型的或者復雜的 BOT 項目，往往采用招標方式來選擇投資人。 1. 確定項目方案 這一階段的主要目標是研究并提出項目建設(shè)的必要性、確定項目需要達到的目標。 傳統(tǒng)的政府融資項目，往往通過聘請咨詢公司或者設(shè)計院，編制項目建議書和可行性研究，并通過召開咨詢會議和審查會議的方式對項目的規(guī)模、技術(shù)、經(jīng)濟等方面的內(nèi)容進行優(yōu)化，并通過計劃管理部門下達批文的方式加以確定 。 與傳統(tǒng)的政府項目不同， BOT 項目在這一階段的主要目標是確定項目建設(shè)的必要性，并進一步研究確定設(shè)計規(guī)模和項目需要實現(xiàn)的目標，而不需要確定項目采用的技術(shù)、項目投資額或者投資收益水平。因此，在招標文件中不需要詳細規(guī)定項目的技術(shù)方案和實施方案，只需要勾畫出項目在規(guī)模、技術(shù)、經(jīng)濟等方面的輪廓，鼓勵投標人在項目構(gòu)想和設(shè)計方面提出新的觀點，發(fā)揮他們各自的技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢，從而有利于政府從各投標方案中選擇一個最佳方案作為實施方案。當然，一般情況下，為做到心中有數(shù)，政府聘請咨詢公司或者設(shè)計院進行預可行性研究，提出項目技 術(shù)要求并進行實施方案比較，也是十分必要的。 項目是否具備合理的投資收益，或者說，政府是否準備允許投資人獲得合理的投資回報，是在這一階段必須確定的原則性問題之一。只有允許投資人獲得合理的回報，項目采用 BOT 方式才可能取得成功。不可能盈利的項目，只能由政府或者公共機構(gòu)進行投資建設(shè)，除非政府能夠采取財政補貼等方式保證項目投資人獲得合理的回報。 2．立項 立項，是指計劃管理部門對《項目建議書》或《預可行性研究報告》以文件形式進行同意建設(shè)的批復。目前，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化和我國加入 WTO等客觀實際的 需要，立項管理的程序和審批權(quán)限正在改革之中。 BOT 項目在發(fā)布招標文件之前，按照國家的基本建設(shè)程序完成項目立項是非常必要的。已經(jīng)立項的項目可以降低招標后的項目審批風險，提高投標人參與項目的積極性。在項目沒有立項的情況下進行招標工作，如果投資人確定后政府不批準項目，將會給中標人造成很大的損失。因此，項目立項通過的審批文件一般被作為招標的依據(jù)。 目前，一般來說，外資 BOT 項目需要得到國家計委的批復，內(nèi)資 BOT 項目可以由地方政府批復。在前期準備工作不足的情況下，計劃管理部門也可不批復《項目建議書》或《預可 行性研究報告》，而是批復進行同意項目融資招標，這種批復也可作為招標的依據(jù)。 3．招標準備 項目立項工作完成后，即可著手準備招標工作，主要內(nèi)容有： 第一步，成立招標委員會和招標辦公室。 從已有的 BOT 項目來看，成立招標委員會和招標辦公室，對于落實項目基本條件、加快招標進度和提高工作效率，具有十分重要的意義。招標委員會一般由政府主管領(lǐng)導擔任主任，計劃、財政、稅務(wù)、土地、價格等主管部門的主要負責人作為委員會的成員。招標委員會的主要職責是研究招標過程中的重大事項并做出決策。招標辦公室往往設(shè)在負責辦理 招標具體事宜的單位，可能是行業(yè)主管部門，也可能是政府控制的國有企業(yè)，其職能是貫徹執(zhí)行招標委員會做出的決策，牽頭落實項目前期準備工作，研究項目在經(jīng)濟、技術(shù)等方面的問題，并就重大問題的解決方案向招標委員會提出建議。 第二步，聘請中介機構(gòu)，包括專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務(wù)所和設(shè)計院。 由于 BOT 項目完全按照國際慣例進行運作，要求政府和投資人在簽訂合同前，對于項目的經(jīng)濟、技術(shù)、法律等方面的問題，做出細致、完整、嚴密的規(guī)定，否則，即使是一個看似微小的疏忽，也可能帶來不利的后果，輕者致使項目失去公平，使政府處 于不利地位，重者將導致招標失敗、項目流產(chǎn)，甚至使政府和國家遭受嚴重的經(jīng)濟損失。 因此，聘請專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務(wù)所和設(shè)計院，發(fā)揮他們在國際招投標、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，幫助政府進行充分和細致的招標準備工作，使項目結(jié)構(gòu)設(shè)計更加嚴謹和符合國際慣例，最大限度地降低項目風險，提高項目成功率，是十分必要的。 第三步，進行項目技術(shù)問題研究，明確技術(shù)要求。 雖然政府在招標前并不需要規(guī)定投標人采取何種技術(shù)方案，但是，由于項目最終將移交給政府，而且項目多是為大眾提高公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，必須在規(guī) 劃條件、技術(shù)標準、工藝和設(shè)備水平、環(huán)境保護等方面提出明確的要求。為此，政府應(yīng)該聘請設(shè)計院作為技術(shù)顧問，對上述問題進行細致和周密的研究，并將經(jīng)政府確認后的要求在招標文件中詳細而清晰地進行說明。 第四步，準備資格預審文件，制定資格預審標準。 資格預審是招標工作中一個很重要的環(huán)節(jié)，尤其是對于前期工作周期長、情況復雜的 BOT 項目。在正式投標前進行資格預審，選定少數(shù)幾家競爭力較強的投標人，邀請他們前來參加投標，能減少招標工作量，提高招標質(zhì)量。因為，經(jīng)過資格預審后，只有那些具有較強的技術(shù)能力和財務(wù)能力的公司才能 參加投標，招標人不需耗費大量的時間和精力對那些競爭力不強的標書進行評審，可以認真仔細地對通過了資格預審后的投標人的標書進行評審。如果通過預審的投標者在財力上和技術(shù)上是健全和可信的，盡管投標者數(shù)量不多，同樣能夠保證在投標過程中形成激烈競爭的局面。從投標人的角度來看，參加投標的投標者數(shù)量越多，中標的機會越小，因此他們可能不愿意花費太多的時間和精力來準備標書。相反，如果他們是少數(shù)投標者中的一員，中標的機會增大，就會促使他們認真而努力地提出一份競爭力很強的標書。 因此，政府應(yīng)該及早準備資格預審文件，在資格預審文 件中明確資格預審標準。資格預審的期限可以根據(jù)項目前期工作的準備情況適當延長，讓更多的潛在投資人獲悉項目信息，增加競爭的激烈程度。資格預審文件中的資格要求，應(yīng)該根據(jù)項目的特點和要求進行制訂。 第五步，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，落實項目條件。 不同地方的政府及其職能部門，在管理程序上不盡相同；不同類型的項目具有不同的特點和各種不同的要求。因此，應(yīng)該針對項目本身的特點，結(jié)合政府在本項目上制訂的目標，設(shè)計合理的項目結(jié)構(gòu)，并根據(jù)項目結(jié)構(gòu)，逐項落實項目的各種條件。一個在 BOT 方面具有豐富經(jīng)驗的咨詢公司，能夠幫助政府設(shè)計和制 訂合理的項目結(jié)構(gòu)，并幫助政府有計劃地、系統(tǒng)地落實各項條件，為確保招標成功打下堅實的基礎(chǔ)。 第六步，準備招標文件、特許權(quán)協(xié)議、制定評標標準。