【正文】 與 BOT 項目相關(guān)的基本概念 出自：《 中國建設(shè) 報 /中國水業(yè)》第 16 期 發(fā)表時間： 2020913 在討論基礎(chǔ)設(shè)施投融資時，人們總要談到 BOT， BOT 已經(jīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要方式之一。由于人們對 BOT 概念的理解不同，探討和實施 BOT 的效率非常低，而且經(jīng)常引起誤解。經(jīng)常與 BOT 概念混淆的有 “ 準(zhǔn) BOT” （這是作者暫時定義的概念）和法人招標(biāo)，除此之外在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域還經(jīng)常會見到 PPP、 TOT等概念，這里介紹一下這些概念之間的區(qū)別。順便說一句，對這些概念的解釋是根據(jù)大岳咨詢公司在項目實踐中對這些概念的理解進(jìn) 行的，可能有些內(nèi)容需要商榷。 1 BOT BOT 是英文建設(shè)－運(yùn)營－移交的縮寫。在國際融資領(lǐng)域 BOT 不僅僅包含了建設(shè)、運(yùn)營和移交的過程，更主要的是項目融資的一種方式，具有有限追索的特性。 所謂項目融資是指以項目本身信用為基礎(chǔ)的融資，項目融資是與企業(yè)融資相對應(yīng)的。通過項目融資方式融資時，銀行只能依靠項目資產(chǎn)或項目的收入回收貸款本金和利息。在這種融資方式中，銀行承擔(dān)的風(fēng)險較企業(yè)融資大得多，如果項目失敗了銀行可能無法收回貸款本息，因此項目結(jié)果往往比較復(fù)雜。為了實現(xiàn)這種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，需要做大量前期工作，前期費用 較高。 上述所說的只能依靠項目資產(chǎn)或項目收入回收本金和利息就是無追索權(quán)的概念。在實際 BOT 項目運(yùn)作過程中，政府或項目公司的股東都或多或少地為項目提供一定程度的支持，銀行對政府或項目公司股東的追索只限于這種支持的程度，而不能無限的追索，因此項目融資經(jīng)常是有限追索權(quán)的融資。 由于 BOT 項目具有有效追索的特性， BOT 項目的債務(wù)不計入項目公司股東的資產(chǎn)負(fù)債表，這樣項目公司股東可以為更多項目籌集建設(shè)資金，所以收到了股本投標(biāo)人的歡迎而被廣泛應(yīng)用。 2 準(zhǔn) BOT 近年來，各級政府部門委托國內(nèi)機(jī)構(gòu)投資建設(shè)了很 多 “BOT” 項目。從本質(zhì)上講，這些 “BOT” 項目都不是國際融資領(lǐng)域里所說的 BOT 項目，因為這些項目都只有建設(shè)－運(yùn)營－移交的過程，而不具備有限追索的特性。因此我建議將這種方式 “ 準(zhǔn) BOT” 。這種區(qū)分將有助于業(yè)內(nèi)的溝通和交流（尤其是國際交流），提高 BOT 項目的運(yùn)作效率。 我們可以認(rèn)為這種 “ 準(zhǔn) BOT” 比 BOT有較大的外延，或者說包括了 BOT方式。客觀地講，準(zhǔn) BOT 是一種創(chuàng)新，比較適合國情。為了安排有限追索權(quán)，使 BOT項目的前期費用較高，只有規(guī)模較大的項目才適合做 BOT。準(zhǔn) BOT 回避了有限追索權(quán)問題，簡化了項目結(jié) 構(gòu)，適合中小項目的融資。而且，多數(shù)國內(nèi)銀行沒有有限追索融資的經(jīng)驗和規(guī)定，實施準(zhǔn) BOT 方式是目前國內(nèi)資本市場條件下的選擇之一。 由于準(zhǔn) BOT 不具備有限追索的特性，有時項目貸款就是股東貸款，因此項目貸款需要計入項目公司股東的資產(chǎn)負(fù)債表，限制了股東為其它項目融資的能力。 3 法人招標(biāo) 法人招標(biāo)是近年流傳很廣的概念，其含義有待明確。一般來說，法人招標(biāo)是指通過招標(biāo)方式選擇項目法人（即股東）。如果 BOT 項目或準(zhǔn) BOT 項目的項目公司的股東是通過招標(biāo)方式選擇的，那么這種項目也叫做法人招標(biāo)。法人招標(biāo)不限于 BOT 招標(biāo)和 準(zhǔn) BOT 招標(biāo)，在很多情況下對法人招標(biāo)選定的股東并不特別規(guī)定項目期限，不需要在項目期末移交項目設(shè)施，它只是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的重要工具之一。 法人招標(biāo)把招標(biāo)方式引入融資活動，是把市場機(jī)制引進(jìn)了融資領(lǐng)域。招標(biāo)的結(jié)果將使市場化后公共產(chǎn)品的價格降低，使城市居民受益。招標(biāo)還可以增加融資過程的透明度，避免融資活動中的道德問題。法人招標(biāo)將成為大型公共項目融資的主要方式。 并不是所有的項目都適合法人招標(biāo)，規(guī)模較小的項目在融資時可以通過議標(biāo)方式引進(jìn)市場機(jī)制，這樣可以節(jié)約前期費用。當(dāng)然，議標(biāo)無法到達(dá)使公共產(chǎn)品價格最低的目的 。從理論上講，是招標(biāo)還是議標(biāo)應(yīng)該比較時間節(jié)約和前期費用節(jié)約（包括投標(biāo)人前期費用節(jié)約）與公共產(chǎn)品價格增加的水平，哪種方式對政府有利就選擇哪種方式。 4 PPP PPP 是英文 PrivatePublicProject 的縮寫，是指政府公共部門和私人部門合作完成基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，滿足城市對基礎(chǔ)設(shè)施的需求。很多基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性，如果不進(jìn)行整合，不具有投資價值，很難利用私人資本建設(shè)。 PPP方式將這些不具有商業(yè)投資價值的項目商業(yè)化，在項目運(yùn)營過程中，私人機(jī)構(gòu)將可以收回投資并賺取利潤，同時政府為項目付出的代價最 小。 在發(fā)達(dá)國家 PPP 的應(yīng)用范圍很廣泛，即可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)（如水廠、電廠），也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)（如監(jiān)獄、學(xué)校等）。北京正在準(zhǔn)備通過法人招標(biāo)方式建設(shè)六個奧運(yùn)場館，我們認(rèn)為 PPP 是一種極好的方式。奧運(yùn)場館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行投入，以使項目可以商業(yè)運(yùn)作。同樣，北京正準(zhǔn)備大規(guī)模建設(shè)城市鐵路， PPP 同樣是最有效的方式。 PPP 方式的優(yōu)點在于將市場機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都是可以商業(yè)化的，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為通過市 場機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項目等于政府全部退出投資領(lǐng)域，在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對政府來說，在 PPP項目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用 PPP 方式的收益。 5 轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán) 國內(nèi)一般稱出售現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施為轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，或稱 TOT。實際上，在這一領(lǐng)域有很多概念非常模糊，不僅如此，在法律上很多問題還沒有解決。因此，國內(nèi)多數(shù)實踐中的 TOT 項目都缺少規(guī)范性和合法性。 很多地方政府在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)時都不希望轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，也就是說轉(zhuǎn)讓后政府仍然是項目設(shè)施的所有者。如果在 TOT 項目中，基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)沒有轉(zhuǎn)移，那么經(jīng)營權(quán)受讓人得到的是什么呢？可能有兩種，一種是租賃權(quán)，一種是委托經(jīng)營權(quán)，相應(yīng)的財務(wù)和法律處理是有差別的。 我建議嚴(yán)格區(qū)分 TOT 和委托經(jīng)營的區(qū)別，可以把伴隨產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的 “ 轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán) ” 叫 TOT。 TOT 是基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)購并的方式之一，在 TOT 項目中投資人也需要使用財務(wù)杠桿，在融資時可以采用項目融資方式。 BOT 項目的運(yùn)作程序 相對于其他融資方式而言， BOT 項目的運(yùn)作程序是比較復(fù)雜的。在 2020 年和 2020 年期間，大岳咨詢公司作為北京市第十水廠 BOT 項目的融資顧問，先后向 前來調(diào)研的 20 余家政府機(jī)構(gòu)、項目公司和中介機(jī)構(gòu)介紹了 BOT 項目的運(yùn)作程序。本講我們將系統(tǒng)地介紹 BOT 項目的運(yùn)作程序，并簡要介紹北京第十水廠 BOT項目的運(yùn)作程序，使更多的讀者對此有一個完整地了解。 一、 BOT 項目的運(yùn)作程序 按照慣例， BOT 項目的運(yùn)作程序主要包括：確定項目方案階段、項目立項階段、招標(biāo)準(zhǔn)備階段、資格預(yù)審階段、準(zhǔn)備投標(biāo)文件階段、評標(biāo)階段、談判階段、融資和審批階段、實施階段（包括設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營和移交）。 對于發(fā)起 BOT 項目的國內(nèi)政府及其代理機(jī)構(gòu)而言，從確定方案階段開始到實施階段之前的各 階段，是 BOT 項目的前期工作，需要落實各種建設(shè)條件、選定投資人、落實項目資金來源、基本確定建設(shè)方案。這一過程可以采用協(xié)商方式，也可以采用招標(biāo)方式。大型的或者復(fù)雜的 BOT 項目，往往采用招標(biāo)方式來選擇投資人。 1. 確定項目方案 這一階段的主要目標(biāo)是研究并提出項目建設(shè)的必要性、確定項目需要達(dá)到的目標(biāo)。 傳統(tǒng)的政府融資項目，往往通過聘請咨詢公司或者設(shè)計院，編制項目建議書和可行性研究，并通過召開咨詢會議和審查會議的方式對項目的規(guī)模、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化，并通過計劃管理部門下達(dá)批文的方式加以確定 。 與傳統(tǒng)的政府項目不同， BOT 項目在這一階段的主要目標(biāo)是確定項目建設(shè)的必要性，并進(jìn)一步研究確定設(shè)計規(guī)模和項目需要實現(xiàn)的目標(biāo)，而不需要確定項目采用的技術(shù)、項目投資額或者投資收益水平。因此，在招標(biāo)文件中不需要詳細(xì)規(guī)定項目的技術(shù)方案和實施方案，只需要勾畫出項目在規(guī)模、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的輪廓，鼓勵投標(biāo)人在項目構(gòu)想和設(shè)計方面提出新的觀點，發(fā)揮他們各自的技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢，從而有利于政府從各投標(biāo)方案中選擇一個最佳方案作為實施方案。當(dāng)然，一般情況下，為做到心中有數(shù)，政府聘請咨詢公司或者設(shè)計院進(jìn)行預(yù)可行性研究，提出項目技 術(shù)要求并進(jìn)行實施方案比較，也是十分必要的。 項目是否具備合理的投資收益，或者說，政府是否準(zhǔn)備允許投資人獲得合理的投資回報，是在這一階段必須確定的原則性問題之一。只有允許投資人獲得合理的回報，項目采用 BOT 方式才可能取得成功。不可能盈利的項目，只能由政府或者公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資建設(shè)，除非政府能夠采取財政補(bǔ)貼等方式保證項目投資人獲得合理的回報。 2．立項 立項，是指計劃管理部門對《項目建議書》或《預(yù)可行性研究報告》以文件形式進(jìn)行同意建設(shè)的批復(fù)。目前，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和我國加入 WTO等客觀實際的 需要，立項管理的程序和審批權(quán)限正在改革之中。 BOT 項目在發(fā)布招標(biāo)文件之前，按照國家的基本建設(shè)程序完成項目立項是非常必要的。已經(jīng)立項的項目可以降低招標(biāo)后的項目審批風(fēng)險，提高投標(biāo)人參與項目的積極性。在項目沒有立項的情況下進(jìn)行招標(biāo)工作，如果投資人確定后政府不批準(zhǔn)項目，將會給中標(biāo)人造成很大的損失。因此，項目立項通過的審批文件一般被作為招標(biāo)的依據(jù)。 目前，一般來說，外資 BOT 項目需要得到國家計委的批復(fù)，內(nèi)資 BOT 項目可以由地方政府批復(fù)。在前期準(zhǔn)備工作不足的情況下，計劃管理部門也可不批復(fù)《項目建議書》或《預(yù)可 行性研究報告》，而是批復(fù)進(jìn)行同意項目融資招標(biāo)，這種批復(fù)也可作為招標(biāo)的依據(jù)。 3．招標(biāo)準(zhǔn)備 項目立項工作完成后，即可著手準(zhǔn)備招標(biāo)工作，主要內(nèi)容有： 第一步，成立招標(biāo)委員會和招標(biāo)辦公室。 從已有的 BOT 項目來看，成立招標(biāo)委員會和招標(biāo)辦公室，對于落實項目基本條件、加快招標(biāo)進(jìn)度和提高工作效率，具有十分重要的意義。招標(biāo)委員會一般由政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，計劃、財政、稅務(wù)、土地、價格等主管部門的主要負(fù)責(zé)人作為委員會的成員。招標(biāo)委員會的主要職責(zé)是研究招標(biāo)過程中的重大事項并做出決策。招標(biāo)辦公室往往設(shè)在負(fù)責(zé)辦理 招標(biāo)具體事宜的單位，可能是行業(yè)主管部門，也可能是政府控制的國有企業(yè)，其職能是貫徹執(zhí)行招標(biāo)委員會做出的決策，牽頭落實項目前期準(zhǔn)備工作，研究項目在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的問題，并就重大問題的解決方案向招標(biāo)委員會提出建議。 第二步，聘請中介機(jī)構(gòu)，包括專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務(wù)所和設(shè)計院。 由于 BOT 項目完全按照國際慣例進(jìn)行運(yùn)作，要求政府和投資人在簽訂合同前，對于項目的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的問題，做出細(xì)致、完整、嚴(yán)密的規(guī)定，否則，即使是一個看似微小的疏忽，也可能帶來不利的后果，輕者致使項目失去公平，使政府處 于不利地位，重者將導(dǎo)致招標(biāo)失敗、項目流產(chǎn)，甚至使政府和國家遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。 因此，聘請專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務(wù)所和設(shè)計院，發(fā)揮他們在國際招投標(biāo)、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，幫助政府進(jìn)行充分和細(xì)致的招標(biāo)準(zhǔn)備工作，使項目結(jié)構(gòu)設(shè)計更加嚴(yán)謹(jǐn)和符合國際慣例，最大限度地降低項目風(fēng)險，提高項目成功率，是十分必要的。 第三步，進(jìn)行項目技術(shù)問題研究，明確技術(shù)要求。 雖然政府在招標(biāo)前并不需要規(guī)定投標(biāo)人采取何種技術(shù)方案，但是，由于項目最終將移交給政府，而且項目多是為大眾提高公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，必須在規(guī) 劃條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝和設(shè)備水平、環(huán)境保護(hù)等方面提出明確的要求。為此，政府應(yīng)該聘請設(shè)計院作為技術(shù)顧問，對上述問題進(jìn)行細(xì)致和周密的研究，并將經(jīng)政府確認(rèn)后的要求在招標(biāo)文件中詳細(xì)而清晰地進(jìn)行說明。 第四步，準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，制定資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)。 資格預(yù)審是招標(biāo)工作中一個很重要的環(huán)節(jié)，尤其是對于前期工作周期長、情況復(fù)雜的 BOT 項目。在正式投標(biāo)前進(jìn)行資格預(yù)審，選定少數(shù)幾家競爭力較強(qiáng)的投標(biāo)人，邀請他們前來參加投標(biāo)，能減少招標(biāo)工作量，提高招標(biāo)質(zhì)量。因為，經(jīng)過資格預(yù)審后，只有那些具有較強(qiáng)的技術(shù)能力和財務(wù)能力的公司才能 參加投標(biāo)，招標(biāo)人不需耗費大量的時間和精力對那些競爭力不強(qiáng)的標(biāo)書進(jìn)行評審，可以認(rèn)真仔細(xì)地對通過了資格預(yù)審后的投標(biāo)人的標(biāo)書進(jìn)行評審。如果通過預(yù)審的投標(biāo)者在財力上和技術(shù)上是健全和可信的，盡管投標(biāo)者數(shù)量不多，同樣能夠保證在投標(biāo)過程中形成激烈競爭的局面。從投標(biāo)人的角度來看，參加投標(biāo)的投標(biāo)者數(shù)量越多，中標(biāo)的機(jī)會越小，因此他們可能不愿意花費太多的時間和精力來準(zhǔn)備標(biāo)書。相反，如果他們是少數(shù)投標(biāo)者中的一員，中標(biāo)的機(jī)會增大，就會促使他們認(rèn)真而努力地提出一份競爭力很強(qiáng)的標(biāo)書。 因此，政府應(yīng)該及早準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，在資格預(yù)審文 件中明確資格預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)。資格預(yù)審的期限可以根據(jù)項目前期工作的準(zhǔn)備情況適當(dāng)延長，讓更多的潛在投資人獲悉項目信息，增加競爭的激烈程度。資格預(yù)審文件中的資格要求，應(yīng)該根據(jù)項目的特點和要求進(jìn)行制訂。 第五步，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，落實項目條件。 不同地方的政府及其職能部門，在管理程序上不盡相同；不同類型的項目具有不同的特點和各種不同的要求。因此，應(yīng)該針對項目本身的特點，結(jié)合政府在本項目上制訂的目標(biāo)，設(shè)計合理的項目結(jié)構(gòu)，并根據(jù)項目結(jié)構(gòu)，逐項落實項目的各種條件。一個在 BOT 方面具有豐富經(jīng)驗的咨詢公司，能夠幫助政府設(shè)計和制 訂合理的項目結(jié)構(gòu)，并幫助政府有計劃地、系統(tǒng)地落實各項條件，為確保招標(biāo)成功打下堅實的基礎(chǔ)。 第六步，準(zhǔn)備招標(biāo)文件、特許權(quán)協(xié)議、制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。