【正文】 目結(jié)構(gòu)涉及的主要問題分解或翻譯成特定的專業(yè)問題，交由各顧問分析和提出解決方案。 在各顧問的意見的基礎(chǔ)上，進行意見的綜合分析和平衡，形成對項目的整體影響或凈影響。 保證專業(yè)顧問的工作與整個項目的進度一致。在國內(nèi) BOT 項目招標時，牽頭的政府顧問一般充當財務(wù)顧問的角色（前提是由投資咨詢公司擔任牽頭顧問），財務(wù)顧問的作用主要是： 對項目結(jié)構(gòu)的財務(wù)可行性提出咨詢意見或參與設(shè)計項目結(jié)構(gòu)。 提供對投標人標書的財務(wù)評價報告。 在 BOT 項目中，由于較大程度的使用銀行貸款，因此設(shè)計出能滿足貸款銀行要求的項目結(jié)構(gòu)是項目能否成功的一個關(guān)鍵因素。財務(wù)顧問 有時也需就稅務(wù)問題提出咨詢意見。法律顧問的作用主要有： 對項目結(jié)構(gòu)和方案的法律可行性發(fā)表意見。 根據(jù)投資顧問提出的商務(wù)原則起草招標文件。 提供評標的法律意見。 負責法 律文件的編制。國內(nèi)很多項目單位為了節(jié)約前期費用，由投資顧問替代法律顧問是不可取的，投資顧問不應(yīng)對項目的法律符合性提意見。 技術(shù)顧問 也是政府顧問的重要成員，技術(shù)顧問的重要作用是通過技術(shù)要求的約定，保證項目的設(shè)計和建設(shè)能滿足政府對可靠和安全的餓公用產(chǎn)品供給的要求，也應(yīng)適當?shù)谋ＷC在 BOT 項目的移交時，政府能接受的餓是可正常運轉(zhuǎn)的公用設(shè)施。 起草招標文件中的技術(shù)文件。 談判期間，就技術(shù)問題的影響提供咨詢。由于投資放的報價是給予對項目風險整體奉賢判斷后的一攬子提出的，因此項目設(shè)計和組織工作的目標就是降低項目的整體風險，以實現(xiàn)對方報價的最低。 □ 招標辦公室和牽頭顧問具備高潮的解釋和說服能力。 二、 BOT 項目組織的經(jīng)驗 根據(jù)參與的項目實際經(jīng)驗，我們認為政府在 BOT 項目的餓組織中，應(yīng)注意以下幾點： □ 保持招標委員會成員，特別是招標辦公室主任的連續(xù)性。 □ 牽頭顧問的選擇。好的餓牽頭顧問的貢獻遠遠大于使用蹩腳顧問的咨詢費節(jié)約。顧問班子應(yīng)在前頭顧問的領(lǐng)導下，具有明確的餓專業(yè)分工。 □ 招標辦公室和牽頭顧問應(yīng)明確投資人和銀行的資料要求，充分和恰當?shù)馁Y料的提供是解決投資人對項目不確定性認識的餓一個主要對策，它往往能在政府不做實質(zhì)性的讓步的情況下，爭取更大的利 益。 項目融資的主要特點可以從以下對項目融資一權(quán)威定義中了解： 項目公司在成立之初即承擔大量的但數(shù)目確定的債務(wù)； 項目公司一般要求貸款銀行 ，將項目公司的資產(chǎn)及其產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為本金和利息償還的主要來源和擔保品。在 BOT 模式中，私人部門承擔與建設(shè)和運營生產(chǎn)設(shè)施相關(guān)（即批發(fā)生產(chǎn)領(lǐng)域）的投資風險，但一般不直接面對公用產(chǎn)品和服務(wù)的最終用戶（即零售市場）。公私合作的主要目的是通過私人部門的介入，或者解決政府部門的資金缺口問題或提高基礎(chǔ) 設(shè)施的運營效率。 通過建立一種長期或穩(wěn)定的合同關(guān)系，為項目的運營和還本付息構(gòu)造一可依賴的現(xiàn)金流（此原則在項目產(chǎn)品和服務(wù)存在活躍的交易市場的情況下或?qū)Ξa(chǎn)品和服務(wù)的需求比較穩(wěn)定的情況下具有例外）； 最大限度地發(fā)揮政府一方簽約方在某些領(lǐng)域控制和管理風險的優(yōu)勢，優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)和條件，降低項目總體風險； 在最后確立的項目結(jié)構(gòu)中，政府至少應(yīng)明確兩個基本問題，一是政府介入項目的方式和程度，二是政府指定機構(gòu)在項目中的角色。在北京第十水廠 BOT 項目中，北京市政府不同意直接介入項目，大岳咨詢公司根據(jù) BOT 項目的理論和慣例結(jié)合市政府的要求為項目設(shè)計了如圖 2 所示的項目結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)基本得到了國際資本市場的認可。 專營權(quán)的授予和撤消的風險 以政府立法的形式授予專營公司按照協(xié)議融資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護項目的獨家權(quán)利，同時對專營公司經(jīng)營范圍改變的行為作出限制。 外匯不能自由兌換 重申專營公司在目前法律框架下享有的外匯兌換和匯出的權(quán)利。 原水 與凈水調(diào)價不同步 重申同步調(diào)價原則。 執(zhí)行協(xié)議（包括管道用地協(xié)議） 政府的前期工作 1． 明確政府前期工作的范圍和完成時間。 項目設(shè)施，特別是管道，建設(shè)和運營涉及的土地、拆遷及其他問題 1． 明確政府須提供的與土地使用權(quán)相關(guān)的內(nèi)容及權(quán)利提供的時間。 政府批準的風險 明確 主要的政府審批的類型、時間及解決政府不合理行使審批職權(quán)的補救方式。 政府對項目設(shè)計和建設(shè)的管理 明確政府對項目設(shè)計和建設(shè)的監(jiān)督權(quán)利、權(quán)利的行使形式和權(quán)利濫用的補救手段。 由于外部因素，項目 要求專營公司購買充足的商業(yè)保險。 對計算水費的水量產(chǎn)生分歧 明確水量計量儀器的選擇、計量程序和計量結(jié)果爭議的解決。建立固定水價與一般通貨膨脹水平，浮動部 分與外匯變動掛鉤的定期的調(diào)價機制。 2． 為保證專營公司支付運營成本和還本付息，建立月和半年水費最低支付水平和年底結(jié)算的機制。 不明確的水質(zhì)指標 1． 專門以技術(shù)附件的形式明確水質(zhì)標準。 3． 水質(zhì)不合格的違約責任和后果。 專營期結(jié)束后項目設(shè)施移交時產(chǎn)生的糾紛 1． 明確移交 時項目公司移交資產(chǎn)的范圍和專營公司對其負債的償還的責任。 3． 移交的組織工作。 2． 一般財務(wù)補償。 2． 原水供應(yīng)控制時平等對待原則。 補償和爭議解決協(xié)議 非專營公司控制的成本增加或投資增加 針對不同情況提供不同的財務(wù)補償機制，例如延長專營期、水價或臨時資金支持。 項目終止的補償 1． 專營公司違約或銀行介入失敗，政府簽約方可選擇接收項目設(shè)施并償還貸款本息。 3． 一般不可抗力問題主要由購買足額的保險來解決。 項目建設(shè)期和運營期及移交時爭議的解決 1． 建立項目協(xié)調(diào)委員會及其工作程序，負責項目各簽約方的工作協(xié)調(diào)及日常爭議的解決。 合同簽約方變更的風險 對專營公司轉(zhuǎn)讓項目下的權(quán)利或義務(wù)和政府一方簽約方的變更均進行了限制。 2． 在項目建設(shè)期建成前，如發(fā)生投資超支或建成延期的情況，貸款銀行對投資人享有有限追索權(quán) 。 短期資金短缺 建立償債準備帳戶。 專營公司經(jīng)營范圍的單一性 對經(jīng)營范圍變更、合并、分立等的限制或禁止。 項目失敗時第二還款來源 完整的擔保安排，項目公司的資產(chǎn)、合同權(quán)益等均抵押給貸款銀行，以保證銀行在介入時能正常地運營項目或?qū)㈨椖孔鳛橐徽w轉(zhuǎn)讓。大岳咨詢有限公司是北京市第十水廠的國際融資顧問，從咨詢機構(gòu)角度，提出了一些對這兩個項目一些特點的看法，供有關(guān)方面參考，希望能對水業(yè)利用外資起積極作用。第十水廠采用 BOT 方式，上海浦東采用整個水司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，完全是供水體制決定的，這兩個項目 是不具有可比性的。作為投資咨詢機構(gòu)，我們主張效率優(yōu)先原則，制定供水體制應(yīng)該優(yōu)先考慮降低水價和提高水質(zhì)，供水企業(yè)的所有制并不重要。在浦東開始運作以后，我國外資進入管網(wǎng)的政策開始松動，新的外資指導目錄不再禁止外資經(jīng)營城市供水管網(wǎng)，將其改為限制類。 3 項目范圍 第十水廠項目和上海浦東項目是不同性質(zhì)的項目。浦東項目是政府出售現(xiàn)有資產(chǎn)為政府其他項目籌集資金，投資人不承擔建設(shè)風險但要承擔市場風險。水網(wǎng)的價值是有很大想像空間的，我認為浦東項目的溢價應(yīng)該主要體現(xiàn)在管網(wǎng)上，上海出讓市場是項目的重要賣點。另外，通過水網(wǎng)運營（包括營銷宣傳）可以做到居民打開龍頭就喝水，進而增加水的附加值。 4 市場定價 第十水廠項目和浦東項目都是通過招標完成的，第十水廠的水價和上海浦東項目的售價都是以兩地政府提供的條件為基礎(chǔ)，國際市場給出的最好價格，是公正的，最大限度的實現(xiàn)了政府利益。 當我們討論市場定價的時候，不能不考慮中國水業(yè)的健康發(fā)展。外資進入中國是為了獲取回報的，如果回報率都很低，中國水業(yè)的市場化將不會健康發(fā)展，我認為政府部門應(yīng)該考慮這個問題，不能因兩個項目的回報要求較低就認為外資對整個中國水業(yè)的要求都這么低。雖然其他地區(qū)不能與北京和上海比，但我相信規(guī)范運作同樣可以降低水價，保護政府利益，而且規(guī)范運作的結(jié)果是政府能夠從市場獲得的最好價格，不存在道德問題。對于投資人來講，過高的回報率也存在問題，政府換屆以后，履約將成為問題，違約在使地方政府失去信用的同時也使投資人的利益受到了損失。為了保證政府和人民群眾的利益，中央政府有關(guān)部門應(yīng)該強制地方政府聘請有經(jīng)驗的咨詢機構(gòu)參與供水項目 的運作，支付部分咨詢費用是值得的，也是符合國際慣例的。以最低供水量和中標水價為基礎(chǔ)進行計算的內(nèi)部收益率并不高。在實際運營過程中，是否有超供水量將完全取決于自來水公司的調(diào)度和市場需求情況，即使沒有超供水量，自來水公司也不承擔任何責任，投資人在項目中是要承擔市場風險的，政府并沒有對回報率做出擔保 。外方在項目中承擔了價格風險，這種價格不是中間價格，而是零售價格，因此屬于政策風險。 6 項目運作 北京市政府在第十水廠項目運作過程中成立了招標委員會和招標辦公室，并按照國際慣例聘請了融資顧問、法律顧問和技術(shù)顧問。 上海市政府成立了水務(wù)資產(chǎn)運營公司負責項目運作，在項目運作過程中政府的決策效率很高，浦東項目的成功開創(chuàng)了外資進入中國水網(wǎng)的模式。這種特許權(quán)的含義是只有特定企業(yè)（如北京市自來水集團）才有權(quán)建設(shè)和運營城市設(shè)施，這種特定企業(yè)同時有義務(wù)建設(shè)和運營這些設(shè)施，其特點是建設(shè)成本往往與政府財政有直接聯(lián)系（有的是開發(fā)企業(yè)將城市設(shè)施建成后直接移交給這些企業(yè)，這種做法缺少法律依據(jù)），因此 成本分攤不是以精確的財務(wù)測算為基礎(chǔ)的，而是政府職能部門協(xié)調(diào)的結(jié)果。 在北京第十水廠項目中，政府通過頒布專營管理辦法向?qū)I公司授予了特許權(quán)，由市政管理委員會與專營公司簽署項目執(zhí)行協(xié)議約束專營公司建設(shè)和運營項目設(shè)施的義務(wù)，在政府制定的原則范圍內(nèi)咨詢公司很好的解決了特許權(quán)問題，為項目的順利進行創(chuàng)造了條件。 BOT 項目的經(jīng)驗總結(jié)與前景展望 自從 1997 年出現(xiàn)亞洲金融危機以來，亞洲地區(qū)以項目融資方式建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項目受到了很大影響。從 1999 年初國家計委同意北京第十水廠項目通過國際公開招標融資以來，在經(jīng)歷了很多波折后，目前項目談判已經(jīng)結(jié)束。北京第十水廠項目的經(jīng)驗在國內(nèi)受到了廣泛關(guān)注和重視，吸引了很多人士前去調(diào)研。 在本講中，我們首先簡要介紹我國的幾個 BOT 項目，總結(jié)這些項目的經(jīng)驗，并對 BOT 項目的前景進行預(yù)測。 1 BOT 項目實施回顧 中國第一個基礎(chǔ)設(shè)施 BOT 項目是深圳的沙角 B 電廠， 1984 年由香港合和實業(yè)公司投資建設(shè)，已于項目特許期結(jié)束后由投資人移交給當?shù)毓?，在國際 BOT領(lǐng)域是一個較典型的案例，經(jīng)常被國際 BOT 專家引用。雖然該項目開創(chuàng)了中國基礎(chǔ)設(shè)施融資的新途徑，但并沒有使 BOT 在國內(nèi)得 到推廣。 1995 年 8 月，國家計委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，為國內(nèi)運作 BOT 項目提供了法規(guī)依據(jù)。 到目前為止，各地政府已經(jīng)運作了四個比較典型的 BOT 項目，即廣西來賓 B電廠、成都第六水廠、長沙電廠和北京第十水廠。來賓 B 電廠和成都水廠項目都已經(jīng)成功完成融資和建設(shè)工作，并且已經(jīng)開始運營。第十水廠項目的招標和談判工作已經(jīng)結(jié)束，中標人正在進行融資和報批工作。 通過招標方式選擇投資人，使項目的運作規(guī)范、有序 國內(nèi)絕大多數(shù)外商直接投資項目，是由項目業(yè)主與投資人或債權(quán)人直接進行談 判，運作程序（尤其是中方對外方而言）缺乏透明度和比較明確的法律保障和信用支持。 專業(yè)咨詢公司充分發(fā)揮他們在國際招投標、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，使項目結(jié)構(gòu)設(shè)計更加嚴謹和符合國際慣例，更易于被中方政府和外國投資人接受。 由于 BOT 項目往往涉及立項審批、土地、財稅、物價、行業(yè)主管等諸多問題，在發(fā)布招 標文件之前，需要有關(guān)主管部門對各自負責的與項目有關(guān)的行政事項進行研究和審查，只有得到書面同意或認可之后，項目基本條件才能基本落實。 上述四個 BOT 項目，除長沙電廠項目由于電力市場逆轉(zhuǎn)而失敗外，其它三個項目全部取得了成功。 與在不規(guī)范融資方式（輕視前期工作 ）下政府所處的被動局面相比，可以說 BOT 方式使國內(nèi)融資水平上了一個臺階，甚至可以說是在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域變被動融資為主動融資的一場革命。 降低產(chǎn)品價格，減輕政府的財政負擔，提高技術(shù)和管理水平， 由于招標帶來的激烈競爭大大降低了產(chǎn)品價格，使最終用戶受益，也減輕了政府的財政負擔。同時，投資人為降低項目的建設(shè)投資和運營管理成本，總是采用最為合理的設(shè)計方案和運營維護方案，提高了項目的技術(shù)含量，為國內(nèi)其他同類項目提供了學習和借鑒的機會。 另外，通過進行國際融資招標，為上述四個 項目所在的省市培養(yǎng)了一批專業(yè)人才。 與財政投資的方式相比， BOT 項目前期工作周期長、前期費用略高。 3 國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投融 資形勢分析 關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢，可以查詢的資料比較多，這里只粗略分析與 BOT相關(guān)的情況。因此，在國家計委組織的BOT 試點項目于 1997 年結(jié)束以后， BOT 項目并沒有在國內(nèi)得到推廣。 進入 21 世紀，中國經(jīng)濟迅速發(fā)展， “ 西部大開發(fā) ” 戰(zhàn)略正在實施，中 國已經(jīng)正式加入 WTO，使得中國的投資需求將有較大幅度的增長。以電力、供水及污水處理和高速公路為例： “ 九五 ” 期間，由于電力市場出現(xiàn)暫時性的需求下降，減緩了電源建設(shè)速度