【正文】 目標(biāo)需要： □ 項目的招標(biāo)辦公室和牽頭顧問，明晰項目的整體風(fēng)險和具 體的風(fēng)險的分配，了解政府一方局部的利益的變化對項目整體風(fēng)險的凈影響，從全局的角度制訂最優(yōu)的方案。 □ 顧問班子的領(lǐng)導(dǎo)和分工。 項目公司經(jīng)營集中于限定的領(lǐng)域； 重點考慮貸款銀行的利益，考慮影響還本付息的主要風(fēng)險因素及可行的解決辦法； 中方簽約機構(gòu)的組織變更 政府確保變更后的機構(gòu)具有同樣的履約能力。 2． 簽定專門管道用地協(xié)議，明確政府在建設(shè)期及時向?qū)I公司提供所須的土地使用權(quán)（位于三個不同的行政區(qū)），降低拆遷和其他與土地相關(guān)的風(fēng)險。 水價不能反映成本和投資增加的風(fēng)險，特別考慮到凈水水價（主要是零售水價）受價格管制，而且目前專營公司凈水僅能銷售給一買家，即自來水公司 根據(jù)專營公司現(xiàn)金流量的性質(zhì)和變動因素，將水價劃分為固定部分和浮動部分，固定部分反映以人民幣計價的成本，浮動部分反映與外幣相關(guān)的現(xiàn)金流出（主要是貸款的還本付息和股利分配）。 調(diào)度指令的不明確 明確水量的調(diào)度安排形式和內(nèi)容及相應(yīng)的責(zé)任。 3． 一般財務(wù)補償 4． 導(dǎo)致終止時的財務(wù)補償 不明確的水質(zhì)指標(biāo) 專門以技術(shù)附件 的形式明確原水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。 2． 約定仲裁為項目爭議的法律解決方式。 對股利分配的限制 在時間和資金的充裕度方面（主要是對償債覆蓋率）對股利分配進(jìn)行限制。 2 歷史背景 第十水廠項目開始運作時亞洲金融危機和廣信事件都剛剛發(fā)生，國際資本市場并不十分看好中國。據(jù)威望迪公司的一位專家講，水廠的利潤是可以計算的而且挖潛的空間十分有限，中國水網(wǎng)的漏損率起碼在 30％以上，漏 損率每降低 1％利潤都會大幅度提高。第十水廠和浦東項目的成功證明了通過招標(biāo)方式規(guī)范運作是可以保護(hù)政府利益的。根據(jù)我的判斷，投標(biāo)人建議的水價是以北京市將有一定量超供水量為假設(shè)的，是以對北京用水需求的樂觀判斷為基礎(chǔ)的。 7 特許權(quán) 中國的城市設(shè)施建設(shè)和運營是有特許權(quán)的，是隱形的特許權(quán)。日本三菱商事株式會社 和英國安格力安水務(wù)公司贏得了該項目。 1994 年，中國政府開始研究 BOT 方式。 2 BOT 項目的經(jīng)驗總結(jié) 總結(jié) 1995 年以來的四個典型 BOT 項目（有關(guān)項目的具體內(nèi)容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經(jīng)驗： 成立專門的招標(biāo)機構(gòu)可加強政府內(nèi)部協(xié)作 各地政府都為項目成立了由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的招標(biāo)委員會（招標(biāo)委員會的成員包括了有關(guān)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)），并設(shè)立臨時性的執(zhí)行機構(gòu)（招標(biāo)辦公室），指定了得力人員擔(dān)任招標(biāo)辦公室主任。 政府在 BOT 融資活動中始終處于主動地位 在上述四個 BOT 項目中，參與每個項目競爭的聯(lián)合體都超過了 5 個，而且都是著名跨國公司，他們之間的激烈競爭使得各自在不同程度上降低條件和要價，從而使政府在融資活動中處于主動和有利地位。 為政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗 利用 BOT 方式吸收外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，完全建立在通過商業(yè)原則來實現(xiàn)政府和社會目的的基礎(chǔ)上，因此這些項目的成功經(jīng)驗，無疑將為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供許多實實在在的經(jīng)驗。 由于近年中國經(jīng)濟內(nèi)需不足，中央政府采取了積極的財政政策，資金短缺問題暫時得以緩解，使得各地利用財政資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目比較容易，相對而言，利用外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的積極性不高。 “ 十五 ” 以來，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長，以及 “ 西電東送 ” 戰(zhàn)略的實施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長，建設(shè)資金需求將會大幅。但是，與產(chǎn)品價格低、減輕政府財政負(fù)擔(dān)和提高項目技術(shù)水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長和前期費用高的代價是非常值得的。 三個成功項目的 招標(biāo)主要標(biāo)的（價格）見下表： 來賓項目 成都項目 北京項目 招標(biāo)前預(yù)測（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 招標(biāo)結(jié)果（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 來源：對參與項目的有關(guān)專家的調(diào)研結(jié)果。如此高的成功率是在中國出現(xiàn)過的任何其它融資方式都無法比擬的。可以這么說，如果一開始就聘請一個好的專業(yè)咨詢公司，那么項目就已經(jīng)成功了一半。長沙電廠項目由于前幾年中國電力市場逆轉(zhuǎn)，融資失敗。由于該項目是在改革開放初期運作的，所以項目結(jié)構(gòu)比較簡單，加上國內(nèi)缺乏 BOT 的經(jīng)驗，造成了一些遺留問題。近幾年，在亞洲地區(qū)最受國際資本市場關(guān)注的 BOT項目，只有北京第十水廠項目。第十水廠項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計和文件質(zhì)量得到了國際資本市場的認(rèn)可，談判結(jié)果在很多 方面都突破了國際市場對中國的認(rèn)識，創(chuàng)造了中國項目融資的典型案例。 5 回報率 北京項目保證了外方最低供水量（實際供水量將取決于市場），水價（中間水價）是招標(biāo)時的主要標(biāo)的。第十水廠項目和浦東項 目的回報率都會很低，是由其特殊的地理位置決定的，在這種項目中，投資人除獲得有形東西外，還可以獲得很多無形收益。浦東項目的資產(chǎn)即包括現(xiàn)有水廠和水網(wǎng)，也包括未來擴大和運營水網(wǎng)的權(quán)利。政府應(yīng)該研究供水體制并制定供水政策，供水體制是戰(zhàn)略問題，然后才是具體項目的運作方式問題。 大修理和其他可能的資本支出 建立其他現(xiàn)金準(zhǔn)備帳戶。 4． 政治不可抗力問題通過政府部分保證或購買多邊機構(gòu)的政治保險解決。 3． 導(dǎo)致終止時的財務(wù)補償 4． 原水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與凈水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的對應(yīng)關(guān)系 原水水量無法保證 1． 原水供應(yīng)單位的合同義務(wù)和違約責(zé)任。 2． 詳細(xì)的水質(zhì)檢測規(guī)定。 公司在項目建設(shè)和運營期間可能遭受的風(fēng)險 購水協(xié)議 對凈水水量的需求風(fēng)險 約定購水方有年或取或負(fù) 義務(wù)，此或取或負(fù)水平對應(yīng)的水費應(yīng)一般滿足專營公司支付運營成本和償還本息的要求。 2． 明確政府一方違約的救濟措施。 上述合同安排和風(fēng)險解決方案簡述如下： 合同 主要風(fēng)險 解決方式 專營辦法（為北京市政府頒布的一政府規(guī)章） 此類基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別由于項目的所在國為 發(fā)展中國家，涉及的一般政治風(fēng)險 明確政府對項目的支持及支持方式，重申政府一方簽約單位的主要義務(wù)和權(quán)利。 基于以上分析， BOT 項目結(jié)構(gòu)的分析或構(gòu)造的基本思路是： 項目公司是在貸款人、項目發(fā)起人和其他利益集團之間建立的一組合同關(guān)系； 牽頭顧問的選擇應(yīng)取決于其經(jīng)驗和解決實際問題的能力。 BOT 項目各組織單位之間的協(xié)調(diào) 政府一方（包括與顧問班子）利益和工作的協(xié)調(diào)是大型基礎(chǔ)設(shè)施項目組織能否成功的關(guān)鍵， BOT 項目也不例外。 牽頭政府顧問與法律顧問的有效分工，將提高項目的效率和質(zhì)量。 法律顧問 也是顧問小組的成員，在國際招標(biāo)項目中，往往還會聘請國際法律顧問。 財務(wù)顧問 在大型國際 BOT 項目招標(biāo)中一般需聘請，以提高項目的吸引力和信用。 □ 領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)顧問班子 的工作，表現(xiàn)在： 牽頭顧問的作用體現(xiàn)在： □ 設(shè)計項目的整體結(jié)構(gòu)，包括項目的邊界條件。招標(biāo)辦公室主任一般 由政府指定的負(fù)責(zé)運作的只能部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。 BOT 項目的組織工作是決定項目進(jìn)展同時是降低項目前期費用的決定因素。這種 “ 釣魚工程 ”給國家和人 民帶來很大的經(jīng)濟損失，造成社會資源的嚴(yán)重浪費。政府審批可行性報告大約需要 16～ 20 周時間。為爭取早日獲得引資成功，政府往往在很多條件上做出讓步，或者來不及仔細(xì)研究其利害關(guān)系就倉促對外方做出承諾，其結(jié)果不是給政府的經(jīng)濟利益帶來損失，就是項目達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，或者給今后的運營管理帶來諸多不便。如果招標(biāo)委員會由相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成 ，且由一位政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任招標(biāo)委員會主任，并指派一位受過金融或管理教育、熟悉基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)程序且有過國際合作經(jīng)歷的政府官員負(fù)責(zé)項目的組織和實施，則可以使工作效率大大提高。 綜上所述，對于一個外資 BOT 項目，從政府批準(zhǔn)用 BOT 方式開發(fā)項目到特許權(quán)協(xié)議生效，需要 67～ 73 周時間。例如，在北京第十水廠BOT 項目中，由于存在投標(biāo)人未簽署中標(biāo)標(biāo)書的問題，招標(biāo)委員會確認(rèn)評標(biāo)結(jié)果延誤了九個月。這階段的工作有很多不確定性，需要研究解決的問題多且復(fù)雜，至少需要 15 周的工作時間，實際所需時間的長短在很大程度上取決于政府的工作效率。 進(jìn)行預(yù)可行性研究（包括研究確定項目方案）和獲得政府批準(zhǔn)立項，大約需要六個月到一年的時間。 合同談判 1. 按照排序與中標(biāo)候選人就全部合同和協(xié)議的條款和條件進(jìn)行談判，直至雙方完全達(dá)成一致； 2. 草簽 特許權(quán)協(xié)議及其他合同和協(xié)議。 我們將 BOT 項目運作程序用下表簡要加以歸納，以使讀者理解起來更為直觀。政府選擇了由日本三菱商事株式會社和英國安格力安水務(wù)公司組成的聯(lián)合體為排名第一的中標(biāo)候選人。 5 準(zhǔn)備投標(biāo)書： 5 家通過資格預(yù)審的聯(lián)合體全部購買了招標(biāo)文件。為了探索利用外資的有效途徑，并有效地促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施體制改革，北京市政府決定采用 BOT方式建設(shè)第十水廠，而且規(guī)定只允許外國投資人才能參加投標(biāo)。 至此， BOT 項目的前期工作全部結(jié)束，項目進(jìn)入設(shè)計、建設(shè)、運營和移交階段。 與項目承貸方的信貸協(xié)議； 如北京第十水廠 BOT 項目，談判工作共進(jìn)行了三輪。但在以公共開支為目標(biāo)的比較中 ，稅金則可不予以考慮。評標(biāo)方法的選擇將顯著地影響到最終的評標(biāo)結(jié)果，因此，一般情況下，招標(biāo)文 件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不允許更改。 在準(zhǔn)備標(biāo)書階段，投標(biāo)人將就標(biāo)書中的有關(guān)內(nèi)容向招標(biāo)人提出疑問。 產(chǎn)品的價格或服務(wù)費用； 為了在確保充分競爭的前提下盡可能減少招標(biāo)評標(biāo)的工作量，通過資格預(yù)審的投標(biāo)人數(shù)量不宜過多，一般為 3～ 5 家比較合適。在特許權(quán)協(xié)議中，應(yīng)規(guī)定項目涉及的主要事項，明確政府提供的各種支持條件或者承諾。 第五步，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，落實項目條件。在正式投標(biāo)前進(jìn)行資格預(yù)審，選定少數(shù)幾家競爭力較強的投標(biāo)人，邀請他們前來參加投標(biāo)，能減少招標(biāo)工作量，提高招標(biāo)質(zhì)量。 第二步，聘請中介機構(gòu)，包括專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務(wù)所和設(shè)計院。因此，項目立項通過的審批文件一般被作為招標(biāo)的依據(jù)。 項目是否具備合理的投資收益，或者說，政府是否準(zhǔn)備允許投資人獲得合理的投資回報，是在這一階段必須確定的原則性問題之一。 對于發(fā)起 BOT 項目的國內(nèi)政府及其代理機構(gòu)而言，從確定方案階段開始到實施階段之前的各 階段，是 BOT 項目的前期工作，需要落實各種建設(shè)條件、選定投資人、落實項目資金來源、基本確定建設(shè)方案。 很多地方政府在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)時都不希望轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，也就是說轉(zhuǎn)讓后政府仍然是項目設(shè)施的所有者。同樣，北京正準(zhǔn)備大規(guī)模建設(shè)城市鐵路， PPP 同樣是最有效的方式。當(dāng)然，議標(biāo)無法到達(dá)使公共產(chǎn)品價格最低的目的 。一般來說，法人招標(biāo)是指通過招標(biāo)方式選擇項目法人（即股東）。這種區(qū)分將有助于業(yè)內(nèi)的溝通和交流（尤其是國際交流），提高 BOT 項目的運作效率。在這種融資方式中，銀行承擔(dān)的風(fēng)險較企業(yè)融資大得多，如果項目失敗了銀行可能無法收回貸款本息，因此項目結(jié)果往往比較復(fù)雜。與 BOT 項目相關(guān)的基本概念 出自：《 中國建設(shè) 報 /中國水業(yè)》第 16 期 發(fā)表時間： 2020913 在討論基礎(chǔ)設(shè)施投融資時，人們總要談到 BOT， BOT 已經(jīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要方式之一。通過項目融資方式融資時，銀行只能依靠項目資產(chǎn)或項目的收入回收貸款本金和利息。因此我建議將這種方式 “ 準(zhǔn) BOT” 。 3 法人招標(biāo) 法人招標(biāo)是近年流傳很廣的概念，其含義有待明確。 并不是所有的項目都適合法人招標(biāo)，規(guī)模較小的項目在融資時可以通過議標(biāo)方式引進(jìn)市場機制，這樣可以節(jié)約前期費用。奧運場館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行投入，以使項目可以商業(yè)運作。因此，國內(nèi)多數(shù)實踐中的 TOT 項目都缺少規(guī)范性和合法性。 一、 BOT 項目的運作程序 按照慣例， BOT 項目的運作程序主要包括：確定項目方案階段、項目立項階段、招標(biāo)準(zhǔn)備階段、資格預(yù)審階段、準(zhǔn)備投標(biāo)文件階段、評標(biāo)階段、談判階段、融資和審批階段、實施階段（包括設(shè)計、建設(shè)、運營和移交）。當(dāng)然，一般情況下，為做到心中有數(shù)，政府聘請咨詢公司或者設(shè)計院進(jìn)行預(yù)可行性研究，提出項目技 術(shù)要求并進(jìn)行實施方案比較，也是十分必要的。在項目沒有立項的情況下進(jìn)行招標(biāo)工作，如果投資人確定后政府不批準(zhǔn)項目，將會給中標(biāo)人造成很大的損失。招標(biāo)辦公室往往設(shè)在負(fù)責(zé)辦理 招標(biāo)具體事宜的單位，可能是行業(yè)主管部門，也可能是政府控制的國有企業(yè)，其職能是貫徹執(zhí)行招標(biāo)委員會做出的決策，牽頭落實項目前期準(zhǔn)備工作，研究項目在經(jīng)濟、技術(shù)等方面的問題，并就重大問題的解決方案向招標(biāo)委員會提出建議。 資格預(yù)審是招標(biāo)工作中一個很重要的環(huán)節(jié)，尤其是對于前期工作周期長、情況復(fù)雜的 BOT 項目。資格預(yù)審文件中的資格要求，應(yīng)該根據(jù)項目的特點和要求進(jìn)行制訂。應(yīng)該把投標(biāo)人必須遵守的強制性的要求和可由投標(biāo)人建議的可協(xié)商的要求區(qū)分開來。 參加資格預(yù)審的投標(biāo)人數(shù)量越多，招標(biāo)人選擇的范圍就越大。 建設(shè)進(jìn)度安排及目標(biāo)竣工日期； 風(fēng)險分析與分配。評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)必須在招標(biāo)文件中做出明確陳述。 稅金處理：在以消費者支付的價格為目標(biāo)時，稅金可以被看做是一項費用。 運作良好的 BOT 項目，由于投標(biāo)人之間競爭十分激烈，使政府在談判中的地