【正文】 目標需要： □ 項目的招標辦公室和牽頭顧問，明晰項目的整體風險和具 體的風險的分配，了解政府一方局部的利益的變化對項目整體風險的凈影響，從全局的角度制訂最優(yōu)的方案。 □ 顧問班子的領導和分工。 項目公司經(jīng)營集中于限定的領域； 重點考慮貸款銀行的利益，考慮影響還本付息的主要風險因素及可行的解決辦法； 中方簽約機構(gòu)的組織變更 政府確保變更后的機構(gòu)具有同樣的履約能力。 2． 簽定專門管道用地協(xié)議，明確政府在建設期及時向?qū)I公司提供所須的土地使用權（位于三個不同的行政區(qū)），降低拆遷和其他與土地相關的風險。 水價不能反映成本和投資增加的風險，特別考慮到凈水水價（主要是零售水價）受價格管制，而且目前專營公司凈水僅能銷售給一買家，即自來水公司 根據(jù)專營公司現(xiàn)金流量的性質(zhì)和變動因素，將水價劃分為固定部分和浮動部分，固定部分反映以人民幣計價的成本，浮動部分反映與外幣相關的現(xiàn)金流出（主要是貸款的還本付息和股利分配）。 調(diào)度指令的不明確 明確水量的調(diào)度安排形式和內(nèi)容及相應的責任。 3． 一般財務補償 4． 導致終止時的財務補償 不明確的水質(zhì)指標 專門以技術附件 的形式明確原水水質(zhì)標準。 2． 約定仲裁為項目爭議的法律解決方式。 對股利分配的限制 在時間和資金的充裕度方面（主要是對償債覆蓋率）對股利分配進行限制。 2 歷史背景 第十水廠項目開始運作時亞洲金融危機和廣信事件都剛剛發(fā)生，國際資本市場并不十分看好中國。據(jù)威望迪公司的一位專家講，水廠的利潤是可以計算的而且挖潛的空間十分有限，中國水網(wǎng)的漏損率起碼在 30％以上，漏 損率每降低 1％利潤都會大幅度提高。第十水廠和浦東項目的成功證明了通過招標方式規(guī)范運作是可以保護政府利益的。根據(jù)我的判斷，投標人建議的水價是以北京市將有一定量超供水量為假設的，是以對北京用水需求的樂觀判斷為基礎的。 7 特許權 中國的城市設施建設和運營是有特許權的，是隱形的特許權。日本三菱商事株式會社 和英國安格力安水務公司贏得了該項目。 1994 年，中國政府開始研究 BOT 方式。 2 BOT 項目的經(jīng)驗總結(jié) 總結(jié) 1995 年以來的四個典型 BOT 項目（有關項目的具體內(nèi)容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經(jīng)驗： 成立專門的招標機構(gòu)可加強政府內(nèi)部協(xié)作 各地政府都為項目成立了由主管領導牽頭的招標委員會（招標委員會的成員包括了有關主管部門的領導），并設立臨時性的執(zhí)行機構(gòu)（招標辦公室），指定了得力人員擔任招標辦公室主任。 政府在 BOT 融資活動中始終處于主動地位 在上述四個 BOT 項目中，參與每個項目競爭的聯(lián)合體都超過了 5 個，而且都是著名跨國公司，他們之間的激烈競爭使得各自在不同程度上降低條件和要價，從而使政府在融資活動中處于主動和有利地位。 為政府進行基礎設施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗 利用 BOT 方式吸收外商直接投資建設基礎設施項目，完全建立在通過商業(yè)原則來實現(xiàn)政府和社會目的的基礎上，因此這些項目的成功經(jīng)驗，無疑將為當?shù)鼗A設施商業(yè)化改革提供許多實實在在的經(jīng)驗。 由于近年中國經(jīng)濟內(nèi)需不足，中央政府采取了積極的財政政策，資金短缺問題暫時得以緩解，使得各地利用財政資金建設基礎設施項目比較容易，相對而言，利用外商直接投資建設基礎設施項目的積極性不高。 “ 十五 ” 以來，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長，以及 “ 西電東送 ” 戰(zhàn)略的實施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長，建設資金需求將會大幅。但是，與產(chǎn)品價格低、減輕政府財政負擔和提高項目技術水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長和前期費用高的代價是非常值得的。 三個成功項目的 招標主要標的（價格）見下表： 來賓項目 成都項目 北京項目 招標前預測（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 招標結(jié)果（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 來源：對參與項目的有關專家的調(diào)研結(jié)果。如此高的成功率是在中國出現(xiàn)過的任何其它融資方式都無法比擬的。可以這么說，如果一開始就聘請一個好的專業(yè)咨詢公司，那么項目就已經(jīng)成功了一半。長沙電廠項目由于前幾年中國電力市場逆轉(zhuǎn)，融資失敗。由于該項目是在改革開放初期運作的，所以項目結(jié)構(gòu)比較簡單，加上國內(nèi)缺乏 BOT 的經(jīng)驗，造成了一些遺留問題。近幾年，在亞洲地區(qū)最受國際資本市場關注的 BOT項目，只有北京第十水廠項目。第十水廠項目的結(jié)構(gòu)設計和文件質(zhì)量得到了國際資本市場的認可，談判結(jié)果在很多 方面都突破了國際市場對中國的認識，創(chuàng)造了中國項目融資的典型案例。 5 回報率 北京項目保證了外方最低供水量（實際供水量將取決于市場），水價（中間水價）是招標時的主要標的。第十水廠項目和浦東項 目的回報率都會很低，是由其特殊的地理位置決定的，在這種項目中，投資人除獲得有形東西外，還可以獲得很多無形收益。浦東項目的資產(chǎn)即包括現(xiàn)有水廠和水網(wǎng)，也包括未來擴大和運營水網(wǎng)的權利。政府應該研究供水體制并制定供水政策，供水體制是戰(zhàn)略問題，然后才是具體項目的運作方式問題。 大修理和其他可能的資本支出 建立其他現(xiàn)金準備帳戶。 4． 政治不可抗力問題通過政府部分保證或購買多邊機構(gòu)的政治保險解決。 3． 導致終止時的財務補償 4． 原水水質(zhì)標準與凈水水質(zhì)標準的對應關系 原水水量無法保證 1． 原水供應單位的合同義務和違約責任。 2． 詳細的水質(zhì)檢測規(guī)定。 公司在項目建設和運營期間可能遭受的風險 購水協(xié)議 對凈水水量的需求風險 約定購水方有年或取或負 義務，此或取或負水平對應的水費應一般滿足專營公司支付運營成本和償還本息的要求。 2． 明確政府一方違約的救濟措施。 上述合同安排和風險解決方案簡述如下： 合同 主要風險 解決方式 專營辦法（為北京市政府頒布的一政府規(guī)章） 此類基礎設施項目，特別由于項目的所在國為 發(fā)展中國家，涉及的一般政治風險 明確政府對項目的支持及支持方式，重申政府一方簽約單位的主要義務和權利。 基于以上分析， BOT 項目結(jié)構(gòu)的分析或構(gòu)造的基本思路是： 項目公司是在貸款人、項目發(fā)起人和其他利益集團之間建立的一組合同關系； 牽頭顧問的選擇應取決于其經(jīng)驗和解決實際問題的能力。 BOT 項目各組織單位之間的協(xié)調(diào) 政府一方（包括與顧問班子）利益和工作的協(xié)調(diào)是大型基礎設施項目組織能否成功的關鍵， BOT 項目也不例外。 牽頭政府顧問與法律顧問的有效分工，將提高項目的效率和質(zhì)量。 法律顧問 也是顧問小組的成員，在國際招標項目中，往往還會聘請國際法律顧問。 財務顧問 在大型國際 BOT 項目招標中一般需聘請，以提高項目的吸引力和信用。 □ 領導和協(xié)調(diào)顧問班子 的工作，表現(xiàn)在： 牽頭顧問的作用體現(xiàn)在： □ 設計項目的整體結(jié)構(gòu)，包括項目的邊界條件。招標辦公室主任一般 由政府指定的負責運作的只能部門的領導擔任。 BOT 項目的組織工作是決定項目進展同時是降低項目前期費用的決定因素。這種 “ 釣魚工程 ”給國家和人 民帶來很大的經(jīng)濟損失，造成社會資源的嚴重浪費。政府審批可行性報告大約需要 16～ 20 周時間。為爭取早日獲得引資成功，政府往往在很多條件上做出讓步，或者來不及仔細研究其利害關系就倉促對外方做出承諾，其結(jié)果不是給政府的經(jīng)濟利益帶來損失，就是項目達不到預期目標，或者給今后的運營管理帶來諸多不便。如果招標委員會由相關部門的負責人組成 ，且由一位政府主管領導擔任招標委員會主任，并指派一位受過金融或管理教育、熟悉基礎設施、建設程序且有過國際合作經(jīng)歷的政府官員負責項目的組織和實施，則可以使工作效率大大提高。 綜上所述，對于一個外資 BOT 項目，從政府批準用 BOT 方式開發(fā)項目到特許權協(xié)議生效，需要 67～ 73 周時間。例如，在北京第十水廠BOT 項目中，由于存在投標人未簽署中標標書的問題，招標委員會確認評標結(jié)果延誤了九個月。這階段的工作有很多不確定性，需要研究解決的問題多且復雜，至少需要 15 周的工作時間，實際所需時間的長短在很大程度上取決于政府的工作效率。 進行預可行性研究（包括研究確定項目方案）和獲得政府批準立項，大約需要六個月到一年的時間。 合同談判 1. 按照排序與中標候選人就全部合同和協(xié)議的條款和條件進行談判，直至雙方完全達成一致； 2. 草簽 特許權協(xié)議及其他合同和協(xié)議。 我們將 BOT 項目運作程序用下表簡要加以歸納，以使讀者理解起來更為直觀。政府選擇了由日本三菱商事株式會社和英國安格力安水務公司組成的聯(lián)合體為排名第一的中標候選人。 5 準備投標書： 5 家通過資格預審的聯(lián)合體全部購買了招標文件。為了探索利用外資的有效途徑，并有效地促進基礎設施體制改革，北京市政府決定采用 BOT方式建設第十水廠，而且規(guī)定只允許外國投資人才能參加投標。 至此， BOT 項目的前期工作全部結(jié)束，項目進入設計、建設、運營和移交階段。 與項目承貸方的信貸協(xié)議； 如北京第十水廠 BOT 項目，談判工作共進行了三輪。但在以公共開支為目標的比較中 ，稅金則可不予以考慮。評標方法的選擇將顯著地影響到最終的評標結(jié)果，因此，一般情況下，招標文 件中規(guī)定的評標標準不允許更改。 在準備標書階段，投標人將就標書中的有關內(nèi)容向招標人提出疑問。 產(chǎn)品的價格或服務費用； 為了在確保充分競爭的前提下盡可能減少招標評標的工作量，通過資格預審的投標人數(shù)量不宜過多，一般為 3～ 5 家比較合適。在特許權協(xié)議中，應規(guī)定項目涉及的主要事項，明確政府提供的各種支持條件或者承諾。 第五步，設計項目結(jié)構(gòu)，落實項目條件。在正式投標前進行資格預審，選定少數(shù)幾家競爭力較強的投標人，邀請他們前來參加投標，能減少招標工作量，提高招標質(zhì)量。 第二步，聘請中介機構(gòu)，包括專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務所和設計院。因此，項目立項通過的審批文件一般被作為招標的依據(jù)。 項目是否具備合理的投資收益，或者說，政府是否準備允許投資人獲得合理的投資回報，是在這一階段必須確定的原則性問題之一。 對于發(fā)起 BOT 項目的國內(nèi)政府及其代理機構(gòu)而言，從確定方案階段開始到實施階段之前的各 階段，是 BOT 項目的前期工作，需要落實各種建設條件、選定投資人、落實項目資金來源、基本確定建設方案。 很多地方政府在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權時都不希望轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權，也就是說轉(zhuǎn)讓后政府仍然是項目設施的所有者。同樣，北京正準備大規(guī)模建設城市鐵路， PPP 同樣是最有效的方式。當然，議標無法到達使公共產(chǎn)品價格最低的目的 。一般來說，法人招標是指通過招標方式選擇項目法人（即股東）。這種區(qū)分將有助于業(yè)內(nèi)的溝通和交流（尤其是國際交流），提高 BOT 項目的運作效率。在這種融資方式中，銀行承擔的風險較企業(yè)融資大得多，如果項目失敗了銀行可能無法收回貸款本息，因此項目結(jié)果往往比較復雜。與 BOT 項目相關的基本概念 出自：《 中國建設 報 /中國水業(yè)》第 16 期 發(fā)表時間： 2020913 在討論基礎設施投融資時，人們總要談到 BOT， BOT 已經(jīng)成為基礎設施融資的主要方式之一。通過項目融資方式融資時，銀行只能依靠項目資產(chǎn)或項目的收入回收貸款本金和利息。因此我建議將這種方式 “ 準 BOT” 。 3 法人招標 法人招標是近年流傳很廣的概念，其含義有待明確。 并不是所有的項目都適合法人招標，規(guī)模較小的項目在融資時可以通過議標方式引進市場機制，這樣可以節(jié)約前期費用。奧運場館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當?shù)姆绞竭M行投入，以使項目可以商業(yè)運作。因此，國內(nèi)多數(shù)實踐中的 TOT 項目都缺少規(guī)范性和合法性。 一、 BOT 項目的運作程序 按照慣例， BOT 項目的運作程序主要包括：確定項目方案階段、項目立項階段、招標準備階段、資格預審階段、準備投標文件階段、評標階段、談判階段、融資和審批階段、實施階段（包括設計、建設、運營和移交）。當然，一般情況下，為做到心中有數(shù)，政府聘請咨詢公司或者設計院進行預可行性研究，提出項目技 術要求并進行實施方案比較，也是十分必要的。在項目沒有立項的情況下進行招標工作，如果投資人確定后政府不批準項目，將會給中標人造成很大的損失。招標辦公室往往設在負責辦理 招標具體事宜的單位，可能是行業(yè)主管部門，也可能是政府控制的國有企業(yè)，其職能是貫徹執(zhí)行招標委員會做出的決策，牽頭落實項目前期準備工作，研究項目在經(jīng)濟、技術等方面的問題，并就重大問題的解決方案向招標委員會提出建議。 資格預審是招標工作中一個很重要的環(huán)節(jié)，尤其是對于前期工作周期長、情況復雜的 BOT 項目。資格預審文件中的資格要求，應該根據(jù)項目的特點和要求進行制訂。應該把投標人必須遵守的強制性的要求和可由投標人建議的可協(xié)商的要求區(qū)分開來。 參加資格預審的投標人數(shù)量越多，招標人選擇的范圍就越大。 建設進度安排及目標竣工日期； 風險分析與分配。評標標準必須在招標文件中做出明確陳述。 稅金處理：在以消費者支付的價格為目標時，稅金可以被看做是一項費用。 運作良好的 BOT 項目，由于投標人之間競爭十分激烈，使政府在談判中的地