【正文】 目標(biāo)需要： □ 項(xiàng)目的招標(biāo)辦公室和牽頭顧問(wèn)，明晰項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)和具 體的風(fēng)險(xiǎn)的分配，了解政府一方局部的利益的變化對(duì)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的凈影響，從全局的角度制訂最優(yōu)的方案。 □ 顧問(wèn)班子的領(lǐng)導(dǎo)和分工。 項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)集中于限定的領(lǐng)域； 重點(diǎn)考慮貸款銀行的利益，考慮影響還本付息的主要風(fēng)險(xiǎn)因素及可行的解決辦法； 中方簽約機(jī)構(gòu)的組織變更 政府確保變更后的機(jī)構(gòu)具有同樣的履約能力。 2． 簽定專門(mén)管道用地協(xié)議，明確政府在建設(shè)期及時(shí)向?qū)I(yíng)公司提供所須的土地使用權(quán)（位于三個(gè)不同的行政區(qū)），降低拆遷和其他與土地相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。 水價(jià)不能反映成本和投資增加的風(fēng)險(xiǎn)，特別考慮到凈水水價(jià)（主要是零售水價(jià)）受價(jià)格管制，而且目前專營(yíng)公司凈水僅能銷售給一買(mǎi)家，即自來(lái)水公司 根據(jù)專營(yíng)公司現(xiàn)金流量的性質(zhì)和變動(dòng)因素，將水價(jià)劃分為固定部分和浮動(dòng)部分，固定部分反映以人民幣計(jì)價(jià)的成本，浮動(dòng)部分反映與外幣相關(guān)的現(xiàn)金流出（主要是貸款的還本付息和股利分配）。 調(diào)度指令的不明確 明確水量的調(diào)度安排形式和內(nèi)容及相應(yīng)的責(zé)任。 3． 一般財(cái)務(wù)補(bǔ)償 4． 導(dǎo)致終止時(shí)的財(cái)務(wù)補(bǔ)償 不明確的水質(zhì)指標(biāo) 專門(mén)以技術(shù)附件 的形式明確原水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。 2． 約定仲裁為項(xiàng)目爭(zhēng)議的法律解決方式。 對(duì)股利分配的限制 在時(shí)間和資金的充裕度方面（主要是對(duì)償債覆蓋率）對(duì)股利分配進(jìn)行限制。 2 歷史背景 第十水廠項(xiàng)目開(kāi)始運(yùn)作時(shí)亞洲金融危機(jī)和廣信事件都剛剛發(fā)生，國(guó)際資本市場(chǎng)并不十分看好中國(guó)。據(jù)威望迪公司的一位專家講，水廠的利潤(rùn)是可以計(jì)算的而且挖潛的空間十分有限，中國(guó)水網(wǎng)的漏損率起碼在 30％以上，漏 損率每降低 1％利潤(rùn)都會(huì)大幅度提高。第十水廠和浦東項(xiàng)目的成功證明了通過(guò)招標(biāo)方式規(guī)范運(yùn)作是可以保護(hù)政府利益的。根據(jù)我的判斷，投標(biāo)人建議的水價(jià)是以北京市將有一定量超供水量為假設(shè)的，是以對(duì)北京用水需求的樂(lè)觀判斷為基礎(chǔ)的。 7 特許權(quán) 中國(guó)的城市設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是有特許權(quán)的，是隱形的特許權(quán)。日本三菱商事株式會(huì)社 和英國(guó)安格力安水務(wù)公司贏得了該項(xiàng)目。 1994 年，中國(guó)政府開(kāi)始研究 BOT 方式。 2 BOT 項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)總結(jié) 總結(jié) 1995 年以來(lái)的四個(gè)典型 BOT 項(xiàng)目（有關(guān)項(xiàng)目的具體內(nèi)容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經(jīng)驗(yàn)： 成立專門(mén)的招標(biāo)機(jī)構(gòu)可加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)作 各地政府都為項(xiàng)目成立了由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的招標(biāo)委員會(huì)（招標(biāo)委員會(huì)的成員包括了有關(guān)主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)），并設(shè)立臨時(shí)性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（招標(biāo)辦公室），指定了得力人員擔(dān)任招標(biāo)辦公室主任。 政府在 BOT 融資活動(dòng)中始終處于主動(dòng)地位 在上述四個(gè) BOT 項(xiàng)目中，參與每個(gè)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)合體都超過(guò)了 5 個(gè)，而且都是著名跨國(guó)公司，他們之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)使得各自在不同程度上降低條件和要價(jià)，從而使政府在融資活動(dòng)中處于主動(dòng)和有利地位。 為政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn) 利用 BOT 方式吸收外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，完全建立在通過(guò)商業(yè)原則來(lái)實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)目的的基礎(chǔ)上，因此這些項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑將為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供許多實(shí)實(shí)在在的經(jīng)驗(yàn)。 由于近年中國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需不足，中央政府采取了積極的財(cái)政政策，資金短缺問(wèn)題暫時(shí)得以緩解，使得各地利用財(cái)政資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目比較容易，相對(duì)而言，利用外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的積極性不高。 “ 十五 ” 以來(lái)，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長(zhǎng)，以及 “ 西電東送 ” 戰(zhàn)略的實(shí)施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，建設(shè)資金需求將會(huì)大幅。但是，與產(chǎn)品價(jià)格低、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高項(xiàng)目技術(shù)水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長(zhǎng)和前期費(fèi)用高的代價(jià)是非常值得的。 三個(gè)成功項(xiàng)目的 招標(biāo)主要標(biāo)的（價(jià)格）見(jiàn)下表： 來(lái)賓項(xiàng)目 成都項(xiàng)目 北京項(xiàng)目 招標(biāo)前預(yù)測(cè)（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 招標(biāo)結(jié)果（約） 元 /kwh 元 /t 元 /t 來(lái)源：對(duì)參與項(xiàng)目的有關(guān)專家的調(diào)研結(jié)果。如此高的成功率是在中國(guó)出現(xiàn)過(guò)的任何其它融資方式都無(wú)法比擬的?？梢赃@么說(shuō)，如果一開(kāi)始就聘請(qǐng)一個(gè)好的專業(yè)咨詢公司，那么項(xiàng)目就已經(jīng)成功了一半。長(zhǎng)沙電廠項(xiàng)目由于前幾年中國(guó)電力市場(chǎng)逆轉(zhuǎn)，融資失敗。由于該項(xiàng)目是在改革開(kāi)放初期運(yùn)作的，所以項(xiàng)目結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，加上國(guó)內(nèi)缺乏 BOT 的經(jīng)驗(yàn)，造成了一些遺留問(wèn)題。近幾年，在亞洲地區(qū)最受國(guó)際資本市場(chǎng)關(guān)注的 BOT項(xiàng)目，只有北京第十水廠項(xiàng)目。第十水廠項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和文件質(zhì)量得到了國(guó)際資本市場(chǎng)的認(rèn)可，談判結(jié)果在很多 方面都突破了國(guó)際市場(chǎng)對(duì)中國(guó)的認(rèn)識(shí)，創(chuàng)造了中國(guó)項(xiàng)目融資的典型案例。 5 回報(bào)率 北京項(xiàng)目保證了外方最低供水量（實(shí)際供水量將取決于市場(chǎng)），水價(jià)（中間水價(jià)）是招標(biāo)時(shí)的主要標(biāo)的。第十水廠項(xiàng)目和浦東項(xiàng) 目的回報(bào)率都會(huì)很低，是由其特殊的地理位置決定的，在這種項(xiàng)目中，投資人除獲得有形東西外，還可以獲得很多無(wú)形收益。浦東項(xiàng)目的資產(chǎn)即包括現(xiàn)有水廠和水網(wǎng)，也包括未來(lái)擴(kuò)大和運(yùn)營(yíng)水網(wǎng)的權(quán)利。政府應(yīng)該研究供水體制并制定供水政策，供水體制是戰(zhàn)略問(wèn)題，然后才是具體項(xiàng)目的運(yùn)作方式問(wèn)題。 大修理和其他可能的資本支出 建立其他現(xiàn)金準(zhǔn)備帳戶。 4． 政治不可抗力問(wèn)題通過(guò)政府部分保證或購(gòu)買(mǎi)多邊機(jī)構(gòu)的政治保險(xiǎn)解決。 3． 導(dǎo)致終止時(shí)的財(cái)務(wù)補(bǔ)償 4． 原水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與凈水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)應(yīng)關(guān)系 原水水量無(wú)法保證 1． 原水供應(yīng)單位的合同義務(wù)和違約責(zé)任。 2． 詳細(xì)的水質(zhì)檢測(cè)規(guī)定。 公司在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間可能遭受的風(fēng)險(xiǎn) 購(gòu)水協(xié)議 對(duì)凈水水量的需求風(fēng)險(xiǎn) 約定購(gòu)水方有年或取或負(fù) 義務(wù)，此或取或負(fù)水平對(duì)應(yīng)的水費(fèi)應(yīng)一般滿足專營(yíng)公司支付運(yùn)營(yíng)成本和償還本息的要求。 2． 明確政府一方違約的救濟(jì)措施。 上述合同安排和風(fēng)險(xiǎn)解決方案簡(jiǎn)述如下： 合同 主要風(fēng)險(xiǎn) 解決方式 專營(yíng)辦法（為北京市政府頒布的一政府規(guī)章） 此類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，特別由于項(xiàng)目的所在國(guó)為 發(fā)展中國(guó)家，涉及的一般政治風(fēng)險(xiǎn) 明確政府對(duì)項(xiàng)目的支持及支持方式，重申政府一方簽約單位的主要義務(wù)和權(quán)利。 基于以上分析， BOT 項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的分析或構(gòu)造的基本思路是： 項(xiàng)目公司是在貸款人、項(xiàng)目發(fā)起人和其他利益集團(tuán)之間建立的一組合同關(guān)系； 牽頭顧問(wèn)的選擇應(yīng)取決于其經(jīng)驗(yàn)和解決實(shí)際問(wèn)題的能力。 BOT 項(xiàng)目各組織單位之間的協(xié)調(diào) 政府一方（包括與顧問(wèn)班子）利益和工作的協(xié)調(diào)是大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織能否成功的關(guān)鍵， BOT 項(xiàng)目也不例外。 牽頭政府顧問(wèn)與法律顧問(wèn)的有效分工，將提高項(xiàng)目的效率和質(zhì)量。 法律顧問(wèn) 也是顧問(wèn)小組的成員，在國(guó)際招標(biāo)項(xiàng)目中，往往還會(huì)聘請(qǐng)國(guó)際法律顧問(wèn)。 財(cái)務(wù)顧問(wèn) 在大型國(guó)際 BOT 項(xiàng)目招標(biāo)中一般需聘請(qǐng)，以提高項(xiàng)目的吸引力和信用。 □ 領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)顧問(wèn)班子 的工作，表現(xiàn)在： 牽頭顧問(wèn)的作用體現(xiàn)在： □ 設(shè)計(jì)項(xiàng)目的整體結(jié)構(gòu)，包括項(xiàng)目的邊界條件。招標(biāo)辦公室主任一般 由政府指定的負(fù)責(zé)運(yùn)作的只能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。 BOT 項(xiàng)目的組織工作是決定項(xiàng)目進(jìn)展同時(shí)是降低項(xiàng)目前期費(fèi)用的決定因素。這種 “ 釣魚(yú)工程 ”給國(guó)家和人 民帶來(lái)很大的經(jīng)濟(jì)損失，造成社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。政府審批可行性報(bào)告大約需要 16～ 20 周時(shí)間。為爭(zhēng)取早日獲得引資成功，政府往往在很多條件上做出讓步，或者來(lái)不及仔細(xì)研究其利害關(guān)系就倉(cāng)促對(duì)外方做出承諾，其結(jié)果不是給政府的經(jīng)濟(jì)利益帶來(lái)?yè)p失，就是項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，或者給今后的運(yùn)營(yíng)管理帶來(lái)諸多不便。如果招標(biāo)委員會(huì)由相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成 ，且由一位政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任招標(biāo)委員會(huì)主任，并指派一位受過(guò)金融或管理教育、熟悉基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)程序且有過(guò)國(guó)際合作經(jīng)歷的政府官員負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織和實(shí)施，則可以使工作效率大大提高。 綜上所述，對(duì)于一個(gè)外資 BOT 項(xiàng)目，從政府批準(zhǔn)用 BOT 方式開(kāi)發(fā)項(xiàng)目到特許權(quán)協(xié)議生效，需要 67～ 73 周時(shí)間。例如，在北京第十水廠BOT 項(xiàng)目中，由于存在投標(biāo)人未簽署中標(biāo)標(biāo)書(shū)的問(wèn)題，招標(biāo)委員會(huì)確認(rèn)評(píng)標(biāo)結(jié)果延誤了九個(gè)月。這階段的工作有很多不確定性，需要研究解決的問(wèn)題多且復(fù)雜，至少需要 15 周的工作時(shí)間，實(shí)際所需時(shí)間的長(zhǎng)短在很大程度上取決于政府的工作效率。 進(jìn)行預(yù)可行性研究（包括研究確定項(xiàng)目方案）和獲得政府批準(zhǔn)立項(xiàng)，大約需要六個(gè)月到一年的時(shí)間。 合同談判 1. 按照排序與中標(biāo)候選人就全部合同和協(xié)議的條款和條件進(jìn)行談判，直至雙方完全達(dá)成一致； 2. 草簽 特許權(quán)協(xié)議及其他合同和協(xié)議。 我們將 BOT 項(xiàng)目運(yùn)作程序用下表簡(jiǎn)要加以歸納，以使讀者理解起來(lái)更為直觀。政府選擇了由日本三菱商事株式會(huì)社和英國(guó)安格力安水務(wù)公司組成的聯(lián)合體為排名第一的中標(biāo)候選人。 5 準(zhǔn)備投標(biāo)書(shū)： 5 家通過(guò)資格預(yù)審的聯(lián)合體全部購(gòu)買(mǎi)了招標(biāo)文件。為了探索利用外資的有效途徑，并有效地促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施體制改革，北京市政府決定采用 BOT方式建設(shè)第十水廠，而且規(guī)定只允許外國(guó)投資人才能參加投標(biāo)。 至此， BOT 項(xiàng)目的前期工作全部結(jié)束，項(xiàng)目進(jìn)入設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交階段。 與項(xiàng)目承貸方的信貸協(xié)議； 如北京第十水廠 BOT 項(xiàng)目，談判工作共進(jìn)行了三輪。但在以公共開(kāi)支為目標(biāo)的比較中 ，稅金則可不予以考慮。評(píng)標(biāo)方法的選擇將顯著地影響到最終的評(píng)標(biāo)結(jié)果，因此，一般情況下，招標(biāo)文 件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不允許更改。 在準(zhǔn)備標(biāo)書(shū)階段，投標(biāo)人將就標(biāo)書(shū)中的有關(guān)內(nèi)容向招標(biāo)人提出疑問(wèn)。 產(chǎn)品的價(jià)格或服務(wù)費(fèi)用； 為了在確保充分競(jìng)爭(zhēng)的前提下盡可能減少招標(biāo)評(píng)標(biāo)的工作量，通過(guò)資格預(yù)審的投標(biāo)人數(shù)量不宜過(guò)多，一般為 3～ 5 家比較合適。在特許權(quán)協(xié)議中，應(yīng)規(guī)定項(xiàng)目涉及的主要事項(xiàng)，明確政府提供的各種支持條件或者承諾。 第五步，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，落實(shí)項(xiàng)目條件。在正式投標(biāo)前進(jìn)行資格預(yù)審，選定少數(shù)幾家競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的投標(biāo)人，邀請(qǐng)他們前來(lái)參加投標(biāo)，能減少招標(biāo)工作量，提高招標(biāo)質(zhì)量。 第二步，聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)，包括專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務(wù)所和設(shè)計(jì)院。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)通過(guò)的審批文件一般被作為招標(biāo)的依據(jù)。 項(xiàng)目是否具備合理的投資收益，或者說(shuō)，政府是否準(zhǔn)備允許投資人獲得合理的投資回報(bào)，是在這一階段必須確定的原則性問(wèn)題之一。 對(duì)于發(fā)起 BOT 項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)政府及其代理機(jī)構(gòu)而言，從確定方案階段開(kāi)始到實(shí)施階段之前的各 階段，是 BOT 項(xiàng)目的前期工作，需要落實(shí)各種建設(shè)條件、選定投資人、落實(shí)項(xiàng)目資金來(lái)源、基本確定建設(shè)方案。 很多地方政府在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)都不希望轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，也就是說(shuō)轉(zhuǎn)讓后政府仍然是項(xiàng)目設(shè)施的所有者。同樣，北京正準(zhǔn)備大規(guī)模建設(shè)城市鐵路， PPP 同樣是最有效的方式。當(dāng)然，議標(biāo)無(wú)法到達(dá)使公共產(chǎn)品價(jià)格最低的目的 。一般來(lái)說(shuō)，法人招標(biāo)是指通過(guò)招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目法人（即股東）。這種區(qū)分將有助于業(yè)內(nèi)的溝通和交流（尤其是國(guó)際交流），提高 BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作效率。在這種融資方式中，銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較企業(yè)融資大得多，如果項(xiàng)目失敗了銀行可能無(wú)法收回貸款本息，因此項(xiàng)目結(jié)果往往比較復(fù)雜。與 BOT 項(xiàng)目相關(guān)的基本概念 出自：《 中國(guó)建設(shè) 報(bào) /中國(guó)水業(yè)》第 16 期 發(fā)表時(shí)間： 2020913 在討論基礎(chǔ)設(shè)施投融資時(shí)，人們總要談到 BOT， BOT 已經(jīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要方式之一。通過(guò)項(xiàng)目融資方式融資時(shí)，銀行只能依靠項(xiàng)目資產(chǎn)或項(xiàng)目的收入回收貸款本金和利息。因此我建議將這種方式 “ 準(zhǔn) BOT” 。 3 法人招標(biāo) 法人招標(biāo)是近年流傳很廣的概念，其含義有待明確。 并不是所有的項(xiàng)目都適合法人招標(biāo)，規(guī)模較小的項(xiàng)目在融資時(shí)可以通過(guò)議標(biāo)方式引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，這樣可以節(jié)約前期費(fèi)用。奧運(yùn)場(chǎng)館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行投入，以使項(xiàng)目可以商業(yè)運(yùn)作。因此，國(guó)內(nèi)多數(shù)實(shí)踐中的 TOT 項(xiàng)目都缺少規(guī)范性和合法性。 一、 BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作程序 按照慣例， BOT 項(xiàng)目的運(yùn)作程序主要包括：確定項(xiàng)目方案階段、項(xiàng)目立項(xiàng)階段、招標(biāo)準(zhǔn)備階段、資格預(yù)審階段、準(zhǔn)備投標(biāo)文件階段、評(píng)標(biāo)階段、談判階段、融資和審批階段、實(shí)施階段（包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交）。當(dāng)然，一般情況下，為做到心中有數(shù)，政府聘請(qǐng)咨詢公司或者設(shè)計(jì)院進(jìn)行預(yù)可行性研究，提出項(xiàng)目技 術(shù)要求并進(jìn)行實(shí)施方案比較，也是十分必要的。在項(xiàng)目沒(méi)有立項(xiàng)的情況下進(jìn)行招標(biāo)工作，如果投資人確定后政府不批準(zhǔn)項(xiàng)目，將會(huì)給中標(biāo)人造成很大的損失。招標(biāo)辦公室往往設(shè)在負(fù)責(zé)辦理 招標(biāo)具體事宜的單位，可能是行業(yè)主管部門(mén)，也可能是政府控制的國(guó)有企業(yè)，其職能是貫徹執(zhí)行招標(biāo)委員會(huì)做出的決策，牽頭落實(shí)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，研究項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的問(wèn)題，并就重大問(wèn)題的解決方案向招標(biāo)委員會(huì)提出建議。 資格預(yù)審是招標(biāo)工作中一個(gè)很重要的環(huán)節(jié)，尤其是對(duì)于前期工作周期長(zhǎng)、情況復(fù)雜的 BOT 項(xiàng)目。資格預(yù)審文件中的資格要求，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求進(jìn)行制訂。應(yīng)該把投標(biāo)人必須遵守的強(qiáng)制性的要求和可由投標(biāo)人建議的可協(xié)商的要求區(qū)分開(kāi)來(lái)。 參加資格預(yù)審的投標(biāo)人數(shù)量越多，招標(biāo)人選擇的范圍就越大。 建設(shè)進(jìn)度安排及目標(biāo)竣工日期； 風(fēng)險(xiǎn)分析與分配。評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)必須在招標(biāo)文件中做出明確陳述。 稅金處理：在以消費(fèi)者支付的價(jià)格為目標(biāo)時(shí)，稅金可以被看做是一項(xiàng)費(fèi)用。 運(yùn)作良好的 BOT 項(xiàng)目，由于投標(biāo)人之間競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，使政府在談判中的地