【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 夠按要求保持一定的增長(zhǎng)，一切就萬事大吉。至于人民的實(shí)際收入、就業(yè)比例、住房面積有沒有切實(shí)的增加，就很少有人關(guān)心了。盡管，后面的指標(biāo)與前面的數(shù)據(jù)有著密切的聯(lián)系，但要在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的前提下保證人民生活水平真正提高還需要政府作更多的工作。而且，在這種只側(cè)重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo)體系引導(dǎo)下，為了完成任務(wù)，積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，常常親自“登臺(tái)唱戲”，盲目出資辦企業(yè)，以求用大投資換取高增長(zhǎng)的“政績(jī)”。有的地方甚至不擇手段，以編造假數(shù)字或走私等造反形式來達(dá)到目的。另外，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體制的過于單一，政府績(jī)效評(píng)估多以官方評(píng)估為主，缺乏社會(huì)公眾對(duì)政府的評(píng)估；在官方的評(píng)估中，多是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的評(píng)估，缺乏政府機(jī)關(guān)的自我評(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估過程不公開，具有封閉性、神秘性，缺乏媒體監(jiān)督，缺乏政府績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制。不是把評(píng)估作為提高管理水平的反面措施，而是作為消極的防御手段當(dāng)某一方面的問題成堆，社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈時(shí)，才采取諸如大檢查、專項(xiàng)檢查、大評(píng)比等方式謀求改正，因而總是陷于被動(dòng)。政府績(jī)效評(píng)估面臨的困難：績(jī)效評(píng)估在公共管理過程中具有重要地位，客觀、系統(tǒng)、全面的評(píng)估是公共管理不可缺少的基本環(huán)節(jié)。主要存在以下問題：首先，政府部門的產(chǎn)出難以量化。績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要前提就是必須將所有績(jī)效都以量化的方式呈現(xiàn)，此項(xiàng)做法在私營(yíng)部門基本不構(gòu)成問題，因?yàn)樗綘I(yíng)部門的服務(wù)是可以出售的，并且可以以金錢價(jià)值衡量。政府部門的績(jī)效評(píng)估遠(yuǎn)比私營(yíng)部門復(fù)雜。著名公共行政學(xué)家詹姆斯．威爾遜認(rèn)為：“要度量一個(gè)機(jī)關(guān)的輸出量常常是很困難的實(shí)際上即使是只對(duì)什么是國(guó)家部門的輸出作一番設(shè)想都足以令人頭暈?zāi)垦！！庇捎谛姓M織是一種特殊的公共權(quán)力組織，所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品或服務(wù)是一些“非商品性的產(chǎn)出”。它們進(jìn)入市場(chǎng)的交易體系不可能形成一個(gè)反映其生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本的貨幣價(jià)格，這就帶來對(duì)其數(shù)量進(jìn)行正確測(cè)量的技術(shù)上的難度。其次，政府部門目標(biāo)缺乏準(zhǔn)確性。政府部門絕大多數(shù)體制中存在著多重的甚至相互沖突的目標(biāo)。對(duì)于這些多重目標(biāo)的選擇和權(quán)重排序往往受到權(quán)力因素的干擾而難以取得共識(shí)。隨著領(lǐng)導(dǎo)人的更迭，績(jī)效的側(cè)重點(diǎn)隨之轉(zhuǎn)移，原定的目標(biāo)可能就要重新排序，其穩(wěn)定性較差，易于影響績(jī)效評(píng)估的效果。不僅如此，公共部門所設(shè)定的目標(biāo)經(jīng)常具有抽象性和籠統(tǒng)性。政府部門的決策者出于政治上的需要，或是不愿受明確目標(biāo)的限制，或是希望獲取更多的支持，往往故意把目標(biāo)表述的模糊不清，這就給評(píng)估測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)的選擇帶來混亂，造成衡量和評(píng)估政府公共部門目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的難度。首先，績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府的管理績(jī)效、社會(huì)效果和公共管理過程中所存在的問題的衡量，自然也就涉及對(duì)政府部門決策者和管理人員的能力高低的鑒別。這種鑒別使決策者和管理人員感到威脅，擔(dān)心自身利益受到損害，因而抵制評(píng)估。其次，績(jī)效評(píng)估是一個(gè)消費(fèi)資源的過程，需要投入相當(dāng)數(shù)量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間。目前，國(guó)家沒有單獨(dú)的評(píng)估經(jīng)費(fèi)撥款，評(píng)估費(fèi)用大都是攤?cè)刖唧w的評(píng)估項(xiàng)目中，致使評(píng)估的資金投入不足。再次，評(píng)估常常意味并伴隨著批評(píng)和改革，在評(píng)估日益成為一種政府公共管理監(jiān)督手段的今天，這種作用更加明顯。然而，現(xiàn)實(shí)中要做到這一點(diǎn)卻很困難，傳統(tǒng)觀念傾向于政府總是正確的，很難接受政府也有失誤的指責(zé)，這也極大的影響績(jī)效評(píng)估工作的開展?？?jī)效評(píng)估在我國(guó)是個(gè)新興領(lǐng)域，還未形成規(guī)范化、制度化的評(píng)估體系，這就給開展具體評(píng)估工作帶來許多操作上的困難。首先，缺乏系統(tǒng)理論指導(dǎo)，實(shí)踐中具有盲目性。現(xiàn)階段我國(guó)政府進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估并沒有把評(píng)估作為提高行政管理水平的正面措施，而只是作為績(jī)效預(yù)防的一種手段當(dāng)某一方面問題成堆，社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈時(shí)，才采取諸如大檢查、轉(zhuǎn)向調(diào)查、大評(píng)比等方式謀求改進(jìn)，因而總陷于被動(dòng)。其次，由于對(duì)績(jī)效評(píng)估的概念認(rèn)識(shí)不一，對(duì)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容范圍界定不清，無法建立一套完善的政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系和方法。不同部門采用不同的評(píng)估形式和規(guī)范，造成實(shí)際評(píng)估過程中的千差萬別。并且，分散于各個(gè)分支機(jī)構(gòu)的績(jī)效，能否總結(jié)起來當(dāng)作中央機(jī)構(gòu)的績(jī)效，不僅在技術(shù)上有其困難，在實(shí)踐上也令人懷疑。第三，開展評(píng)估所需要的相關(guān)配套措施不完備。比如，沒有建立全國(guó)性的評(píng)估信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，致使評(píng)估資料不足，評(píng)估結(jié)果反饋核擴(kuò)散能力差；缺乏評(píng)估的管理保障體系等這些無疑也加大了評(píng)估的難度。以人為本，新時(shí)期我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的核心價(jià)值取向促進(jìn)以人為本，是十六大后新一代領(lǐng)導(dǎo)集體逝世后的一個(gè)具有戰(zhàn)略意義的發(fā)展理念與價(jià)值取向，這標(biāo)志著中國(guó)政府的發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)從單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，清晰的突顯出以人為本的新政績(jī)觀?？梢詳喽ǎ匀藶楸镜陌l(fā)展思想和執(zhí)政理念將成為我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的核心價(jià)值取向。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估人本取向的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)以人為本簡(jiǎn)單的說就是政府管理是一種尊重人、關(guān)心人、信任人、造就人、成全人、發(fā)展人的管理模式。政府的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)是人，一切為了人，一切服務(wù)人，一切要有益于促進(jìn)人的全面發(fā)展。以人為本是古老而又嶄新的話題，是幾千年來人本思想及其價(jià)值演變的最終歸宿。在我國(guó)社會(huì)主義條件下，以人為本更具有深刻的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)：第一，以人為本是馬克思主義的基本觀點(diǎn)，是“三個(gè)代表”重要思想的基本要求。馬克思指出人民群眾是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的創(chuàng)造主體，是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的決定力量。認(rèn)識(shí)社會(huì)活動(dòng)的主體，也是發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿；21世紀(jì)后，“三個(gè)代表”重要思想的核心是“立黨為公、執(zhí)政為民”，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是始終代表最廣大人民的根本利益，在價(jià)值取向上，鮮明的突現(xiàn)以人為本的特征。因此，現(xiàn)代政府管理和決策應(yīng)該一切從人出發(fā)，把現(xiàn)實(shí)的人作為一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，充分反映人的利益、愿望、要求。第二，以人為本是新一代黨的領(lǐng)導(dǎo)集體的執(zhí)政方針和理念，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的核心理念。十六屆三中全會(huì)首次在中央文件中提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。2003年9月15日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在國(guó)家行政學(xué)院省部級(jí)干部專題研究班講話時(shí)，又提出要樹立以人為本的政府管理思想。這是十六大后新一代領(lǐng)導(dǎo)集體嶄新的執(zhí)政理念和管理價(jià)值觀。政府的績(jī)效管理必然受到以人為本價(jià)值取向的制約和支配；建設(shè)全面小康社會(huì)，強(qiáng)調(diào)的不僅是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，更是物質(zhì)文明、精神文明和政治文明全面發(fā)展的社會(huì)，堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要尺度和根本目的。第三以人為本，是迎接政府入世挑戰(zhàn)以及回應(yīng)公眾需求的需要。入世首先是政府入世，目前我國(guó)行政管理體制仍與入世后的承諾有較大差距。政府入世首先要明確政府職能定位，切實(shí)解決政府職能缺位、越位和錯(cuò)位的問題，把政府職能轉(zhuǎn)變到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，實(shí)現(xiàn)從管制政府到服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的切身利益。況且，現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，公眾需求不斷變化，這對(duì)政府的行政能力建設(shè)提出了諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要求政府必須加強(qiáng)自身能力建設(shè)，把人民的利益放在第一位，以快速回應(yīng)公眾需求，提供優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)。盡管如此。由于在思想認(rèn)識(shí)、體制制度、評(píng)估方法技術(shù)等方面還不成熟和健全，政府績(jī)效評(píng)估的人本趨向尚未得到全面、真正的落實(shí)。出現(xiàn)了價(jià)值上的偏頗，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：。由于兩千多年來傳統(tǒng)的封建主義政治文化的影響，當(dāng)前政府部門中的官本位思想、機(jī)會(huì)主義、平均主義傾向還有一定的市場(chǎng)。不少政府官員觀念轉(zhuǎn)變滯后，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估認(rèn)識(shí)不夠，甚至是抵觸，認(rèn)為績(jī)效評(píng)估是個(gè)耗費(fèi)資源的過程，需要投入相當(dāng)數(shù)量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間，而沒有認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)估是政府改進(jìn)行政管理的有效工具，通過績(jī)效管理能提高行政效率，強(qiáng)化公共服務(wù)能力，建立和鞏固公眾對(duì)政府的信任。對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的認(rèn)識(shí)滯后，不利于績(jī)效評(píng)估的推行，從而難以保證政府績(jī)效的提高，也就很難滿足社會(huì)公眾的需求，以人為本的理念在績(jī)效管理中也就很難得到真正落實(shí)。這種政府本位理念容易市政府偏離公共性，而專注于評(píng)估中單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽視了公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量以及公眾滿意程度等社會(huì)、人文發(fā)展指標(biāo)。這種單向性和不平衡性突出表現(xiàn)在把績(jī)效評(píng)估當(dāng)作政府內(nèi)部的事，多為上級(jí)級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)，缺乏社會(huì)公眾和相對(duì)人的參與。在績(jī)效評(píng)估中政府往往重視自身評(píng)價(jià)，而忽視社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)、認(rèn)可、支持，很難保證政府績(jī)效評(píng)估的合法性和有效性。這樣政府績(jī)效計(jì)劃就難以很好地貫徹與執(zhí)行。結(jié)論與建議顯而易見，我國(guó)行政績(jī)效管理方面還存在較大缺陷，重點(diǎn)是在績(jī)效評(píng)估方面，改革是刻不容緩的，迫切要求建立健全政府績(jī)效評(píng)估體系，加強(qiáng)績(jī)效管理?；谫Y料的限制。尤其是筆者能力的缺乏，深入探討這一問題很難，下邊是筆者立足于我國(guó)現(xiàn)狀，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)提出的幾點(diǎn)關(guān)于構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估體系的建議：。可考慮成立由中央政府垂直領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估工作。并建立多沖評(píng)估體制，包括政府機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和國(guó)家專設(shè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，以及黨組織、人民代表大會(huì)、社會(huì)輿論評(píng)估等。制定法律法規(guī)，借助法的力量推動(dòng)行政管理改革，是近年發(fā)達(dá)國(guó)家的一項(xiàng)措施?？赏ㄟ^制定“政府績(jī)效評(píng)估法”，將政府績(jī)效評(píng)估納入法制管理的軌道，使各級(jí)政府績(jī)效法律化、制度化。、樹立正確的政績(jī)觀的高度。要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，高度負(fù)責(zé)，狠抓落實(shí)，建立健全績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系、方法體系，特別要建立健全績(jī)效評(píng)估的責(zé)任體系。從根本上說，政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是歷史的評(píng)價(jià)、人民的評(píng)價(jià)。因此，政府績(jī)效評(píng)估要建立責(zé)任制，落實(shí)責(zé)任人，樹立人民政府“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的形象。人民群眾的利益高于一切，是政府績(jī)效評(píng)估的根本基點(diǎn)。目前，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，把人的地位放在突出位置。政府績(jī)效評(píng)估制度的制定和執(zhí)行，首先要關(guān)注的是人民群眾的利益，人民群眾的切身利益應(yīng)始終貫徹在政府績(jī)效評(píng)估制度的整個(gè)過程中，如貫穿在績(jī)效評(píng)估的理論