【文章內(nèi)容簡介】 夠按要求保持一定的增長，一切就萬事大吉。至于人民的實際收入、就業(yè)比例、住房面積有沒有切實的增加，就很少有人關心了。盡管，后面的指標與前面的數(shù)據(jù)有著密切的聯(lián)系，但要在國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的前提下保證人民生活水平真正提高還需要政府作更多的工作。而且，在這種只側重經(jīng)濟增長的指標體系引導下，為了完成任務，積極干預經(jīng)濟活動，常常親自“登臺唱戲”，盲目出資辦企業(yè)，以求用大投資換取高增長的“政績”。有的地方甚至不擇手段，以編造假數(shù)字或走私等造反形式來達到目的。另外，我國政府績效評估體制的過于單一，政府績效評估多以官方評估為主，缺乏社會公眾對政府的評估；在官方的評估中，多是上級行政機關對下級的評估，缺乏政府機關的自我評估。政府績效評估過程不公開，具有封閉性、神秘性，缺乏媒體監(jiān)督，缺乏政府績效評估的激勵機制。不是把評估作為提高管理水平的反面措施，而是作為消極的防御手段當某一方面的問題成堆，社會反應強烈時，才采取諸如大檢查、專項檢查、大評比等方式謀求改正，因而總是陷于被動。政府績效評估面臨的困難：績效評估在公共管理過程中具有重要地位，客觀、系統(tǒng)、全面的評估是公共管理不可缺少的基本環(huán)節(jié)。主要存在以下問題：首先，政府部門的產(chǎn)出難以量化?？冃гu估的一個重要前提就是必須將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)，此項做法在私營部門基本不構成問題，因為私營部門的服務是可以出售的，并且可以以金錢價值衡量。政府部門的績效評估遠比私營部門復雜。著名公共行政學家詹姆斯．威爾遜認為：“要度量一個機關的輸出量常常是很困難的實際上即使是只對什么是國家部門的輸出作一番設想都足以令人頭暈目眩?！庇捎谛姓M織是一種特殊的公共權力組織，所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品或服務是一些“非商品性的產(chǎn)出”。它們進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產(chǎn)機會成本的貨幣價格，這就帶來對其數(shù)量進行正確測量的技術上的難度。其次，政府部門目標缺乏準確性。政府部門絕大多數(shù)體制中存在著多重的甚至相互沖突的目標。對于這些多重目標的選擇和權重排序往往受到權力因素的干擾而難以取得共識。隨著領導人的更迭，績效的側重點隨之轉移，原定的目標可能就要重新排序，其穩(wěn)定性較差，易于影響績效評估的效果。不僅如此，公共部門所設定的目標經(jīng)常具有抽象性和籠統(tǒng)性。政府部門的決策者出于政治上的需要，或是不愿受明確目標的限制，或是希望獲取更多的支持，往往故意把目標表述的模糊不清，這就給評估測度標準的選擇帶來混亂，造成衡量和評估政府公共部門目標實現(xiàn)程度的難度。首先，績效評估是對政府的管理績效、社會效果和公共管理過程中所存在的問題的衡量，自然也就涉及對政府部門決策者和管理人員的能力高低的鑒別。這種鑒別使決策者和管理人員感到威脅，擔心自身利益受到損害，因而抵制評估。其次，績效評估是一個消費資源的過程，需要投入相當數(shù)量的人力、物力、財力和時間。目前，國家沒有單獨的評估經(jīng)費撥款，評估費用大都是攤入具體的評估項目中，致使評估的資金投入不足。再次，評估常常意味并伴隨著批評和改革，在評估日益成為一種政府公共管理監(jiān)督手段的今天，這種作用更加明顯。然而，現(xiàn)實中要做到這一點卻很困難，傳統(tǒng)觀念傾向于政府總是正確的，很難接受政府也有失誤的指責，這也極大的影響績效評估工作的開展?？冃гu估在我國是個新興領域，還未形成規(guī)范化、制度化的評估體系，這就給開展具體評估工作帶來許多操作上的困難。首先，缺乏系統(tǒng)理論指導，實踐中具有盲目性?，F(xiàn)階段我國政府進行的績效評估并沒有把評估作為提高行政管理水平的正面措施，而只是作為績效預防的一種手段當某一方面問題成堆，社會反應強烈時，才采取諸如大檢查、轉向調(diào)查、大評比等方式謀求改進，因而總陷于被動。其次，由于對績效評估的概念認識不一，對績效評估的內(nèi)容范圍界定不清，無法建立一套完善的政府績效評估的指標體系和方法。不同部門采用不同的評估形式和規(guī)范，造成實際評估過程中的千差萬別。并且，分散于各個分支機構的績效，能否總結起來當作中央機構的績效，不僅在技術上有其困難，在實踐上也令人懷疑。第三，開展評估所需要的相關配套措施不完備。比如，沒有建立全國性的評估信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，致使評估資料不足，評估結果反饋核擴散能力差；缺乏評估的管理保障體系等這些無疑也加大了評估的難度。以人為本，新時期我國政府績效評估的核心價值取向促進以人為本，是十六大后新一代領導集體逝世后的一個具有戰(zhàn)略意義的發(fā)展理念與價值取向，這標志著中國政府的發(fā)展目標已經(jīng)從單純追求經(jīng)濟增長轉向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，清晰的突顯出以人為本的新政績觀?？梢詳喽?，以人為本的發(fā)展思想和執(zhí)政理念將成為我國政府績效評估的核心價值取向。我國政府績效評估人本取向的理論與現(xiàn)實依據(jù)以人為本簡單的說就是政府管理是一種尊重人、關心人、信任人、造就人、成全人、發(fā)展人的管理模式。政府的出發(fā)點和歸宿點是人，一切為了人，一切服務人，一切要有益于促進人的全面發(fā)展。以人為本是古老而又嶄新的話題，是幾千年來人本思想及其價值演變的最終歸宿。在我國社會主義條件下，以人為本更具有深刻的理論和現(xiàn)實依據(jù)：第一，以人為本是馬克思主義的基本觀點，是“三個代表”重要思想的基本要求。馬克思指出人民群眾是社會物質(zhì)財富和精神財富的創(chuàng)造主體，是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會發(fā)展的決定力量。認識社會活動的主體，也是發(fā)展的根本出發(fā)點和歸宿；21世紀后，“三個代表”重要思想的核心是“立黨為公、執(zhí)政為民”，其出發(fā)點和落腳點是始終代表最廣大人民的根本利益，在價值取向上，鮮明的突現(xiàn)以人為本的特征。因此，現(xiàn)代政府管理和決策應該一切從人出發(fā)，把現(xiàn)實的人作為一切活動的出發(fā)點，充分反映人的利益、愿望、要求。第二，以人為本是新一代黨的領導集體的執(zhí)政方針和理念，也是全面建設小康社會的核心理念。十六屆三中全會首次在中央文件中提出以人為本的科學發(fā)展觀。2003年9月15日，國務院總理溫家寶在國家行政學院省部級干部專題研究班講話時，又提出要樹立以人為本的政府管理思想。這是十六大后新一代領導集體嶄新的執(zhí)政理念和管理價值觀。政府的績效管理必然受到以人為本價值取向的制約和支配；建設全面小康社會，強調(diào)的不僅是經(jīng)濟的增長，更是物質(zhì)文明、精神文明和政治文明全面發(fā)展的社會，堅持以人為本，促進人的全面發(fā)展，是全面建設小康社會的重要尺度和根本目的。第三以人為本，是迎接政府入世挑戰(zhàn)以及回應公眾需求的需要。入世首先是政府入世，目前我國行政管理體制仍與入世后的承諾有較大差距。政府入世首先要明確政府職能定位，切實解決政府職能缺位、越位和錯位的問題，把政府職能轉變到社會管理和公共服務上來，實現(xiàn)從管制政府到服務政府的轉變，以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的切身利益。況且，現(xiàn)代社會公共事務紛繁復雜，公眾需求不斷變化，這對政府的行政能力建設提出了諸多新的嚴峻挑戰(zhàn)，要求政府必須加強自身能力建設，把人民的利益放在第一位，以快速回應公眾需求，提供優(yōu)質(zhì)、高效服務，實現(xiàn)政府與公眾的良性互動。盡管如此。由于在思想認識、體制制度、評估方法技術等方面還不成熟和健全，政府績效評估的人本趨向尚未得到全面、真正的落實。出現(xiàn)了價值上的偏頗，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：。由于兩千多年來傳統(tǒng)的封建主義政治文化的影響，當前政府部門中的官本位思想、機會主義、平均主義傾向還有一定的市場。不少政府官員觀念轉變滯后，對政府績效評估認識不夠，甚至是抵觸，認為績效評估是個耗費資源的過程，需要投入相當數(shù)量的人力、物力、財力和時間，而沒有認識到績效評估是政府改進行政管理的有效工具，通過績效管理能提高行政效率，強化公共服務能力，建立和鞏固公眾對政府的信任。對政府績效評估的認識滯后，不利于績效評估的推行，從而難以保證政府績效的提高，也就很難滿足社會公眾的需求，以人為本的理念在績效管理中也就很難得到真正落實。這種政府本位理念容易市政府偏離公共性，而專注于評估中單純的經(jīng)濟指標，忽視了公共服務的數(shù)量和質(zhì)量以及公眾滿意程度等社會、人文發(fā)展指標。這種單向性和不平衡性突出表現(xiàn)在把績效評估當作政府內(nèi)部的事，多為上級級機關對下級機關的評價，缺乏社會公眾和相對人的參與。在績效評估中政府往往重視自身評價，而忽視社會公眾的評價、認可、支持，很難保證政府績效評估的合法性和有效性。這樣政府績效計劃就難以很好地貫徹與執(zhí)行。結論與建議顯而易見，我國行政績效管理方面還存在較大缺陷，重點是在績效評估方面，改革是刻不容緩的，迫切要求建立健全政府績效評估體系，加強績效管理?；谫Y料的限制。尤其是筆者能力的缺乏，深入探討這一問題很難，下邊是筆者立足于我國現(xiàn)狀，從我國國情出發(fā)提出的幾點關于構建政府績效評估體系的建議：?？煽紤]成立由中央政府垂直領導的各級政府績效評估委員會，負責組織各級政府績效評估工作。并建立多沖評估體制，包括政府機關內(nèi)設的評估機構和國家專設的評估機構，以及黨組織、人民代表大會、社會輿論評估等。制定法律法規(guī)，借助法的力量推動行政管理改革，是近年發(fā)達國家的一項措施?？赏ㄟ^制定“政府績效評估法”，將政府績效評估納入法制管理的軌道，使各級政府績效法律化、制度化。、樹立正確的政績觀的高度。要求各級領導干部轉變觀念，提高認識，高度負責，狠抓落實，建立健全績效評估的指標體系、方法體系，特別要建立健全績效評估的責任體系。從根本上說，政績評價是歷史的評價、人民的評價。因此，政府績效評估要建立責任制，落實責任人，樹立人民政府“為民、務實、清廉”的形象。人民群眾的利益高于一切，是政府績效評估的根本基點。目前，我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時，更加關注經(jīng)濟與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，把人的地位放在突出位置。政府績效評估制度的制定和執(zhí)行，首先要關注的是人民群眾的利益，人民群眾的切身利益應始終貫徹在政府績效評估制度的整個過程中，如貫穿在績效評估的理論