【文章內(nèi)容簡介】 年代開始，西方國家紛紛從發(fā)展的高峰陷入了危機(jī)的深谷，面臨著政府財(cái)政危機(jī)，預(yù)算赤字，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下。同時(shí)，民眾民主意識(shí)、參與意識(shí)的增強(qiáng)，要求對(duì)傳統(tǒng)的官僚體制進(jìn)行改革，“政府失敗論”開始占主導(dǎo)地位。新公共管理就是帶著“如何從傳統(tǒng)的官僚體制中去解脫出來，再造一個(gè)更具有代表性、回應(yīng)性和責(zé)任感的政府”這個(gè)問題從外部進(jìn)行審視以選擇改革路徑。二、我國政府績效審計(jì)現(xiàn)狀考察（一）我國政府績效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀我國政府績效審計(jì)是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，基于我國特定的政治、經(jīng)濟(jì)制度和政府管理水平而開展的。20世紀(jì)80年代中期至90年代初是我國政府績效審計(jì)的萌芽時(shí)明，在國有企業(yè)每況愈下的客觀壓力下，審計(jì)機(jī)關(guān)積極開展了績效審計(jì)理論與試點(diǎn)的工作，提出了“從財(cái)務(wù)審計(jì)入手，加以分析，落實(shí)到經(jīng)濟(jì)效益”，這也決定了當(dāng)時(shí)對(duì)效益審計(jì)一股側(cè)重于對(duì)企業(yè)的效益審計(jì)。20世紀(jì)90年代以來，在一定程度上，發(fā)揮了國家審計(jì)在改善宏觀經(jīng)濟(jì)管理的積極作用，促進(jìn)了被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)效益和管理水平的提高，但總的來說，這階段還是初步的，不全面的。進(jìn)入21世紀(jì)以來，績效審計(jì)不僅受到了學(xué)術(shù)界的關(guān)注和重視，也為國家和政府重視。審計(jì)署在《20032007年五年審計(jì)工作規(guī)劃》中明確指出:實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)的分量，爭取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右。審計(jì)署在《20082012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出要“全面推進(jìn)績效審計(jì)”。同時(shí)，《審計(jì)法》第1條也明確提出“提高財(cái)政資金使用效益”。同時(shí)，政府績效審計(jì)在全國很多審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行了嘗試。單獨(dú)立項(xiàng)的國家績效審計(jì)項(xiàng)目涵蓋了財(cái)政審計(jì)、企業(yè)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的各個(gè)方面。而地方機(jī)關(guān)也組織開展了一些績效審計(jì)的項(xiàng)目，2002年深圳市審計(jì)局率先對(duì)12家市屬醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備采購、大型醫(yī)療設(shè)備使用和管理情況進(jìn)行績效審計(jì)。如青島市開展的“麥島污水處理廠”績效審計(jì)。上海市審計(jì)局開展的政府利用外資環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目績效審計(jì)等。從2003年到2008年，中國審計(jì)機(jī)關(guān)共開展了16萬多個(gè)績效審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，為國家增收節(jié)支459億元人民幣、挽回或避免損失405億元。提出審計(jì)建議20萬多條，被采納15萬多條，為促進(jìn)提高項(xiàng)目和資金效益發(fā)揮了積極作用。（二）案例分析—我國浙江省政府績效審計(jì)情況1．浙江省財(cái)政廳2009年度財(cái)政資金安全與績效審計(jì)報(bào)告(1)背景資料 根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》第二十七條規(guī)定，對(duì)浙江省財(cái)政廳2009年度財(cái)政資金安全與績效進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，為全面真實(shí)地了解掌握與審計(jì)調(diào)查事項(xiàng)有關(guān)的財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況，并接受廣大干部群眾的監(jiān)督。省財(cái)政廳核算管理的預(yù)算資金、預(yù)算外資金、專項(xiàng)資金、社保資金、財(cái)政周轉(zhuǎn)金出借、管理情況及財(cái)政資金存款情況。對(duì)有關(guān)問題和單位將作必要的追溯和延伸。(2)實(shí)施審計(jì)審計(jì)人員在審計(jì)過程中采用詳細(xì)審計(jì)與抽樣審計(jì)相結(jié)合，就地審計(jì)與送達(dá)審計(jì)相結(jié)合的方法，采取實(shí)地觀察、聽取匯報(bào)等多種形式，查閱了被審計(jì)單位的報(bào)表、賬冊、會(huì)計(jì)憑證及其環(huán)保專項(xiàng)資金使用的有關(guān)條例、管理規(guī)定、實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則。審計(jì)工作中得到了市、區(qū)財(cái)政、環(huán)保有關(guān)的單位的配合和支持，審計(jì)實(shí)施結(jié)果比較順利。(3)審計(jì)結(jié)果審計(jì)廳表示，2009年，海關(guān)未及時(shí)批復(fù)所屬單位預(yù)算三點(diǎn)二億元人民幣，將收費(fèi)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目支出預(yù)算用于基本支出一億多元，自行用行政管理費(fèi)和緝私警察經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排住房改革支出一點(diǎn)八多億元。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，海關(guān)部分基本建設(shè)支出預(yù)算編制不細(xì)化。2009年，海關(guān)在上報(bào)財(cái)政廳基本建設(shè)項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，將一千三百九十萬元作為機(jī)動(dòng)，未明細(xì)上報(bào)具體單位和項(xiàng)目名稱，財(cái)政廳也未明細(xì)批復(fù)。預(yù)算執(zhí)行中，海關(guān)總署將上述一千三百九十萬元實(shí)際用于購建交流干部住房及宿舍等生活設(shè)施等。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，海關(guān)自行調(diào)整使用基建項(xiàng)目資金八百萬元，未經(jīng)財(cái)政廳批準(zhǔn)動(dòng)用以前年度本級(jí)政府機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)經(jīng)常性結(jié)存兩千五百多萬元。 同時(shí)今年，該省八十七個(gè)縣(市、區(qū))審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)一百零一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了規(guī)范化試點(diǎn)審計(jì)，共查出各類違紀(jì)金額二點(diǎn)二五億元人民幣。(4)審計(jì)意見。對(duì)違規(guī)使用收費(fèi)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目支出預(yù)算的問題，應(yīng)該總結(jié)分析原因，盡快制定整改措施，確保今后使用收費(fèi)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目支出預(yù)算合法規(guī)范。對(duì)沒有抽查到的其他區(qū)及有關(guān)單位，建議市環(huán)保和財(cái)政部門及時(shí)檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)通報(bào)和要求整改。建議市、區(qū)環(huán)保和財(cái)政部門進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)基本建設(shè)支出預(yù)算編制不細(xì)化的管理，提高審批效率，加大投入力度，明確基本建設(shè)支出預(yù)算的使用。建議加強(qiáng)完善專項(xiàng)資金使用的規(guī)范細(xì)則。對(duì)己建各項(xiàng)資金的資助項(xiàng)目加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容包括項(xiàng)目進(jìn)展、監(jiān)管銀行是否履行責(zé)任，項(xiàng)目單位是否定期報(bào)告以及是否真實(shí)以及項(xiàng)目完工后的驗(yàn)收和績效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。一是根據(jù)免疫系統(tǒng)論的要求，把“同步審”目標(biāo)放到規(guī)范書記縣長權(quán)力運(yùn)行，保證權(quán)力正確使用上。二是以發(fā)揮對(duì)權(quán)力的免疫為切入點(diǎn)，確立了以決策為龍頭，按照決策、執(zhí)行、結(jié)果績效自上而下式的審計(jì)工作思路。三是突出權(quán)力免疫的核心環(huán)節(jié)，確立了以“書記”審計(jì)為核心的“同步審”審計(jì)原則。四是以發(fā)揮國家審計(jì)免疫系統(tǒng)功能為目的，突出“民主、民生、民意”的審計(jì)方法。五是夯實(shí)國家審計(jì)發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)，嘗試把“全部政府性資產(chǎn)”作為實(shí)現(xiàn)免疫系統(tǒng)功能的有效載體。2．浙江省政府績效審計(jì)的存在問題分析(1)選擇項(xiàng)目有限從以上案例來看，浙江省績效審計(jì)的項(xiàng)目選擇項(xiàng)目有限的問題。作為所選的項(xiàng)目來看過于狹窄，過于注重項(xiàng)目的代表性，影響力，從而也導(dǎo)致對(duì)于所選項(xiàng)目的計(jì)劃性和經(jīng)常性，屬于被動(dòng)的反應(yīng)型審計(jì)。雖然浙江省績效審計(jì)的重點(diǎn)從國有企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了公共工程和專項(xiàng)使用資金上，績效審計(jì)也越來越注重向單一目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益等的延伸。但是，審計(jì)部門畢竟仍是與政策的決策者有著先天的聯(lián)系，注定了政府決策活動(dòng)本身對(duì)監(jiān)督難免有些“虎頭蛇尾”之嫌。依照浙江省現(xiàn)行的體制來看，浙江省開展的績效審計(jì)難免面對(duì)自己審計(jì)自己的尷尬，審計(jì)機(jī)關(guān)若是將產(chǎn)生的審計(jì)結(jié)果若向人大進(jìn)行匯報(bào)，但是再此之前，仍然是需要得到當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的過濾之后的審計(jì)結(jié)果。在這樣的機(jī)制背景下，政府績效審計(jì)的項(xiàng)目選擇上必然存在一定的局限性，從而導(dǎo)致不可能出現(xiàn)本屆政府審計(jì)本屆政府的可能，即便有，也最終因?yàn)檫@樣那樣不方便的原因?qū)е鲁霈F(xiàn)走過場或者程序化傾向。(2)績效審計(jì)目標(biāo)多項(xiàng)，操作性差從所選的每個(gè)項(xiàng)目來看，多數(shù)的審計(jì)目標(biāo)都比較抽象也比較多，既有財(cái)務(wù)收支審計(jì)的目標(biāo)也有效益性的目標(biāo)，而效益性目標(biāo)有包括了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面，多重綜合不利于操作。（三）我國政府績效審計(jì)存在問題原因分析1．績效審計(jì)的法律制度建設(shè)滯后立法保障是確立績效審計(jì)的權(quán)威性與獨(dú)立性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)績效審計(jì)執(zhí)法工作的前提和基礎(chǔ)。從我國對(duì)績效審計(jì)的立法角度看，我國雖然從1983年成立之初就規(guī)定了國家的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)，在1994年頒布的《審計(jì)法》中又做了進(jìn)一步的說明，但是其中關(guān)于效益審計(jì)的規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng)和粗略，不具有操作性，實(shí)際審計(jì)中的很多問題無法得到遵循。在2006年新修訂的《審計(jì)法》中開始對(duì)績效審計(jì)的有所涉及，一處是第一條中增加了“提高財(cái)政資金使用效益”，這意味著，效益審計(jì)作為一個(gè)概念被放到了一個(gè)重要的位置。另一處是第二十五條規(guī)定:“審計(jì)機(jī)關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，對(duì)國家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對(duì)本地區(qū)、本部門或者本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)應(yīng)該負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，進(jìn)行審計(jì)督察”。這條其實(shí)是對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一個(gè)詳細(xì)的明確規(guī)定，是否納入績效審計(jì)的范圍還有待商榷。因此，從立法角度來看，績效審計(jì)在審計(jì)監(jiān)督中的重要性還沒有得到完全的體現(xiàn)。2．我國政府績效審計(jì)體制不完善針對(duì)政府績效審計(jì)過程中由于缺乏法律法規(guī)的約束導(dǎo)致被審計(jì)單位變相不配合、審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必須的經(jīng)費(fèi)無法保證、審計(jì)機(jī)關(guān)所選擇的審計(jì)項(xiàng)目的范圍上的局限性以及審計(jì)公告成為自由裁量以后所形成的報(bào)告等等這些存在的問題產(chǎn)生的根本原因，這些問題歸根結(jié)底都?xì)w屬于我國政府績效審計(jì)的獨(dú)立性受到了干擾，而這個(gè)問題的根本原因是我國政府績效審計(jì)的審計(jì)體制上所決定的。如前所述，法律的本質(zhì)是“合約”，“合約”得到有效履行的前提是理性合約主體之間的約束。審計(jì)組織與政府不是公共資源的所有者，并沒有維護(hù)公共利益的內(nèi)在動(dòng)力，要實(shí)現(xiàn)“合約”的有效履行需要公眾依法對(duì)審計(jì)組織與政府予以有效的約束(許百軍，2008)。而“合約”有效實(shí)行的是績效審計(jì)發(fā)展較好的國家多數(shù)是立法型審計(jì)模式，該審計(jì)模式產(chǎn)生于三權(quán)分立的政治體制，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法部門，依據(jù)國家法律賦予的權(quán)利對(duì)政府行政部門實(shí)施有效的監(jiān)督，以英美兩國作為典型的代表。在我們國家，人民代表大會(huì)是全國的權(quán)利機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)是屬于行政部門，是典型的行政型審計(jì)模式。國家審計(jì)署隸屬于國務(wù)院，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)管理以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主、組織管理以同級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種行政型管理體制下的審計(jì)組織領(lǐng)域是由政府首長、政府的所屬部門和單位以及審計(jì)組織所組成的。其中，審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級(jí)政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)。履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。審計(jì)機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)政府行政首長提名，本級(jí)人大常委員會(huì)決定任免，報(bào)上一級(jí)人民政府備案，副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)人民政府任免，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見。因此，在這樣的民主法制還不夠健全的時(shí)候，公眾沒有辦法通過一些剛性的“合約”來約束政府職責(zé)的履行，倒是政府首長和審計(jì)組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系的剛性結(jié)合，使得更多的時(shí)候都是按照首長意識(shí)從而使得獨(dú)立性受到一定的影響，因而績效審計(jì)的資源也就相應(yīng)的得不到解決，從而制約了我國政府績效審計(jì)的發(fā)展。3．審計(jì)機(jī)關(guān)的職能定位不明確審計(jì)機(jī)關(guān)是政府績效審計(jì)的角色和定位的執(zhí)行者，政府的審計(jì)機(jī)關(guān)就是政府“內(nèi)部審計(jì)”，它行使的是政府內(nèi)部監(jiān)督職能。政府治理結(jié)構(gòu)決定政府審計(jì)地位及作用政府審計(jì)局限性較強(qiáng)，一是“無權(quán)過問”。二是“無力去做”，因此，政府審計(jì)機(jī)關(guān)的職能定位和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)以及政府審計(jì)機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理的不明確或者缺失都有可能使得政府績效審計(jì)陷入發(fā)展緩慢的原因。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)部門，與其他履行行政管理職能的部門處于同等地位，共同接受公眾的委托履行公共管理職責(zé)。傳統(tǒng)意義上的、將審計(jì)職能定位于對(duì)其他政府部門、公用事業(yè)部門和國有資產(chǎn)經(jīng)營單位的問責(zé)查處是植根于審計(jì)監(jiān)督觀基礎(chǔ)上的。因此，一長期以來，審計(jì)機(jī)關(guān)里就出現(xiàn)這樣的意識(shí)就是認(rèn)為審計(jì)是在國家法律和單位領(lǐng)導(dǎo)指派 “奉命行事”，從而在我國現(xiàn)有的審計(jì)體制下，績效審計(jì)過分強(qiáng)調(diào)“問責(zé)查處”。因此，在我們的政府績效審計(jì)所確定的角色更多的扮演的是“受托責(zé)任關(guān)系的解除”，而這種受托責(zé)任的解除恰好就是反映在了審計(jì)監(jiān)督基礎(chǔ)之上，沒有達(dá)到“決策有用性”。4．人力資源機(jī)制原因分析(1)政府績效審計(jì)人才稀缺由于我國政府績效審計(jì)是從19821年開始，且由于經(jīng)濟(jì)水平的原因，我國的政府績效審計(jì)教育體制也才剛剛恢復(fù)，因此，總的來說，人才的培養(yǎng)還才剛剛起步，因此，對(duì)于政府績效審計(jì)的人才也就相應(yīng)的比較奇缺。我國作為績效審計(jì)是屬于難度較高的審計(jì)，它是一種以信息為基礎(chǔ)的活動(dòng)，專業(yè)性和綜合性比較強(qiáng)，審計(jì)技術(shù)與方法更加復(fù)雜。因此每個(gè)從事績效審計(jì)的人員，必須綜合運(yùn)用各種能力。(2)人才培養(yǎng)機(jī)制不健全人力資本的可變性以及多樣性與專用性，決定了其增值主要取決于后天的教育和培訓(xùn)。而我國政府審計(jì)尚未實(shí)現(xiàn)職業(yè)化，或者