【文章內容簡介】 ，間接地形成了互相監(jiān)視，使選民不敢表現真實意愿，收受好處的選民更是不敢不選賄選者。因此建立秘密寫票點同進行秘密投票同樣重要。此外，完善整個投票流程也十分重要，選舉時選民們領票、寫票、投票、唱票等環(huán)節(jié)都要設計嚴密，不給賄選人可乘之機，也不給選民造成心理壓力，讓他們能夠按照自己的意愿來投票，使賄選人無從知道自己是否被選。這樣，行賄人不能得到行賄帶來的好處，必然打擊他們行賄的積極性，久而久之應該能起到抑制賄選的作用。參考文獻［1］［M］.杭州：浙江人民出版社，2000.［2］［J］.中國農村觀察, 2002，（1).［3］［M］.北京：北京大學出版社，2002，（18）.第三篇：村民自治中的法制問題研究村民自治中的法制問題研究李志軍張治榮摘要:通過實地考察和思考，認為村民委員會的法律地位應由基層群眾自治組織定位為村集體事務決策和執(zhí)行機構；“兩委”權責中關于黨支部權責中的核心領導作用變?yōu)辄h支部只把握政治方向及在黨內活動，不干預村民委員會的具體事務；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導、支持和幫助應明確規(guī)定其具體內容為計劃生育、征兵、公共設施及遵紀守法方面的監(jiān)督。關鍵詞:村民自治；村民委員會；村民委員會組織法；法制一、引言村民自治是中國改革開放以來的新生事物，它源于20世紀70年代末廣西宜山、羅城兩縣部分農民自發(fā)組建的村民委員會（以下簡稱村委會）。1982年通過的新憲法確認了村委會的法律地位，1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制在法律上正式確立，總結十多年的經驗，1998年通過的《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）較以前的《村組法》（試行）更加完善，在推進村民自治方面起了重要作用。黨的“十六大”報告指出：“健全民主制度，豐富民主形式。擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權?！边@昭示著中國基層民主特別是農村基層民主的發(fā)展將進入一個新的階段。然而，筆者通過對陜北S縣 W鄉(xiāng)十個村莊的實地考察，并結合全國村民自治普遍存在問題的思考，發(fā)現村民自治推進中困難重重的一個很重要的原因就是相關法制不健全，尤其是與村委會相關的法制嚴重欠缺。鑒于此，本文從村委會的角度出發(fā)，對村民自治中的幾個法制問題進行了探討。二、村委會的地位問題從現有的法律來看，不管是1982年《憲法》第一百一十一條，還是1998年《村組法》第二條均將村委會定位為基層群眾自治組織。筆者認為法律對村委會的這一定位過于籠統(tǒng)，因為自治組織的范圍很大，它包括村民大會、村民代表大會、村委會以及農村的其他公民組織，這些組織之間是有很大區(qū)別的。法律的這一不科學規(guī)定，使得自治組織幾乎成為村委會的代名詞，部分人認為村委會是自治組織，它是一個獨立的團體，村民自治就是村委會自治，有的地方甚至發(fā)展成為村委會主任自治。W鄉(xiāng)龍尾村村委會主任就坦言；“法律規(guī)定我們單位（村委會）是自治組織，我們想干啥就可以干啥?！?將村委會定位為自治組織還使法院在受理村委會有關的案件是陷入尷尬的局面，因為按照《村組法》的規(guī)定村委會是自治組織，但依據《民法通則》的相關規(guī)定村委會不能成為 1民事主體。筆者在走訪W鄉(xiāng)桃柳村時就遇到一起村委會未經村民大會決議便收回壩地承包權的案件,但法院最終以村委會不具備民事主體資格駁回起訴，結果承包人的權益沒有得到相應的保護。類似的案件在現實中相當普遍。村委會是由村民選舉產生的村民大會的常設機構，負責執(zhí)行村民大會的決議，處理村內的日常事務，其權力來自村民大會，與村民大會形成一種委托代理關系。村委會在處理日常事務的同時也行使村民大會授予的部分決策權，在這一層面上不能否認村委會在村集體中的決策機構地位。但是，我們不能就此簡單地認為村委會是一個獨立的團體。從民事責任能力上講，村委會沒有獨立的財產，其所管理的財產屬于村集體所有，因此，村委會不是一個獨立的主體，不具備法律上的人格，不能獨立承擔責任。村民是通過村民大會或村民代表大會行使自治權的，村委會只是村民大會選舉產生的代表村民執(zhí)行具體事務的機關，就村委會本身而言，不享有任何權力。換言之，只有村集體才具有法律上的人格，村委會只是村集體的一個機構，準確地說村委會是村集體的代表兼執(zhí)行機構。筆者認為未來修訂的村民自治相關法律法規(guī)應該明確規(guī)定村委會是村集體的代表兼執(zhí)行機構。將村委會定位為村集體的代表兼執(zhí)行機構，至少有兩方面的意義：第一，明確了村委會的法律地位，理順了村民大會與村委會的關系，有利于責任的追究。第二，法院在受理與村委會有關的案件時易于確定原被告主體資格。村委會的地位明確后，法院便可根據不同情況來受理與村委會有關的案件。以桃柳村壩地承包案為例，如果承包人要啟動訴訟程序，有兩種方式可供選擇，第一種方式是以村集體為被告，村委會可以代表人的身份參加訴訟；第二種方式是分別起訴村委會的每一個成員，進行集體訴訟。需要注意的是，村委會還協(xié)助政府履行一定的行政職能，此時村委會就不是在執(zhí)行村民大會的決議。如果村委會在履行這些行政職能時發(fā)生侵權事宜，則應按行政訴訟來處理，因為村委會是按照法律規(guī)定以自己的名義來協(xié)助政府履行行政職能的，可以看作法律法規(guī)授權的組織，符合行政主體資格，不應視為村委會與村民之間的一般的村務管理侵權案。[1]三、村委會與村黨支部的權責問題關于村黨支部的權責《村組法》第三條規(guī)定，中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。從文本上看，此條既確立了黨的核心領導地位，又規(guī)定了黨的職責——支持和保障村民自治，似乎很完美，但實際操作起來難度很大。中國共產黨的領導核心作用如何發(fā)揮？如何支持和保障村民自治活動？村黨支部和村委會發(fā)生矛盾時如何處理？這些問題該法并未作出規(guī)定。由于受過去黨的一元化領導的影響，實踐中黨支部往往包攬了一切，村黨支部的權力極度膨脹，村委會成為村黨支部的助手。筆者走訪的十個村莊中有六個村莊就是村黨支部說了算，民選出來的村委會反而沒有實際權力，村黨支書成了事實上的一把手。各村的黨組織實際上是各村的權力中心及實際的領導者、決策者和管理者，各村黨組織負責人均是社區(qū)權力的核心人物。[2]法律的模糊規(guī)定，使黨支部成為農村事實上的領導者。黨支部對村務動輒進行干預，村民大會授予村委會的權力不能有效發(fā)揮，村民自治失去自治性。在一些村委會比較強硬的村莊，為了爭權村委會與村黨支部長期進行所謂的“龍虎斗”，結果不但村務不能順利完成，反而傷了“和氣”，進一步激化了“兩委”矛盾。有的村莊還出現“兩不管”現象，即村委會不管，村黨支部也不管，“兩委”相互推卸責任。W鄉(xiāng)白河村就出現了這樣的一件事：雨季過后按慣例應該維修一段5公里長的山路，但因取土困難，須雇用拖拉機，大約需3500元，由于村財政上沒錢，此事一拖再拖，無奈之下村民去討“說法”。村支書說；“修路屬于發(fā)展生產，由村委會管。”村委會主任卻說：“黨是領導核心，對我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管?！狈傻哪：?guī)定為村黨支部和村委會互相踢皮球提供了可乘之機，出現了管理職能上的“空點”，嚴重影響著村民自治工作的開展。從法律和制度上對村黨支部與村委會的權責進行科學劃分是解決“兩委”矛盾的前提，也是重要途徑。針對現行《村組法》的模糊規(guī)定，筆者認為，未來修訂的村民自治相關法制應包括以下幾層意思：第一，要肯定黨的核心領導地位，不能違反堅持四項基本原則中的堅持黨的領導；但黨必須在憲法和法律范圍內活動，此處的法律包括村民自治相關的法律在內，村黨支部不能以發(fā)揮領導核心地位為由違反法律、踐踏民主，尤其是違反村民自治的相關法律。第二，村黨支部的領導應該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領導，對于村內的具體事務，如發(fā)展生產、修路架橋、教育衛(wèi)生等事項，黨支部應全面退出，交由村委會辦理?！包h支部要使自己真正成為村級組織的核心，應該避免行政化傾向，從大量日常事務中解脫出來，將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協(xié)調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自己處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責的開展活動?！?[3] 但同時必須加強黨支部對村委會活動的監(jiān)督，監(jiān)督村委會是否依法辦理村務、正確行使村民授予的權力。黨在農村的領導核心地位主要通過黨員的模范作用來發(fā)揮，而不是包攬村內大小事務。第三，“兩委”發(fā)生矛盾時應該如何來解決？需要通過調查對矛盾進行歸類，法制應根據不同情況做出相應的規(guī)定以防患于未然。如此規(guī)定后，黨的領導作用發(fā)揮了，村委會的積極性提高了，“兩委”關系融洽了，村民自治的績效自然提高了。四、村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系問題村委會與基層政府的關系主要集中于《村組法》第四條、第二十條、第二十二條。《村組法》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作給與指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。第二十條規(guī)定，村民會議可以制定和修改村規(guī)民約、自治章程，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。第二十二條第三款規(guī)定，村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其主管部門反映，有關機關應當負責調查核實，責令公布??。法律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為規(guī)定為“指導”，其寓意是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能，與農村自治組織形成政府法人和農村社區(qū)治理法人之間的平等關系。[4]但該法并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導的內容、方式，更沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，實踐中很難操作，指導容易傾向于領導，尤其是在村民文化水平相對低的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導往往轉化為領導?，F實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頻頻侵權，甚至將村委會視為自己的下級機關，隨意對其發(fā)號施令。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵權主要表現為三種：一是控制村委會的人事任免權，確保自己合意的人擔任職務。為了達到此目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者直接操縱村委會選舉，或者不經村民大會撤換自己不滿意的村委會成員。如W鄉(xiāng)胡塔村村委會主任因退耕還林畝數與一副鄉(xiāng)長意見不一致，三天后鄉(xiāng)政府直接下達文件免去該村委會主任的職務，同時任命另一村委會委員為主任。二是任意干涉村務，剝奪村民的民主管理權和民主決策權。如W鄉(xiāng)大莊村經村民大會討論，決定打一口水井用來灌溉，但鄉(xiāng)政府不同意，理由是“此事不在本生產計劃內”，打井事宜就此擱置。三是以監(jiān)督村委會為名，暗中控制村委會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經常以檢查工作為借口對村務進行“示意”，實則讓村委會按其意愿來行事。在一些村委會威望較高的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過村黨支部來控制村委會，因為村黨支書是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，按照下級服從上級的原則，村黨支部必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委將其意志傳達到村黨支部，村黨支部再以發(fā)揮黨的領導核心作用為由插手村務，最終使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志得以實現。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在事實上構成了行政上的上下級關系，即服從與命令的關系。筆者認為，欲使村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系明確化，應從以下幾個方面著手：第一，科學界定指導、支持和幫助的含義。指導，就是對村委會的工作進行指點，對他們的工作提出原則性意見，把握大的方向性問題，而不是對日常事務進行干預。支持和幫助就是對村委會依法所開展的各項工作，如舉辦公共事務和公益事業(yè)、維護社會治安、調解民間糾紛、建立和完善生產及生活方面的社會化服務以及宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家方針政策，執(zhí)行村規(guī)民約等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都要盡量給與實際支持和幫助。[5] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該“有所為”、“有所不為”，具體說來，（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于法律規(guī)定屬于自己職權范圍內的事（政務）必須積極主動辦理，如計劃生育、征兵等。作為行政主體，完成法律規(guī)定得的行政任務是其職責所在（此時二者實際上是一種領導關系），體現為“有所為”；（2）對于法律沒有明文規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的事項，主要指本村內的公共事務和公益事業(yè)以及其他涉及村民利益的事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則不得干預，不能對村委會發(fā)號施令，體現為“有所不為”。當然不是純粹的不作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對村委會的工作進行指點，通過動員、宣傳、培訓等方式引導村委會依法辦理村民授予的權力，但不具有決策權；（3）村委會在村民自治過程中遇到的一些困難，如道路建設、衛(wèi)生教育的資金籌集等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須想方設法協(xié)助村委會解決困難，體現為“有所為”與“有所不為”的結合。簡單地講，“有所為”主要體現在政務中，“有所不為”主要體現在村務即村民自治范圍內的事項中。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導村委會工作的過程中必須遵守合法原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導屬于具體行政行為，準確地說是一種助成性行政指導。所謂助成性行政指導是指為相對人即公民、法人和其他組織出主意的行政指導。[6]在指導過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要遵守實體法