【文章內(nèi)容簡介】 納入法律制度的軌道村黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！边@實際上是以國家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協(xié)調(diào)仍是一個尚待解決的問題。因為《村組法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結(jié)和完善。就目前看，二者關(guān)系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會的選舉；在村委會工作中干預(yù)太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。(3)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國家政治系統(tǒng)中各級黨組織和政府的關(guān)系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。解決二者關(guān)系問題的對策思路是：在加強和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運作。如果說鄉(xiāng)村關(guān)系中鄉(xiāng)是主導(dǎo)方面的話，那么村黨支部與村委會之間關(guān)系則是村黨支部為主導(dǎo)方面。所以，在當前，尤其需要規(guī)范村黨組織的職責范圍和工作方式。就職責范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設(shè)的指導(dǎo)，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。總之，村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內(nèi)活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結(jié)果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權(quán)，但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提；對村黨組織及其成員的失當行為，村民和村民自治組織有權(quán)向上級黨組織反映，促其改正。四、以貫徹實施新的《村組法》為契機，深入開展村民自治示范活動，摸索經(jīng)驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進農(nóng)村基層民主由點到面逐步推進因為各種復(fù)雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發(fā)展方針，村民自治實施10年來一直平穩(wěn)推進，但各地情況很不平衡。從領(lǐng)導(dǎo)重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數(shù)到選舉的規(guī)范化程度，從村民會議、村民代表會議發(fā)揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結(jié)束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應(yīng)以貫徹實施新的《村組法》為契機，繼續(xù)深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規(guī)范化程度，樹立新的典型，加快農(nóng)村基層民主化進程。提高村民自治的規(guī)范化程度，就是要根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)，健全制度，規(guī)范程序，真正體現(xiàn)“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規(guī)范化的標準和規(guī)范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。首先，要完善村委會民主選舉制度。擴大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)以協(xié)調(diào)和規(guī)范全國的民主選舉，尤其要指導(dǎo)各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學(xué)習(xí)、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民充分認識《村組法》規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標準。根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，充分體現(xiàn)村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標準應(yīng)是：民主、平等、公開、競爭、合法?？傊?guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽感、責任感和危機感，也能充分調(diào)動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當家作主的主人翁地位和自豪感。其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經(jīng)創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區(qū)[4]實行了“民主日”制度，都產(chǎn)生了良好的效果，值得各地學(xué)習(xí)、借鑒。再次，要完善村民民主監(jiān)督制度，尤其是村務(wù)公開制度。實行民主監(jiān)督制度，推行財務(wù)公開，“這是村民當家作主的真實體現(xiàn)”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規(guī)定實行村務(wù)公開制度，尤其強調(diào)了財務(wù)公開的內(nèi)容及公開的時間，但《村組法》只規(guī)定了村務(wù)公開的原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時實行村務(wù)公開或公開內(nèi)容不真實的法律責任，而關(guān)于村務(wù)公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規(guī)定不詳。當然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應(yīng)在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規(guī)范一滿意”的村務(wù)公開標準[6]，按照這個標準，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務(wù)公開真實有效和村民自治的健康發(fā)展。五、大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)民（包括村組干部）的文化素質(zhì)和政治參與意識，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問題，為發(fā)展農(nóng)村基層民主培養(yǎng)合格的主體村民自治是中國農(nóng)村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”[7](p59)在現(xiàn)實生活中我們可以看到這樣一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執(zhí)、獨斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉(xiāng)村。農(nóng)村改革后大量文化程度相對較高的農(nóng)村勞動力流向城市和其他發(fā)達地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。這種狀況必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農(nóng)民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權(quán)威的關(guān)系?，F(xiàn)階段關(guān)于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認為中國農(nóng)村落后，不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發(fā)展太慢，應(yīng)加速推進。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和第四篇：村民自治建設(shè)中存在的問題與對策文章標題：村民自治建設(shè)中存在的問題與對策村民自治是農(nóng)村民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民增收，關(guān)系到全面建設(shè)小康農(nóng)村的進程?！洞迕裎瘑T會組織法》實施以來，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了長足進展，農(nóng)村群眾的民主權(quán)利進一步擴大，干群關(guān)系更加密切，基本實現(xiàn)了村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。但同時也應(yīng)當看到我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)仍處于起步階段，在農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面，還存在一些不容忽視的問題，需認真分析研究并加以解決，村民自治有待進一步的規(guī)范和完善。一、村民自治在運作中存在的主要問題及原因黨的十六大報告指出，要使廣大村民享有廣泛的權(quán)利自由，尊重和保障人權(quán)，特別是農(nóng)村基層民主的發(fā)展將進入一個新的歷史發(fā)展階段。但目前村民自治在運作中還存在許多問題，主要存在的問題及其原因有：觀念意識上的阻礙。中國有極為漫長的君主專制集權(quán)的歷史，而無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗，農(nóng)民習(xí)慣于被動接受“自上而下”的管理，習(xí)慣于對清官式政治的渴求，并把自己的命運寄托于清官統(tǒng)治上。在村民自治的實踐過程中，民主觀念的缺失使自治的主體——村民往往對自治感到冷漠，無參與的積極性和主動性，如根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會候選人由本村選民直接提名”，也就是說，有選舉權(quán)的村民都可以聯(lián)名提名候選人。但是在實際操作中，人口數(shù)千人的村，收到的村民自發(fā)候選人推薦票卻寥寥無幾，要么由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提名推薦，要么在黨支部做了動員工作后才能收到推薦票，村民往往顯得很被動。部分村民對農(nóng)村民主政治建設(shè)的嚴肅性和重要性認識不足，參與基層民主自治的積極性不高。在村委換屆選舉中，一些村民漠視村委會民主選舉的重要意義，不能正確處理長遠利益和眼前利益、局部利益和整體利益的關(guān)系，往往是一包煙、一瓶油就可以改變他們的初衷，對選誰當自己的村主任關(guān)心不夠，持無所謂的態(tài)度，致使很多堅持原則、責任心強、有能力、素質(zhì)高的干部落選。一些村民受家族、宗派意識的影響，推選出的村干部素質(zhì)較低，缺乏干事創(chuàng)業(yè)和帶領(lǐng)群眾致富的能力，不能勝任村委會工作要求。有的村子之所以連續(xù)多次選舉失敗，成為換屆選舉的重點村和難點村，就是由于部分村民的民主意識、法制觀念淡薄，缺乏大局意識，受家族、宗派勢力所左右造成的。還有一些村民要求政府先幫助他們解決財務(wù)問題和土地征用后遺留的歷史問題，甚至提出發(fā)給誤工補貼，才愿意參加村委會換屆選舉。凡此種種，都直接影響到了換屆選舉的質(zhì)量和效果。村級負債過重困擾村民自治。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，大多數(shù)農(nóng)戶家庭收入有了一定程序的增長，但貧困地區(qū)的村級集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢，有的村無集體經(jīng)濟收入，漸漸成為“空殼村”，平時花錢只有向群眾伸手；加之前幾年有些村在人才、資金、技術(shù)、信息、管理等方面嚴重缺乏的情況下，盲目上項目、辦企業(yè)，大大超越了村里的承受能力，有的到處借款，搞種種達標升級，建教學(xué)樓，修路建橋；又加之借款高利息、村干部大吃大喝違規(guī)開支及墊付少數(shù)農(nóng)戶拖欠的農(nóng)業(yè)稅費等原因，造成村級債臺高筑，這一惡性“腫瘤”，令許多從事農(nóng)村工作的同志談虎色變，為之擔憂！近年來，地方黨委、政府盡管采用了一些積極消化村級債務(wù)的具體措施，但至今村級債務(wù)沉重的問題并沒有得到根本性解決，隨著村級債務(wù)矛盾日顯凸出，不少村干部多年拿不到工資，終年債務(wù)纏身，整天躲債；有的村干部頂風冒險，哪里錢都敢借，什么錢都敢用；有不少村干部欲甩擔子；因債務(wù)誘發(fā)惡性事件發(fā)生在農(nóng)村已屢見不鮮；不少村干部對發(fā)展村級集體經(jīng)濟無思路、無決心；有的村僅有村支書、村委會主任在支撐著村級的工作；相當?shù)拇宕嬖凇坝腥酥魇?、無錢辦事”的問題，村民自治失去了應(yīng)有的經(jīng)濟保障，村級負債嚴重困擾著村民自治。村委會工作難度大，部分村委會干部無所作為。導(dǎo)致村委會干部完不成任期目標，難以有所作為的原因主要有以下幾個方面：一是部分村委會干部為了贏得村民的支持，競選時作出了不切實際的承諾，比如答應(yīng)村民免交水電費、農(nóng)業(yè)稅等，但這些村干部自身財力不足，能力有限，根本無法兌現(xiàn)承諾，因而得不到村民的信任和支持，工作也無法正常開展。二是有的村干部認為工作越認真，越積極，越堅持原則，就越容易得罪人，因而工作消極，畏難情緒嚴重，得過且過，缺乏干事創(chuàng)業(yè)勁頭。三是一些人競選村委會干部動機不純，存在私心雜念，擔任村干部的目的就是為了撈一把、報復(fù)人，這樣的村委會干部不能帶領(lǐng)群眾致富奔小康，也不能幫助群眾解決實際困難。四是一些村委干部不服從村支部的領(lǐng)導(dǎo)，村兩委工作形不成合力，形不成拳頭，相互拆臺、猜疑，各拉一派，在群眾中失去威信。五是村委干部任期短，人事變動太頻繁，工作缺乏連續(xù)性，村委干部也無法充分施展才華。一些村干部反映，換屆選舉的當年，一方面要組織選舉，另一方面要完成新老交接，無法正常工作；換屆后的第二年，村干部要認真準備下屆的選舉，這時候一方面無心工作，另一方面害怕工作太認真，影響自己的競選，因此，村委的正常工作實際只有一年。這固然與村委會干部的素質(zhì)有關(guān)，但也證明延長任期更有利于農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。六是一些村委經(jīng)濟緊張，工作沒有激勵機制，干好干壞一個樣，這也是影響村委干部積極性的重要因素，應(yīng)當引起重視。相關(guān)法律法規(guī)不配套、不完善。當前，村民自治有關(guān)法律規(guī)定太原則、不具體，可操作性不強。比如對賄選、破壞選舉等違法行為沒有明確界定，對究竟應(yīng)該采取什么樣的方式、方法競選，沒有明確規(guī)定。在違法行為的處理上，無后續(xù)手段。比如對賄選、破壞選舉等違法行為沒有具體的處罰措施，沒有規(guī)定法律的追訴時限；對于怎樣保障村民的權(quán)利，村民會議討論決定的事項個別村民不執(zhí)行怎么辦，執(zhí)法主體的責任、權(quán)利和義務(wù)，執(zhí)法主體的層級規(guī)范管理等等問題，村委會組織法均未涉及，還存在許多急需完善的地方。一些民選的干部決策不民主、辦事不公開。在處理村里的重大事項上，很少召開村民代表會議和村民會議，只有村委幾個人決定，甚至村委會主任一人說了算，經(jīng)常