【文章內(nèi)容簡介】 放部分下放融資平臺在現(xiàn)實中，地方政府的農(nóng)業(yè)管理部門、交通運輸管理部門、食品監(jiān)管部門、文化管理部門、水務管理部門、環(huán)境保護治理部門等政府部門職能交叉非常普遍。一項整體性職能往往分割給多個部門行使，造成不同部門在行使相同或類似職能的現(xiàn)象。如食品監(jiān)管部門涉及到從“田頭到餐桌”的多個部門，如農(nóng)業(yè)、動檢、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品監(jiān)督等，每個部門各管一段；水務管理分散在水利、環(huán)保、建設以及公用事業(yè)等多個部門；交通管理中的路政與運政、公交與軌道及出租車客運分離等等。由此可見，現(xiàn)階段我國地方政府存在機構(gòu)設置過細、職能交叉、職責不清、權(quán)責脫節(jié)的弊端，造成行政系統(tǒng)部門分割、政出多門、多頭管理、協(xié)調(diào)困難、內(nèi)耗嚴重，難以形成合力，影響政府決策的科學性和執(zhí)行力3。針對此種情況，應該將政府職能部門的權(quán)利下放，將其合并到地方投融資平臺中去，由融資平臺集中辦理原應由政府職能部門負責的事務，政府職能部門僅發(fā)揮其引導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，兩部形成合力，集中力量辦大事。（二）清理合并規(guī)模較小的融資平臺，保證融資平臺資源協(xié)作運用空間充分縣鄉(xiāng)級融資平臺的激增導致風險急劇上升2009年末全國有3800多家地方融資機構(gòu)，大約8000家政府投融資平臺公司，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負債已達5萬億元，負債規(guī)模急劇擴大。除了規(guī)模的爆炸式擴張，融資平臺結(jié)構(gòu)亦發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)了一大批縣級融資平臺，截至2009年末?？h鄉(xiāng)級 3王玉明，優(yōu)化政府組織機構(gòu),構(gòu)建地方大部門制，2008，（08）融資平臺共4907 家，占全部平臺數(shù)量的60%， 萬億，占全部平臺貸款余額的25%。在一年半時間內(nèi)，縣鄉(xiāng)級平臺數(shù)量迅速擴張了3倍，占融資平臺的一般以上?？h鄉(xiāng)級“融資平臺”的功能與省市級相同，而由于其財力有限再加上其管轄地域相對狹小，可供利用資源相對貧乏，這就注定了縣鄉(xiāng)級“融資平臺”的資金來源主要是依靠銀行貸款。縣鄉(xiāng)級“融資平臺”不僅使得原本緊缺的銀行資金呈分散化，不利于集中財力辦大事，還造成了縣鄉(xiāng)級政府的債務風險及銀行信貸風險的急劇上升?？h鄉(xiāng)融資平臺的設立不符合融資平臺經(jīng)營所具有的規(guī)模經(jīng)濟的特點融資平臺具有規(guī)模經(jīng)濟的特點，和單個項目相比，其抗風險能力大很多。一是單個項目有盈有虧，而融資平臺可以用盈利彌補虧損；二是部分行業(yè)收益比較穩(wěn)定，但有些基礎(chǔ)設施行業(yè)具有公益性質(zhì)而沒有財務收益，融資平臺通過行業(yè)整合，能夠以豐補歉，使兩者都能順利融資；三是同一個行業(yè)的項目周期不同，有的項目已經(jīng)還完貸款，還在收費；有的剛開始籌建，可能缺少資本金而難以立項，其至于同一平臺進行整合，融資就成為可能4。因此，一定規(guī)模的整合“空間”，是融資平臺良性運作的基本保證。而縣鄉(xiāng)級融資平臺，其過小的規(guī)模明顯不符合融資平臺規(guī)模經(jīng)濟的特點，在經(jīng)濟學角度，其存在明顯效率地下。清理縣鄉(xiāng)區(qū)級融資平臺，以地市為統(tǒng)籌進行平臺建設在進行行業(yè)梳理整合的同時，對于某些規(guī)模較小的融資平臺應進行縱向的梳理合并，取消小平臺，合并后的融資平臺應擁有充分的資源協(xié)調(diào)運作空間。因此，存在上述問題的各地方應首先學習石家莊的“四資整合法”，將其國有“四資”（資源、資產(chǎn)、資金、資本）進行有效整合，將縣鄉(xiāng)級“府投平臺”逐步合并到省級或地市級，或?qū)^(qū)縣的政府基礎(chǔ)設施融資平臺重組為縣域投資發(fā)展公司的子公司，市縣兩級通過母子公司形式實施縣級基礎(chǔ)設施投融資項目，以此改變國有資源浪費、資產(chǎn)低效、資金分散、資本缺位的狀況，為城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設和重大公益類項目建設構(gòu)建一個開放式大規(guī)模的投融資平臺，發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢。（三）建立金融控股公司統(tǒng)籌融資平臺，嚴控風險，為地方政府建座“防火墻” 金融控制股份公司簡稱（金控），以控制其他公司的股份作為主要業(yè)務。根據(jù)控股關(guān)系形成一種母子公司關(guān)系。母公司除控股子公司外，本身還有特定業(yè)務的控股公司為事業(yè)型控股公司。本身沒有特定業(yè)務，專門以控股子公司為公司業(yè)務的控股公司稱作純粹型控股公司。4周慧蘭、曹理達（2009）建立金控公司統(tǒng)籌融資平臺，協(xié)調(diào)資源運作建立金控公司，通過控股關(guān)系統(tǒng)籌各行業(yè)融資平臺，歸口國資委管理，有利于從宏觀上協(xié)調(diào)資源，進行資本運作。各融資平臺作為獨立的經(jīng)營主體，由金控公司控股形成一種母子公司關(guān)系。金控公司主要負責對其子公司進行戰(zhàn)略指引。于此同時，作為國有資產(chǎn)的代表，金控公司還可參與處置不良資產(chǎn)、儲備土地、參股國企等方面運作。嚴控風險，為政府建座“防火墻”金控公司作為歸口國資委管理的國有企業(yè)，其存在防止了地方政府直接插手融資平臺經(jīng)營，緩沖、降低了地方政府風險，其存在無疑為地方政府建了一座“防火墻”。在金控公司的建立上，重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理公司（簡稱渝富）的運作為其設立提供了成功范本。重慶渝富成立于2004年，注冊資本金10億元，歸口國資委管理。是重慶市的地方金控集團,負責處置不良資產(chǎn)、金融控股、土地儲備、參股國企；在“九大投”中,渝富作為金融類的投資集團而別于另外八大建設類投資集團。渝富運作模式主要有3個。分別是不良資產(chǎn)處置、資本運作與儲備地產(chǎn)。這三個模式中，重慶渝富嫻熟地變換著角色。其發(fā)動大量現(xiàn)金資本直接進行投資已成為常態(tài)；在不良資產(chǎn)面前，它以資產(chǎn)管理公司身份出現(xiàn)；對金融資本領(lǐng)域大舉進入，又現(xiàn)回金控面目；坐擁大量土地儲備，則近似一家地產(chǎn)集團；其“善變”的協(xié)調(diào)各方關(guān)系，充當著重慶國資委統(tǒng)籌融資平臺的有力工具。重慶模式結(jié)構(gòu)五、加強融資平臺公司的外部監(jiān)管現(xiàn)階段我國融資平臺公司還處于發(fā)展的初期階段，各種監(jiān)管制度措施還相對不完善。建立健全監(jiān)管法律制度及體系，加強其外部監(jiān)管，有利于規(guī)范融資平臺經(jīng)營行為，減小相關(guān)風險，對于我國融資平臺的健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。全面外部監(jiān)管包括對與融資平臺經(jīng)營過程中事前規(guī)則建立、事中風險管控以及事后懲戒機制三個方面內(nèi)容，具體來說，應從以下幾個方面完善其監(jiān)管體系。（一）建立健全融資平臺相關(guān)法律制度地方政府融資平臺在設立和運行中存在諸多法律問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在政府融資平臺領(lǐng)域，一些《公司法》的基本原則難以落實，融資平臺公司不能獨立承擔民事責任。第二，非貨幣財產(chǎn)出資很難處置變現(xiàn)。在不少政府融資平臺公司的財產(chǎn)構(gòu)成中，貨幣出資部分一般較少，大部分的出資均為非貨幣性資產(chǎn)，甚至有些出資資產(chǎn)是城市的基礎(chǔ)設施或者行政部門的辦公設備等，處置變現(xiàn)極為困難。第三，公司法人治理不夠健全，經(jīng)營管理難以完全按照市場化方式操作。第四，項目建設手續(xù)完整性較差。一是項目法律手續(xù)不全，在申請貸款時，部分大項目的合法性手續(xù)往往不完全齊備。存在未取得有效批文或有效批文不完全，一邊建設、一邊報批等的現(xiàn)象。第五，相關(guān)擔保缺乏法律依據(jù)。針對上述法律問題，我們認為，應從以下幾個方面健全相關(guān)法律法規(guī)，防范法律風險的出現(xiàn)。推動立法或出臺司法解釋，完善權(quán)利質(zhì)押制度。除了要求相關(guān)政府部門盡快制定規(guī)范融資平臺的措施外，還要積極通過立法或出臺司法解釋對相關(guān)的事項做出新的有效的規(guī)定以從根本上防范此類質(zhì)押的法律風險。嚴格約束出資人資格，強化地方融資平臺自身的建設，督促平臺公司盡快健全法人治理結(jié)構(gòu)，增強其市場運作和資本運作，加強平臺公司自身造血功能，確保穩(wěn)健運行。建立健全地方政府融資責任制度，約束地方政府行為。由于我國《預算法》尚未將政府債務納入到預算管理范圍內(nèi)是造成地方政府融資平臺債務規(guī)模龐大的主要原因，融資平臺增加的是政府隱性赤字，導致政府隱性風險大，《預算法》應明確指明將政府融資平臺債務收支納入預算管理范圍，從而從源頭上遏制政府隱性債務的擴張（二）完善融資平臺審計制度及信息披露制度審計制度在保障經(jīng)濟和社會健康運行中有著重要的免疫系統(tǒng)功能。審計制度強調(diào)宏觀性、建設性、預防性、主動性和時效性，以此在促進經(jīng)濟社會和企業(yè)又好又快發(fā)展中發(fā)揮更大作用。建立完善的審計制度，有助于協(xié)助投資者和社會各界了解企業(yè)的真實運營狀況。同時，也在一定程度上對融資平臺的經(jīng)營管理行為起到了約束作用。審計署應根據(jù)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》盡快制定出地方政府融資平臺審計實施細則，明確各類融資平臺的審計目標、審計方式、審計內(nèi)容、審計公告等，使審計機關(guān)在調(diào)查過程楊正榮 地方政府融資平臺設立和運行中的法律問題探析[J] 甘肅金融 2010（12）中有章可循、有法可依，促進審計工作順利開展。其次，我國地方政府融資平臺公司在會計政策的使用上隨意性較強，信息披露制度形同虛設，比如存在資產(chǎn)虛增，財務報表“事業(yè)化”，計量基礎(chǔ)使用不規(guī)范，或有事項披露不足等的現(xiàn)象，因此有必要完善融資平臺公司的信息披露機制，提升企業(yè)的透明度。作為法人公司，平臺公司要嚴格執(zhí)行新的企業(yè)會計準則，履行信息披露制度，特別是在科目使用、合理計量、資源評估、財務確認、關(guān)聯(lián)交易披露、風險揭示等方面，應嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。并且從人員匹配，制度保證等方面，確保其財務狀況簡潔明了，合理可信。（三）建立健全地方融資平臺風險預警機制風險預警機制的構(gòu)建是防范風險發(fā)生和控制風險程度的有效手段，是融資平臺風險管理的核心。地方政府投融資平臺風險的形成有一個逐步顯現(xiàn)的過程，因此，需要建立投融資平臺的風險預警機制，對投融資平臺的運行過程進行跟蹤、監(jiān)控，及早地發(fā)現(xiàn)風險信號，預測面臨的風險，從而使有關(guān)部門能夠在投融資平臺風險的萌芽階段就能采取有效措施加以防范，把地方政府投融資風險控制在安全可靠的范圍之內(nèi)，使地方政府的投融資平臺能夠健康發(fā)展。（四）建立融資平臺評級機制外部評級一般采用國際上比較先進的評級技術(shù)和方法，擁有專門的研發(fā)部門和專業(yè)的技術(shù)人員，更重視對評級對象償債能力、意愿的評價，尤其關(guān)注行業(yè)間風險的比較，能夠給出相對準確的評級結(jié)果。同時外部評級機構(gòu)外部評級機構(gòu)一般擁有更多的渠道搜集企業(yè)相關(guān)信息，尤其是企業(yè)相關(guān)的負面信息，因此對公司進行評級時一般較為客觀公正。更重要的是，外部評級機構(gòu)是以獨立的第三方的身份開展信用評級業(yè)務，不易受委托方和評級對象間利益的左右，其評級結(jié)果為市場所接受。評級機制引入有助于融資平臺引入市場資金完善的外部評級機制，一方面能夠幫助投資者了解融資平臺運營狀況，實現(xiàn)市場的價值發(fā)現(xiàn)功能，也向市場提供了融資平臺的價值信號，為融資平臺引入民間資金提供了有效信息。評級機制引入有助于對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束外部評級制度在一方面向提供了融資平臺的價值信號，另一方面亦對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束作用。其存在能偶幫助融資平臺公司發(fā)現(xiàn)存在的問題，完善公司的內(nèi)部控制機制，為公司的管理層決策提供參考，抑制其非理性過度融資行為。（五）加強融資平臺的日常經(jīng)營監(jiān)管加強項目的立案審核監(jiān)控 根據(jù)《國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，融資平臺公司的融資項目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國家有關(guān)規(guī)定履行項目審批、核準或備案手續(xù)。加強項目進行中風險監(jiān)控加強融資平臺貸款跟蹤管理，及時掌控資金運用。貸款發(fā)放以后，金融機構(gòu)應當對貸款合同的履行情況加強跟蹤管理，及時全面搜集融資平臺公司已經(jīng)完全履行主合同項下義務的有關(guān)證據(jù)，督促其及時將質(zhì)押物產(chǎn)生的收入轉(zhuǎn)入特定賬戶。在主債務到期未獲清償?shù)那闆r下，應盡快與融資平臺公司、地方政府協(xié)商，盡早采取措施收回貸款，防范可能的風險。加強對于平臺公司的跟蹤審計工作審計機關(guān)在開展地方政府融資平臺的審計工作時，應制定短期和中長期兩個層次的審計目標。利用跟蹤審計，全程監(jiān)督公共投資建設項目。審計部門應“因項而異”，對不同性質(zhì)的投資項目采用不同的跟蹤方式。對于完全依靠政府財政支持的融資平臺，審計應重點跟蹤其項目在融資過程中是否合規(guī)、公開和透明，并在項目建設完成之后持續(xù)跟蹤監(jiān)督，關(guān)注其是否按規(guī)定不再承擔融資責任，不再保留融資平臺的職能；而對于有穩(wěn)定現(xiàn)金流入具有一定的償債能力的融資平臺，審計應重點跟蹤信貸資金投向是否合理，項目建設是否有力、有序和有效。審計在對項目建設進行全程跟蹤審計時，應聯(lián)合工程建設，資源環(huán)保等行業(yè)的專家，通過對投資項目前期規(guī)劃、論證進行評估,所監(jiān)督的項目是否存在搞盲目投資、重復建設以及面子工程的現(xiàn)象；通過對投資項目設計、施工、竣工驗收全過程的動態(tài)跟蹤，關(guān)注項目建設是否盡力而為、量力而行，管理制度是否健全、內(nèi)控制度是否有效、項目進度是否合理有序，進而評價建設項目的經(jīng)濟性、效率性；通過對建設項目投入運營使用情況進行后續(xù)跟進，評判建設項目的經(jīng)濟效益，是否產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營收入，是否具備長期還款能力，評判建設項目的社會效益，是否順應民意、適應國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求。跟蹤審計通過對項目建設全過程的監(jiān)督，適時揭示項目建設存在的傾向性、苗頭性問題和重大風險關(guān)鍵點，進一步防范財政風險的擴大及向金融風險轉(zhuǎn)化的趨勢。加強融資平臺日常KPI匯報管理KPI指標作為一種可量化的指標體系，其運用具有簡潔、高效、低成本的特點。由于當前中國地方政府融資平臺公司的普遍特點是管理基礎(chǔ)不成熟，發(fā)展戰(zhàn)略不清晰，因此在此階段監(jiān)管部門選取企業(yè)的一些KPI指標要求其定期匯報來了解和監(jiān)管融資平臺的發(fā)展程度和方向，能夠節(jié)約大量的人力物力。6陳珊 地方政府融資平臺審計研究[J] 審計月刊2010(08)第2425頁 在指標的選取方面，可以選擇三類中國公司常見的指標：（1）發(fā)展性指標：基于公司戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)鍵績效指標。發(fā)展性指標的作用在于，以更為清晰和量化的標準，闡述企業(yè)的戰(zhàn)略意圖，指明企業(yè)經(jīng)營的方向與重點。（2）改善性指標：基于公司經(jīng)營改善的關(guān)鍵績效指標。具體選取改善性指標時，可以從指標的波動性程度切入，通過與外部標桿企業(yè)數(shù)據(jù)進行對照分析，發(fā)現(xiàn)那些波動性大、差距也大的指標。（3）監(jiān)控性指標：基于企業(yè)經(jīng)營保障的關(guān)鍵績效指標。（六）完善融資平臺的激勵機制。建立健全信用激勵機制，對于違規(guī)行為進行相應的懲罰規(guī)范，也能夠?qū)τ谶`規(guī)意愿產(chǎn)生威懾作用，減少其發(fā)生。激勵機制應賞罰分明，形式多樣。對不守信的融資平臺公司可采取社會、行政、組織、經(jīng)濟、法律等綜合懲治措施，如對違規(guī)行為進行警告或者罰款，降低其信用評級等。而對于資信較佳的融資平臺公司可以頒發(fā)信用卡，納入?yún)^(qū)委、區(qū)政府重點扶持企業(yè)范疇，在信貸、工商注冊、稅務等方面給予相應優(yōu)惠。建立平臺公司退出機制。應建立融資平臺公司的推出機制，對于長期資信水平惡劣的融資平臺，應建立相應的退出機制，同時追究其公司管理人員管理責任。第三篇：我國制止地方政府違法違規(guī)融資行為我國制止地方政府違法違規(guī)融資行為中國財政部、國家發(fā)展改革委、人民幣銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)通知