【文章內(nèi)容簡介】 放部分下放融資平臺在現(xiàn)實中，地方政府的農(nóng)業(yè)管理部門、交通運輸管理部門、食品監(jiān)管部門、文化管理部門、水務(wù)管理部門、環(huán)境保護(hù)治理部門等政府部門職能交叉非常普遍。一項整體性職能往往分割給多個部門行使，造成不同部門在行使相同或類似職能的現(xiàn)象。如食品監(jiān)管部門涉及到從“田頭到餐桌”的多個部門，如農(nóng)業(yè)、動檢、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品監(jiān)督等，每個部門各管一段；水務(wù)管理分散在水利、環(huán)保、建設(shè)以及公用事業(yè)等多個部門；交通管理中的路政與運政、公交與軌道及出租車客運分離等等。由此可見，現(xiàn)階段我國地方政府存在機構(gòu)設(shè)置過細(xì)、職能交叉、職責(zé)不清、權(quán)責(zé)脫節(jié)的弊端，造成行政系統(tǒng)部門分割、政出多門、多頭管理、協(xié)調(diào)困難、內(nèi)耗嚴(yán)重，難以形成合力，影響政府決策的科學(xué)性和執(zhí)行力3。針對此種情況，應(yīng)該將政府職能部門的權(quán)利下放，將其合并到地方投融資平臺中去，由融資平臺集中辦理原應(yīng)由政府職能部門負(fù)責(zé)的事務(wù)，政府職能部門僅發(fā)揮其引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，兩部形成合力，集中力量辦大事。（二）清理合并規(guī)模較小的融資平臺，保證融資平臺資源協(xié)作運用空間充分縣鄉(xiāng)級融資平臺的激增導(dǎo)致風(fēng)險急劇上升2009年末全國有3800多家地方融資機構(gòu)，大約8000家政府投融資平臺公司，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬億元，負(fù)債規(guī)模急劇擴大。除了規(guī)模的爆炸式擴張，融資平臺結(jié)構(gòu)亦發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)了一大批縣級融資平臺，截至2009年末?？h鄉(xiāng)級 3王玉明，優(yōu)化政府組織機構(gòu),構(gòu)建地方大部門制，2008，（08）融資平臺共4907 家，占全部平臺數(shù)量的60%， 萬億，占全部平臺貸款余額的25%。在一年半時間內(nèi)，縣鄉(xiāng)級平臺數(shù)量迅速擴張了3倍，占融資平臺的一般以上?？h鄉(xiāng)級“融資平臺”的功能與省市級相同，而由于其財力有限再加上其管轄地域相對狹小，可供利用資源相對貧乏，這就注定了縣鄉(xiāng)級“融資平臺”的資金來源主要是依靠銀行貸款?？h鄉(xiāng)級“融資平臺”不僅使得原本緊缺的銀行資金呈分散化，不利于集中財力辦大事，還造成了縣鄉(xiāng)級政府的債務(wù)風(fēng)險及銀行信貸風(fēng)險的急劇上升?？h鄉(xiāng)融資平臺的設(shè)立不符合融資平臺經(jīng)營所具有的規(guī)模經(jīng)濟的特點融資平臺具有規(guī)模經(jīng)濟的特點，和單個項目相比，其抗風(fēng)險能力大很多。一是單個項目有盈有虧，而融資平臺可以用盈利彌補虧損；二是部分行業(yè)收益比較穩(wěn)定，但有些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)具有公益性質(zhì)而沒有財務(wù)收益，融資平臺通過行業(yè)整合，能夠以豐補歉，使兩者都能順利融資；三是同一個行業(yè)的項目周期不同，有的項目已經(jīng)還完貸款，還在收費；有的剛開始籌建，可能缺少資本金而難以立項，其至于同一平臺進(jìn)行整合，融資就成為可能4。因此，一定規(guī)模的整合“空間”，是融資平臺良性運作的基本保證。而縣鄉(xiāng)級融資平臺，其過小的規(guī)模明顯不符合融資平臺規(guī)模經(jīng)濟的特點，在經(jīng)濟學(xué)角度，其存在明顯效率地下。清理縣鄉(xiāng)區(qū)級融資平臺，以地市為統(tǒng)籌進(jìn)行平臺建設(shè)在進(jìn)行行業(yè)梳理整合的同時，對于某些規(guī)模較小的融資平臺應(yīng)進(jìn)行縱向的梳理合并，取消小平臺，合并后的融資平臺應(yīng)擁有充分的資源協(xié)調(diào)運作空間。因此，存在上述問題的各地方應(yīng)首先學(xué)習(xí)石家莊的“四資整合法”，將其國有“四資”（資源、資產(chǎn)、資金、資本）進(jìn)行有效整合，將縣鄉(xiāng)級“府投平臺”逐步合并到省級或地市級，或?qū)^(qū)縣的政府基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺重組為縣域投資發(fā)展公司的子公司，市縣兩級通過母子公司形式實施縣級基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目，以此改變國有資源浪費、資產(chǎn)低效、資金分散、資本缺位的狀況，為城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大公益類項目建設(shè)構(gòu)建一個開放式大規(guī)模的投融資平臺，發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢。（三）建立金融控股公司統(tǒng)籌融資平臺，嚴(yán)控風(fēng)險，為地方政府建座“防火墻” 金融控制股份公司簡稱（金控），以控制其他公司的股份作為主要業(yè)務(wù)。根據(jù)控股關(guān)系形成一種母子公司關(guān)系。母公司除控股子公司外，本身還有特定業(yè)務(wù)的控股公司為事業(yè)型控股公司。本身沒有特定業(yè)務(wù)，專門以控股子公司為公司業(yè)務(wù)的控股公司稱作純粹型控股公司。4周慧蘭、曹理達(dá)（2009）建立金控公司統(tǒng)籌融資平臺，協(xié)調(diào)資源運作建立金控公司，通過控股關(guān)系統(tǒng)籌各行業(yè)融資平臺，歸口國資委管理，有利于從宏觀上協(xié)調(diào)資源，進(jìn)行資本運作。各融資平臺作為獨立的經(jīng)營主體，由金控公司控股形成一種母子公司關(guān)系。金控公司主要負(fù)責(zé)對其子公司進(jìn)行戰(zhàn)略指引。于此同時，作為國有資產(chǎn)的代表，金控公司還可參與處置不良資產(chǎn)、儲備土地、參股國企等方面運作。嚴(yán)控風(fēng)險，為政府建座“防火墻”金控公司作為歸口國資委管理的國有企業(yè)，其存在防止了地方政府直接插手融資平臺經(jīng)營，緩沖、降低了地方政府風(fēng)險，其存在無疑為地方政府建了一座“防火墻”。在金控公司的建立上，重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理公司（簡稱渝富）的運作為其設(shè)立提供了成功范本。重慶渝富成立于2004年，注冊資本金10億元，歸口國資委管理。是重慶市的地方金控集團(tuán),負(fù)責(zé)處置不良資產(chǎn)、金融控股、土地儲備、參股國企；在“九大投”中,渝富作為金融類的投資集團(tuán)而別于另外八大建設(shè)類投資集團(tuán)。渝富運作模式主要有3個。分別是不良資產(chǎn)處置、資本運作與儲備地產(chǎn)。這三個模式中，重慶渝富嫻熟地變換著角色。其發(fā)動大量現(xiàn)金資本直接進(jìn)行投資已成為常態(tài)；在不良資產(chǎn)面前，它以資產(chǎn)管理公司身份出現(xiàn)；對金融資本領(lǐng)域大舉進(jìn)入，又現(xiàn)回金控面目；坐擁大量土地儲備，則近似一家地產(chǎn)集團(tuán)；其“善變”的協(xié)調(diào)各方關(guān)系，充當(dāng)著重慶國資委統(tǒng)籌融資平臺的有力工具。重慶模式結(jié)構(gòu)五、加強融資平臺公司的外部監(jiān)管現(xiàn)階段我國融資平臺公司還處于發(fā)展的初期階段，各種監(jiān)管制度措施還相對不完善。建立健全監(jiān)管法律制度及體系，加強其外部監(jiān)管，有利于規(guī)范融資平臺經(jīng)營行為，減小相關(guān)風(fēng)險，對于我國融資平臺的健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。全面外部監(jiān)管包括對與融資平臺經(jīng)營過程中事前規(guī)則建立、事中風(fēng)險管控以及事后懲戒機制三個方面內(nèi)容，具體來說，應(yīng)從以下幾個方面完善其監(jiān)管體系。（一）建立健全融資平臺相關(guān)法律制度地方政府融資平臺在設(shè)立和運行中存在諸多法律問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在政府融資平臺領(lǐng)域，一些《公司法》的基本原則難以落實，融資平臺公司不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任。第二，非貨幣財產(chǎn)出資很難處置變現(xiàn)。在不少政府融資平臺公司的財產(chǎn)構(gòu)成中，貨幣出資部分一般較少，大部分的出資均為非貨幣性資產(chǎn)，甚至有些出資資產(chǎn)是城市的基礎(chǔ)設(shè)施或者行政部門的辦公設(shè)備等，處置變現(xiàn)極為困難。第三，公司法人治理不夠健全，經(jīng)營管理難以完全按照市場化方式操作。第四，項目建設(shè)手續(xù)完整性較差。一是項目法律手續(xù)不全，在申請貸款時，部分大項目的合法性手續(xù)往往不完全齊備。存在未取得有效批文或有效批文不完全，一邊建設(shè)、一邊報批等的現(xiàn)象。第五，相關(guān)擔(dān)保缺乏法律依據(jù)。針對上述法律問題，我們認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個方面健全相關(guān)法律法規(guī)，防范法律風(fēng)險的出現(xiàn)。推動立法或出臺司法解釋，完善權(quán)利質(zhì)押制度。除了要求相關(guān)政府部門盡快制定規(guī)范融資平臺的措施外，還要積極通過立法或出臺司法解釋對相關(guān)的事項做出新的有效的規(guī)定以從根本上防范此類質(zhì)押的法律風(fēng)險。嚴(yán)格約束出資人資格，強化地方融資平臺自身的建設(shè)，督促平臺公司盡快健全法人治理結(jié)構(gòu)，增強其市場運作和資本運作，加強平臺公司自身造血功能，確保穩(wěn)健運行。建立健全地方政府融資責(zé)任制度，約束地方政府行為。由于我國《預(yù)算法》尚未將政府債務(wù)納入到預(yù)算管理范圍內(nèi)是造成地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模龐大的主要原因，融資平臺增加的是政府隱性赤字，導(dǎo)致政府隱性風(fēng)險大，《預(yù)算法》應(yīng)明確指明將政府融資平臺債務(wù)收支納入預(yù)算管理范圍，從而從源頭上遏制政府隱性債務(wù)的擴張（二）完善融資平臺審計制度及信息披露制度審計制度在保障經(jīng)濟和社會健康運行中有著重要的免疫系統(tǒng)功能。審計制度強調(diào)宏觀性、建設(shè)性、預(yù)防性、主動性和時效性，以此在促進(jìn)經(jīng)濟社會和企業(yè)又好又快發(fā)展中發(fā)揮更大作用。建立完善的審計制度，有助于協(xié)助投資者和社會各界了解企業(yè)的真實運營狀況。同時，也在一定程度上對融資平臺的經(jīng)營管理行為起到了約束作用。審計署應(yīng)根據(jù)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》盡快制定出地方政府融資平臺審計實施細(xì)則，明確各類融資平臺的審計目標(biāo)、審計方式、審計內(nèi)容、審計公告等，使審計機關(guān)在調(diào)查過程楊正榮 地方政府融資平臺設(shè)立和運行中的法律問題探析[J] 甘肅金融 2010（12）中有章可循、有法可依，促進(jìn)審計工作順利開展。其次，我國地方政府融資平臺公司在會計政策的使用上隨意性較強，信息披露制度形同虛設(shè)，比如存在資產(chǎn)虛增，財務(wù)報表“事業(yè)化”，計量基礎(chǔ)使用不規(guī)范，或有事項披露不足等的現(xiàn)象，因此有必要完善融資平臺公司的信息披露機制，提升企業(yè)的透明度。作為法人公司，平臺公司要嚴(yán)格執(zhí)行新的企業(yè)會計準(zhǔn)則，履行信息披露制度，特別是在科目使用、合理計量、資源評估、財務(wù)確認(rèn)、關(guān)聯(lián)交易披露、風(fēng)險揭示等方面，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。并且從人員匹配，制度保證等方面，確保其財務(wù)狀況簡潔明了，合理可信。（三）建立健全地方融資平臺風(fēng)險預(yù)警機制風(fēng)險預(yù)警機制的構(gòu)建是防范風(fēng)險發(fā)生和控制風(fēng)險程度的有效手段，是融資平臺風(fēng)險管理的核心。地方政府投融資平臺風(fēng)險的形成有一個逐步顯現(xiàn)的過程，因此，需要建立投融資平臺的風(fēng)險預(yù)警機制，對投融資平臺的運行過程進(jìn)行跟蹤、監(jiān)控，及早地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險信號，預(yù)測面臨的風(fēng)險，從而使有關(guān)部門能夠在投融資平臺風(fēng)險的萌芽階段就能采取有效措施加以防范，把地方政府投融資風(fēng)險控制在安全可靠的范圍之內(nèi)，使地方政府的投融資平臺能夠健康發(fā)展。（四）建立融資平臺評級機制外部評級一般采用國際上比較先進(jìn)的評級技術(shù)和方法，擁有專門的研發(fā)部門和專業(yè)的技術(shù)人員，更重視對評級對象償債能力、意愿的評價，尤其關(guān)注行業(yè)間風(fēng)險的比較，能夠給出相對準(zhǔn)確的評級結(jié)果。同時外部評級機構(gòu)外部評級機構(gòu)一般擁有更多的渠道搜集企業(yè)相關(guān)信息，尤其是企業(yè)相關(guān)的負(fù)面信息，因此對公司進(jìn)行評級時一般較為客觀公正。更重要的是，外部評級機構(gòu)是以獨立的第三方的身份開展信用評級業(yè)務(wù)，不易受委托方和評級對象間利益的左右，其評級結(jié)果為市場所接受。評級機制引入有助于融資平臺引入市場資金完善的外部評級機制，一方面能夠幫助投資者了解融資平臺運營狀況，實現(xiàn)市場的價值發(fā)現(xiàn)功能，也向市場提供了融資平臺的價值信號，為融資平臺引入民間資金提供了有效信息。評級機制引入有助于對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束外部評級制度在一方面向提供了融資平臺的價值信號，另一方面亦對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束作用。其存在能偶幫助融資平臺公司發(fā)現(xiàn)存在的問題，完善公司的內(nèi)部控制機制，為公司的管理層決策提供參考，抑制其非理性過度融資行為。（五）加強融資平臺的日常經(jīng)營監(jiān)管加強項目的立案審核監(jiān)控 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，融資平臺公司的融資項目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國家有關(guān)規(guī)定履行項目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。加強項目進(jìn)行中風(fēng)險監(jiān)控加強融資平臺貸款跟蹤管理，及時掌控資金運用。貸款發(fā)放以后，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對貸款合同的履行情況加強跟蹤管理，及時全面搜集融資平臺公司已經(jīng)完全履行主合同項下義務(wù)的有關(guān)證據(jù)，督促其及時將質(zhì)押物產(chǎn)生的收入轉(zhuǎn)入特定賬戶。在主債務(wù)到期未獲清償?shù)那闆r下，應(yīng)盡快與融資平臺公司、地方政府協(xié)商，盡早采取措施收回貸款，防范可能的風(fēng)險。加強對于平臺公司的跟蹤審計工作審計機關(guān)在開展地方政府融資平臺的審計工作時，應(yīng)制定短期和中長期兩個層次的審計目標(biāo)。利用跟蹤審計，全程監(jiān)督公共投資建設(shè)項目。審計部門應(yīng)“因項而異”，對不同性質(zhì)的投資項目采用不同的跟蹤方式。對于完全依靠政府財政支持的融資平臺，審計應(yīng)重點跟蹤其項目在融資過程中是否合規(guī)、公開和透明，并在項目建設(shè)完成之后持續(xù)跟蹤監(jiān)督，關(guān)注其是否按規(guī)定不再承擔(dān)融資責(zé)任，不再保留融資平臺的職能；而對于有穩(wěn)定現(xiàn)金流入具有一定的償債能力的融資平臺，審計應(yīng)重點跟蹤信貸資金投向是否合理，項目建設(shè)是否有力、有序和有效。審計在對項目建設(shè)進(jìn)行全程跟蹤審計時，應(yīng)聯(lián)合工程建設(shè)，資源環(huán)保等行業(yè)的專家，通過對投資項目前期規(guī)劃、論證進(jìn)行評估,所監(jiān)督的項目是否存在搞盲目投資、重復(fù)建設(shè)以及面子工程的現(xiàn)象；通過對投資項目設(shè)計、施工、竣工驗收全過程的動態(tài)跟蹤，關(guān)注項目建設(shè)是否盡力而為、量力而行，管理制度是否健全、內(nèi)控制度是否有效、項目進(jìn)度是否合理有序，進(jìn)而評價建設(shè)項目的經(jīng)濟性、效率性；通過對建設(shè)項目投入運營使用情況進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)，評判建設(shè)項目的經(jīng)濟效益，是否產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營收入，是否具備長期還款能力，評判建設(shè)項目的社會效益，是否順應(yīng)民意、適應(yīng)國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求。跟蹤審計通過對項目建設(shè)全過程的監(jiān)督，適時揭示項目建設(shè)存在的傾向性、苗頭性問題和重大風(fēng)險關(guān)鍵點，進(jìn)一步防范財政風(fēng)險的擴大及向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化的趨勢。加強融資平臺日常KPI匯報管理KPI指標(biāo)作為一種可量化的指標(biāo)體系，其運用具有簡潔、高效、低成本的特點。由于當(dāng)前中國地方政府融資平臺公司的普遍特點是管理基礎(chǔ)不成熟，發(fā)展戰(zhàn)略不清晰，因此在此階段監(jiān)管部門選取企業(yè)的一些KPI指標(biāo)要求其定期匯報來了解和監(jiān)管融資平臺的發(fā)展程度和方向，能夠節(jié)約大量的人力物力。6陳珊 地方政府融資平臺審計研究[J] 審計月刊2010(08)第2425頁 在指標(biāo)的選取方面，可以選擇三類中國公司常見的指標(biāo)：（1）發(fā)展性指標(biāo)：基于公司戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)鍵績效指標(biāo)。發(fā)展性指標(biāo)的作用在于，以更為清晰和量化的標(biāo)準(zhǔn)，闡述企業(yè)的戰(zhàn)略意圖，指明企業(yè)經(jīng)營的方向與重點。（2）改善性指標(biāo)：基于公司經(jīng)營改善的關(guān)鍵績效指標(biāo)。具體選取改善性指標(biāo)時，可以從指標(biāo)的波動性程度切入，通過與外部標(biāo)桿企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行對照分析，發(fā)現(xiàn)那些波動性大、差距也大的指標(biāo)。（3）監(jiān)控性指標(biāo)：基于企業(yè)經(jīng)營保障的關(guān)鍵績效指標(biāo)。（六）完善融資平臺的激勵機制。建立健全信用激勵機制，對于違規(guī)行為進(jìn)行相應(yīng)的懲罰規(guī)范，也能夠?qū)τ谶`規(guī)意愿產(chǎn)生威懾作用，減少其發(fā)生。激勵機制應(yīng)賞罰分明，形式多樣。對不守信的融資平臺公司可采取社會、行政、組織、經(jīng)濟、法律等綜合懲治措施，如對違規(guī)行為進(jìn)行警告或者罰款，降低其信用評級等。而對于資信較佳的融資平臺公司可以頒發(fā)信用卡，納入?yún)^(qū)委、區(qū)政府重點扶持企業(yè)范疇，在信貸、工商注冊、稅務(wù)等方面給予相應(yīng)優(yōu)惠。建立平臺公司退出機制。應(yīng)建立融資平臺公司的推出機制，對于長期資信水平惡劣的融資平臺，應(yīng)建立相應(yīng)的退出機制，同時追究其公司管理人員管理責(zé)任。第三篇：我國制止地方政府違法違規(guī)融資行為我國制止地方政府違法違規(guī)融資行為中國財政部、國家發(fā)展改革委、人民幣銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)通知