【文章內(nèi)容簡介】 資金，這些擔保會構(gòu)成地方政府部門巨額的或 有負債。 目前，地方城市商業(yè)銀行、城市信用社、信托投資公司等政府融資性金融機 構(gòu)的不良資產(chǎn)不僅數(shù)額巨大，而且風險極高。雖然經(jīng)過清理整頓，這些機構(gòu)不良 資產(chǎn)的比例己有所降低，但從調(diào)查情況看，其管理體制和經(jīng)營機制并未發(fā)生根本 性改變，政企不分的問題依然存在，有的城市商業(yè)銀行和城市信用社己經(jīng)出現(xiàn)經(jīng) 營危機。地方國有商業(yè)銀行是地方經(jīng)濟的支柱和命脈，一旦地方金融體系出現(xiàn)問 題，將會危及到地方經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定，政府出于各種考 慮必須出面進行干預， 從而形成政府的或有負債。另外，對地方公益性國有企業(yè)長期累積下來的虧損， 如果企業(yè)不能內(nèi)部消化，政府也會出于社會目標的考慮進行適當?shù)木戎?，因此? 地方公益性國有企業(yè)長期累積下來的虧損也構(gòu)成了地方政府的或有負債。 90 年代初各地成立的信托投資公司不良資產(chǎn)和逾期債務(wù)至今未能清理。此外， 各地相繼成立了許多的風險投資公司、中小企業(yè)貸款擔保公司、證券及期貨經(jīng)紀 公司、財務(wù)公司等，由于金融監(jiān)管不力，加之政府干預，這些公司的運營存在著 極大的風險，一旦出現(xiàn)問題，其不良資產(chǎn)將全部轉(zhuǎn)化為財政直接債務(wù)，這 將是地 方財政所難以承受的。同時，地方金融機構(gòu)的支付缺口也非常嚴重，這些支付缺 口對地方金融體系的穩(wěn)健運行產(chǎn)生了極其惡劣的影響，己經(jīng)形成了嚴重的金融風 險，而其一旦突破某一臨界點，超出銀行的清償能力，將對地方財政造成直接支 出壓力。 我國糧食企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損一直是混在一起的，無法加以區(qū)分。 糧食企業(yè)的政策性虧損雖然政策上應(yīng)由財政進行補貼，是政府的直接債務(wù)。但長 期以來，財務(wù)上并沒有一個明確的執(zhí)行方案，大部分地區(qū)財政補貼不足，屬于財 政貼息范圍的財務(wù)掛帳越積越多。財力不 足，糧價倒掛形成的虧損年復一年地掛 在帳上，再加上國有糧食企業(yè)經(jīng)營不善，糧食虧損掛帳像滾雪球一樣地不斷擴大。 據(jù)相關(guān)研究的統(tǒng)計，到 2022 年時，糧食企業(yè)掛帳虧損累積額己達到 2400億元左 右。 [33]而糧食企業(yè)的經(jīng)營性虧損的形成原因十分復雜，既有客觀因素，也有經(jīng)營 管理方面的問題，同時與改革過程中的政策失誤也有直接的關(guān)系。如 1998 年國家 改革糧食流通管理體制，實行糧食敞開收購、順價銷售、封閉運行的政策后，單位 :萬美元 (人民幣萬元 ) 外債用途 外債來源 外債余額 教育 世行 農(nóng)林 世行 城建 世行、日本 環(huán)保 日本 醫(yī)衛(wèi) 世 行、日本、加拿大、 以色列、奧地利 合計 () 資料來源：《某市本級政府債務(wù)情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料 ) 國債轉(zhuǎn)貸資金 表 某市 2022 年經(jīng)審計后的擔保債務(wù)余額 (單位：萬元 ) 債務(wù)人 年末余額 一般公共服務(wù)部門 教育部門 61410 文化體育與傳媒部門 18324 醫(yī)療衛(wèi)生部門 57794 城市社區(qū)部門 1548417 農(nóng)林水部門 7050 工業(yè)商業(yè)金融部門 1000 開發(fā)區(qū) 93920 其他 20503 擔保債務(wù)總額 資 料來源：《某市本級政府債務(wù)情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料 ) MPACC 碩士學位論文 9 一 些主要產(chǎn)糧大省糧食倉儲不足，收購與銷售價格倒掛，加之倉儲、經(jīng)營、資金利 息等費用，使糧食企業(yè)出現(xiàn)大 量虧損掛帳。若繼續(xù)實行現(xiàn)行政策，那么糧食企業(yè) 的虧損掛帳將無法依靠自身努力予以消化，而巨額虧損掛帳的存在必然會形成巨 大的經(jīng)濟風險和社會風險，需要地方政府采取多種措施幫助企業(yè)消化虧損和損失 掛帳，由此形成大量政府或有負債。 、行政事業(yè)單位拖欠的社保基金等 近年來，根據(jù)我國具體國情和社會保障制度改革的要求，養(yǎng)老保險己經(jīng)建立 了社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的積累模式，保險費用由國家、企業(yè) (單位）、個人 三方共同負擔。其中國家和企事業(yè)單位承擔大部分，個人承擔小額部分，且實行 現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有積累。然而，隨著人口老齡化高峰的逼近和市場經(jīng)濟的風險特 征，社保金的支付壓力越來越大。其中應(yīng)由政府承擔的保險費，如果政府撥款不 足，則應(yīng)視為政府的直接債務(wù)；而對企業(yè)應(yīng)交未交或交納不足的部分，就可能轉(zhuǎn) 化為政府的或有負債。 目前的情況是，一方面許多國有企業(yè)經(jīng)營困難，普遍存在欠交養(yǎng)老保險費的 現(xiàn)象，另一方面我國人口老齡化程度不斷提高，繳費人數(shù)增長速度遠遠低于離退 休人數(shù)增長速度，基金收入不足以應(yīng)付基金支出，形成巨額缺口。另外多數(shù)地區(qū) 個人帳戶處于“空轉(zhuǎn)”運行狀態(tài)，同樣存在著大量的資金缺口，相關(guān)研究資料表 明，今后 20 年左右，社?；鸬娜笨趯⑦_到 萬億元 [33]。而世界銀行早些時候的 研究估計，我國的隱性養(yǎng)老基金債務(wù)為⑶ P 的 46%49%左右。 [23]地方政府為維護社 會穩(wěn)定，支持國企改革，對社會保險基金缺口，特別是養(yǎng) 老保險基金缺口，財政 肯定要拿錢彌補。因此，國有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險基金就構(gòu)成了地方政府的巨額 或有負債。這個問題在全國具有普遍性。而部分貧困地區(qū)的行政事業(yè)單位和長期 經(jīng)營虧損的國有企業(yè)則存在基本工資尚無法滿足的情況，據(jù)粗略統(tǒng)計， 2022 年末， 全國累計欠發(fā)工資達到 250 億元，而實際的數(shù)字可能遠遠不止于此。由于國家財政 撥款部分尚有缺口，為了維持地方的政治穩(wěn)定，地方政府義不容辭地要承擔剩余 的負擔。 財政收支缺口是指一級政府的經(jīng)常性財政收入不能抵補經(jīng)常性支出而出現(xiàn)的 差額。按照 《預算法》的規(guī)定，地方財政預算必須做到收支平衡，并略有結(jié)余，提 交各級人大的政府預算從帳面上看也是收支平衡的。而實際上，地方各級財政的 可支配財力與各級政府應(yīng)履行職能的需要之間存在著很大的缺口。在經(jīng)常性收入 不能滿足需要而又缺乏正常融資渠道的條件下，地方政府就不得不通過一些非法 的渠道進行投資和融資活動，由此產(chǎn)生了大量的隱性負債。 近年來，各種自然災害頻繁發(fā)生，其所造成的損失是巨大的，但又是不確定 的。而一旦災害發(fā)生，政府必然要進行救助。如自 1995 年以來，我國每年由于 自 然災害造成的經(jīng)濟損失都在 2022 億元左右，為此財政每年也要拿出相當資金用 表 某市 2022 年社會保險基金收支情況表 單位 :萬元 項目 養(yǎng)老保險 醫(yī)療保險 失業(yè)保險 工傷保險 生育保險 合計 上年基金結(jié)余 本年基金收入 本年基金支出 本年基金凈收 支 本年基金結(jié)余 資料來源：《某市 2022 年度本級社保資金專項審計報告》（內(nèi)部資料 ) 地方政府債務(wù)問題研宄 10 于災害救濟。另外，其他各種突發(fā)事件所造成的損失很可能也是極其巨大的。這 些帶有隨機性的事件一旦出現(xiàn)，地方政府不可避免地會承擔大額的支付義務(wù)，形 成直接的財政支出。此外，基于人道主義地方政府還可能對某些超出自身責任范 圍的自然災害和突發(fā)事件作超常救援，這也會形成地方政府的隱性或有負債。 出于自身發(fā)展或逐利的動機，不少國有企事業(yè)單位以政府名義，采用市場方 式進行投融資活動，比較典型的是發(fā)行企 業(yè)債券和籌集住房公積金。有些地方發(fā) 行的企業(yè)債券，當時看起來規(guī)模雖然不大，風險也不是很高，中央銀行也進行了 必要的規(guī)范，但內(nèi)含的潛在風險卻不容忽視。有些企業(yè)根本沒有償債能力，仍通 過發(fā)行企業(yè)債券上項目；有些使用企業(yè)債券的企業(yè)，由于出現(xiàn)停產(chǎn)、嚴重虧損、 破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制等問題，根本無力償還到期的企業(yè)債券，構(gòu)成嚴重的社會不穩(wěn)定因素。 又如有些地方以政府名義籌集的住房公積金中，有許多被占用或挪用，甚至被揮 霍浪費，有些資金管理部門違規(guī)自行發(fā)放借款或貸款，資信審查不嚴，手續(xù)不全， 隨意性大，逾期率高，風險很大。對這些以 政府名義籌集資金違規(guī)運作形成的虧 空，雖然政府事先沒有承諾，然而一旦出現(xiàn)支付危機，政府就必須承擔責任，從 而形成政府的或有負債。 由于私人企業(yè)和各種民間機構(gòu)籌資渠道狹窄，因此很多通過各種民間集資活 動來滿足資金需求，如民辦學校的集資、醫(yī)院集資購買醫(yī)療設(shè)備、合資企業(yè)股權(quán) 集資以及各種集資開發(fā)項目等。由于這些集資活動直接面向個人，一旦出現(xiàn)危機， 地方社會秩序就會受到威脅，地方政府就不得不出于道義責任、公眾期望壓力和 政治壓力，對地方私立學校、醫(yī)院等非公共部門承擔清償責任。例如： 某公司 2022 年至 2022 年采用高額回報承諾等手段募集會員資金達 1 億多元，但公司并無實質(zhì)的 經(jīng)營能力，募集資金損失達到 6800 多萬元，為保持社會穩(wěn)定，補償受害者的損失， 某市政府己承擔 600 多萬元的損失支付。 地方政府負債具有政府負債的共同特征，即債務(wù)主體的政府性、債務(wù)表現(xiàn)的 集中性、債務(wù)范圍的社會性與化解過程的艱巨性和長期性。 債務(wù)主體的政府性決定了政府負債與其他主體的負債有著本質(zhì)的區(qū)別，政府 負債的其他特征都是由該特征所派生出來的 ，而地方政府負債的特征則是由地方 政府的特征和地方政府與中央政府之間的體制關(guān)系所決定的。 政府債務(wù)的集中性是指政府債務(wù)往往是政府預算和各種決策執(zhí)行的結(jié)果，絕 大部分應(yīng)該通過權(quán)力機關(guān)的審批，體現(xiàn)為政府集中決策的過程，具有鮮明的集中 性，地方政府債務(wù)也同樣具有這一特征。 MPACC 碩士學位論文 11 政府債務(wù)范圍的社會性是指政府債務(wù)是國家機器在行使社會管理職能過程中 產(chǎn)生的，最終必然轉(zhuǎn)嫁到全體社會成員身上，只不過由于社會成員在社會分工體 系中所處的地位不同、擁有的生產(chǎn)要素種類、數(shù)量不同，有的承擔多一些，有的 承擔少一些而己。但從我國的實際情 況來看，地方政府債務(wù)的社會性帶有區(qū)域性 的特色，地方政府債務(wù)普遍存在，不同地區(qū)只存在債務(wù)程度和方式的差異，其社 會性是共同的。 化解過程的艱巨性和長期性，政府債務(wù)的產(chǎn)生與償還要牽涉到社會政治經(jīng)濟 生活的方方面面，化解政府債務(wù)問題需要兼顧到多個方面的因素，要服務(wù)于整個 社會經(jīng)濟的健康、協(xié)調(diào)、持續(xù)的發(fā)展，因而這是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要財政 部門乃至整個公共經(jīng)濟部門的協(xié)調(diào)配合，需要在遵循一定的法規(guī)制度框架下，拿 出切實可行的方案，付出長期的艱苦努力才能達到這一目標。 與其他 國家的政府債務(wù)和我國中央政府債務(wù)相比較，我國地方政府債務(wù)還存 在其顯著的個性特征。 1. 債務(wù)總體的規(guī)模性 從債務(wù)總量上看，我國地方政府債務(wù)的規(guī)模己非常巨大。 [34]盡管目前我國還 沒有一個關(guān)于全國地方政府債務(wù)規(guī)模的正式官方統(tǒng)計，但據(jù)我國學者的調(diào)查結(jié)果 表明，目前我國地方政府直接債務(wù)的規(guī)模己占 GDP 的 10 % — 15 %左右。 [35]此外， 對地方政府債務(wù)規(guī)模的估計，是不能將或有債務(wù)和隱性債務(wù)項目排出在外的，否 則就是不完整的。但或有債務(wù)和隱性債務(wù)本身就是一個更接近于理論推測的概念， 這就決定了對我國地方政府或有債務(wù)的規(guī)模，只能做非精確的估計。世界銀行的 報告曾估計，我國的或有債務(wù)占 GDP 的比例在 50 %以上，我國經(jīng)濟學界的估計則 為 45 %左右 [36]。 要精確確定地方政府承擔的或有負債是多少顯然是不現(xiàn)實的，如果按 6 : 4 的 比例計算中央財政收入和地方財政收入，同時也按 6 : 4 的比例來計算中央和地 方政府應(yīng)分擔的或有債務(wù)，那么按照世界銀行和我國理論界的估計，我國地方政 府或有債務(wù)規(guī)模約為⑶ P 的 18 % — 20 %，如果再加上直接負債，我國地方政府債 務(wù)的總規(guī)?？赡苓_到 GDP的 28 % — 35 %左右。如果按 2022 年我國 GDP 總量為 11739012 億元，以及我國地方政府債務(wù)總規(guī)模占 GDP 的比例的最小值 28 %來計 算則我國目前的地方政府直接債務(wù)規(guī)模至少己在 1173902 億元以上，而包括或有債 務(wù)在內(nèi)的總規(guī)模則至少己在 3286926 億元。因此，我國的地方政府債務(wù)具有普遍 性和規(guī)模性的特點。 2. 債務(wù)主體的分散性 我國有省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府，從整體角度上講，這些不同級次的數(shù) 量眾多的債務(wù)都是地方政府債務(wù)。與中央政府債務(wù)相比，地方政府債務(wù)的分散性 意味著債務(wù)承擔主體眾多，債務(wù)主體分散。這使得地方政府債務(wù)不象中央政府債 務(wù)那樣集中，如果出現(xiàn)問題不會對社會立即產(chǎn)生全面性的危害。但由于地方政府 是整個政權(quán)的基石，如果多數(shù)地方政府都面臨著債務(wù)問題，則這種危害也會 具有 宏觀性和集中性。 表 某市三年本級政府債務(wù)余額與 GDP 的比較 (單位 :億元 ) 項目 2022 2022 2022 年末債務(wù)余額 GDP 債務(wù)占 GDP 百分比 % % % 資料來源：《某市本級政府債務(wù)情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料，其債務(wù)主要是直接 債務(wù)） 地方政府債務(wù)問題研宄 12 3. 債務(wù)形式的隱蔽性 我國的地方政府債務(wù)主要是隱性債務(wù)。我國《預算法》第 28 條明確規(guī)定，地 方各級預算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院另 有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。另外，《國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂集 資和加強債券發(fā)行的通知》和《國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動堅決制止亂集資問 題的通知》規(guī)定，除國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得向社會公開集資。所以地方政 府彌補赤字的手段只能靠增收減支，但在地方財政收支矛盾較為尖銳的情況下， 增收減支會遇到重重困難，所以