【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 織的管理方法、方式、手段和理念。審視前述海關(guān)管理中面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，追根溯源，要想解決海關(guān)發(fā)展的深層次矛盾和現(xiàn)實(shí)問題，提高海關(guān)管理效能就需要一個(gè)明確的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，然后使用恰當(dāng)?shù)姆椒ǎ@樣才能發(fā)揮海關(guān)管理的最大效能。按照我國(guó)海關(guān)的發(fā)展現(xiàn)狀，引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念勢(shì)在必行，這也是中國(guó)海關(guān)尋求新的發(fā)展的唯一道 路 。 風(fēng)險(xiǎn)管理是實(shí)現(xiàn)海關(guān)管理本質(zhì)的最有效形式 與中國(guó)政府傳統(tǒng)全能主義政府的職能管理模式相匹配，中國(guó)海關(guān)的管理也是全能主義海關(guān)，雖然對(duì)企業(yè)和進(jìn)出口貨物 管理范圍很大，但是由于缺乏評(píng)估和量化分析，在內(nèi)部和外部的雙重挑戰(zhàn)面前，海關(guān)要想實(shí)現(xiàn)對(duì)管理對(duì)象和內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)控制的本質(zhì)要求，只有全面實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，把風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法融合到各項(xiàng)工作中，落實(shí)到每一環(huán)節(jié)上，貫穿于執(zhí)法的全過程。 （ 1）風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制是增加海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見性、系統(tǒng)性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性的必然要求。海關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)，無論是稅收征管、監(jiān)管查驗(yàn)、核查核銷，還是統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、查緝走私，都是為實(shí)現(xiàn) 國(guó)家 目的而運(yùn)作的。這些任務(wù)的完成如果僅10 靠人為的力量去實(shí)施，不可避免地存在相當(dāng)多的問題。而實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理可以減少人為干預(yù)，提 高海關(guān)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和處置風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力和自動(dòng)化作業(yè)水平，規(guī)避和減弱風(fēng)險(xiǎn)，有利于海關(guān)廉政建設(shè)，同時(shí)也減少了海關(guān)人員的機(jī)械勞動(dòng)，為他們提供了更多有針對(duì)性地去發(fā)揮智力才能的機(jī)會(huì)。 （ 2）風(fēng)險(xiǎn)管理可以有效地改變過去管理欠科學(xué)，預(yù)防不及時(shí)，措施不得力的被動(dòng)局面。對(duì)海關(guān)來說，在進(jìn)出口活動(dòng)中的走私違法偷漏稅行為，是海關(guān)防范和打擊的基本目標(biāo)。發(fā)生走私違法偷漏稅的可能性就是海關(guān)管理面臨的風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用科學(xué)的分析方法和現(xiàn)代技術(shù)，發(fā)現(xiàn)和判斷風(fēng)險(xiǎn)，采取有效措施防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。解決了這些風(fēng)險(xiǎn)，也就解決了違反海關(guān)法律法規(guī)的可能性，提 高海關(guān)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)了執(zhí)法效率和查獲率，有效地改變海關(guān)管理經(jīng)常陷入被動(dòng)的局面。 （ 3）風(fēng)險(xiǎn)管理方法可以有效緩解我國(guó)海關(guān)管理在國(guó)際通行規(guī)則中的壓力。中國(guó)已經(jīng)成為世界海關(guān)組織、亞太經(jīng)合組織、世界貿(mào)易組織等國(guó)際組織的成員，在貿(mào)易制度、關(guān)稅和非關(guān)稅措施、市場(chǎng)準(zhǔn)入、法規(guī)透明度、海關(guān)制度和程序等方面，中國(guó)政府對(duì)外作出了一系列承諾，要履行這些承諾，必然要求對(duì)中國(guó)海關(guān)現(xiàn)行的管理制度和方法進(jìn)行改革。這就必然對(duì)我國(guó)海關(guān)構(gòu)成新的壓力。同時(shí)隨著國(guó)際間貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的加劇，貿(mào)易摩擦和沖突不可避免。中國(guó)海關(guān)所面對(duì)的國(guó)際壓力日益增加。 因 此 ，必須摒棄傳統(tǒng)的管理思想、管理制度、管理方法，全面引入風(fēng)險(xiǎn)管理手段，銳意改革，勇于創(chuàng)新，真正建立起符合時(shí)代和社會(huì)要求的廉潔、高效的現(xiàn)代海關(guān)。 風(fēng)險(xiǎn)管理是解決海關(guān)管理過程中存在問題的最有效途徑 （ 1）解決管理資源與管理任務(wù)不相適應(yīng)這一基本矛盾。海關(guān)管理工作要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的要求，不斷加快通關(guān)速度，方便企業(yè)合法進(jìn)出。但如果不能對(duì)海關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)做到“心中有數(shù)”，快速通關(guān)就可能成為“放任”的快速通關(guān)，就可能給國(guó)家利益帶來不可估量的損失。而風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)的運(yùn)用，抓住了重點(diǎn)管理對(duì)象 。 根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)貨物 、企業(yè)行為、自身管理規(guī)范程度和能享受的待遇，在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)客觀存在的基礎(chǔ)上，通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息情報(bào)的搜集，尋找已經(jīng)存在的風(fēng)險(xiǎn)，在商品、企業(yè)、海關(guān)三個(gè)方面實(shí)行科學(xué)的分析，查找發(fā)生走私偷漏稅11 的重點(diǎn)商品、重點(diǎn)企業(yè)和海關(guān)管理的薄弱環(huán)節(jié)，勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，查找風(fēng)險(xiǎn)是否確實(shí)存在，是否還有 其他風(fēng)險(xiǎn)，是否需要進(jìn)行集中查驗(yàn)；然后對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的措施 。這樣才能做到在任務(wù)增加而管理資源基本不變的情況下，仍然能夠保證海關(guān)執(zhí)法的有效性。 （ 2）解決海關(guān)隊(duì)伍廉政建設(shè)的問題。海關(guān)是廉政風(fēng)險(xiǎn)極高的部門，海關(guān)管理既有來自外部的風(fēng)險(xiǎn)，也有來自內(nèi)部的 風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家賦予海關(guān)很大的權(quán)力，這是海關(guān)有效履行進(jìn)出境監(jiān)督管理職責(zé)所必須的。但是，執(zhí)法權(quán)力越大，隊(duì)伍廉政風(fēng)險(xiǎn)也就越大。如果沒有有效的內(nèi)部控制監(jiān)督制約，這些風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)變成實(shí)際的災(zāi)難。前幾年發(fā)生在海關(guān)內(nèi)部的湛江、廈門、深圳海關(guān)執(zhí)法腐敗案件就是慘痛的例證。因此，要想從海關(guān)的科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的角度，切實(shí)加強(qiáng)海關(guān)執(zhí)政能力建設(shè)，更好更快地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代海關(guān)制度發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，只有全面實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)管理能對(duì)海關(guān)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全程監(jiān)控，通過對(duì)業(yè)務(wù)重點(diǎn)和廉政高風(fēng)險(xiǎn)崗位設(shè)置控制性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)各個(gè)部門、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位執(zhí)法狀況的 比較分析，實(shí)行重點(diǎn)評(píng)估和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，確定可能產(chǎn)生執(zhí)法腐敗的薄弱之處。及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)工作中的各種不正?，F(xiàn)象和環(huán)節(jié)，掌握?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)管理，減少走私分子鉆空取巧的機(jī)會(huì)，采取有針對(duì)性的措施和方法，形成從源頭上拒腐防變的有效機(jī)制，有效防止海關(guān)人員權(quán)錢交易，受賄放私，從而降低和化解海關(guān)隊(duì)伍的廉政風(fēng)，險(xiǎn)提升隊(duì)伍管理水平。 （ 3）風(fēng)險(xiǎn)管理可以更加“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”打擊走私違法行為。為國(guó)把關(guān)的重要職責(zé)就是要依法嚴(yán)厲打擊走私違法犯罪活動(dòng)。但如何才能“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”地有效打擊走私，是古今中外海關(guān)與生俱來的研究 課題。應(yīng)用現(xiàn)代科技手段，廣泛收集各方面信息情報(bào)，進(jìn)行去粗取精、去偽存真、由表及里的科學(xué)分析，對(duì)走私違法犯罪動(dòng)向做到“心中有數(shù)”，這就是風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)勢(shì)。特別是加入世貿(mào)組織以后出現(xiàn)的利用新的管理規(guī)則、交易方式、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的各種形式的商業(yè)瞞騙活動(dòng)，依靠過去的常規(guī)手段很難發(fā)現(xiàn)，而通過風(fēng)險(xiǎn)分析就能夠及時(shí)掌握、準(zhǔn)確打擊，大大提高打擊走私違法犯罪活動(dòng)的針對(duì)性和準(zhǔn)確度。在海關(guān)管理過程中，采取風(fēng)險(xiǎn)分析的科學(xué)方法，突出重點(diǎn)，重視對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息和進(jìn)出口數(shù)據(jù)的分析，做好企業(yè)和12 進(jìn)出口商品的信息收集，以及對(duì)走私違規(guī)案件的總結(jié)、反饋工，作提高 海關(guān)工作的針對(duì)性。 （ 4）風(fēng)險(xiǎn)管理是整合各項(xiàng)業(yè)務(wù)改革，提高海關(guān)管理整體效能的最佳方法。近年來，海關(guān)各項(xiàng)改革 頻繁推出 。但隨著改革的逐步深入，這種齊頭并進(jìn)、各自為政、不計(jì)成本、粗放管理的做法，就逐步暴露出其局限性 。 實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理就找到了整合各項(xiàng)改革的“牛鼻子”，就可以建立一個(gè)聯(lián)接各項(xiàng)改革領(lǐng)域、充分發(fā)揮各項(xiàng)業(yè)務(wù)的自身作用和相互配合作用、切實(shí)提高海關(guān)執(zhí)法整體效能的信息平臺(tái)，形成一張高度協(xié)調(diào)、反應(yīng)靈敏、聯(lián)系緊密、疏而不漏的防范風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)，切實(shí)提高海關(guān)管理的整體效能。 13 第 三 章 海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管 理的實(shí)施 風(fēng)險(xiǎn)管理，不僅是一種科學(xué)有效的管理技術(shù)，更是種一科學(xué)的管理理念，在海關(guān)管理改革的過程中，必須將風(fēng)險(xiǎn)管理理念滲透到海關(guān)工作的各個(gè)方面，確立以風(fēng)險(xiǎn)管理為主要特征的思維方式和行為準(zhǔn)則，通過制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，建立起職責(zé)清晰、分工合理、制度規(guī)范、運(yùn)作協(xié)調(diào)、資 源優(yōu)化的運(yùn)行機(jī)制。不僅要求海關(guān)每一個(gè)部門、每一個(gè)崗位，在完成本職工作的實(shí)踐中，都要采取風(fēng)險(xiǎn)分析的方法，用風(fēng)險(xiǎn)管理的眼光去審視和處理問題，去仔細(xì)挖掘風(fēng)險(xiǎn)；而且要求從思維理念，人才戰(zhàn)略、管理模式、工作制度、監(jiān)管重心、資源配置、技術(shù)保障等多方位、多角度實(shí)行創(chuàng)新，改變以往海關(guān)管理的單軍突破、互相掣肘的弊病，實(shí)施統(tǒng)籌兼顧、綜合完善、協(xié)調(diào)配套的發(fā)展戰(zhàn)略，全面提升海關(guān)管理水平。 海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的應(yīng)用原則 海關(guān)管理全面推行風(fēng)險(xiǎn)管理，必須遵循風(fēng)險(xiǎn)管理的基本原則，突破原有的傳統(tǒng)模式，樹立全新的管理理念，強(qiáng)化分析應(yīng)用能力， 抓住管理的重點(diǎn)目標(biāo)，尋找和把握企業(yè)、商品和海關(guān)管理上可能產(chǎn)生的走私違法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，并通過管理模式、組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)制度、運(yùn)行機(jī)制、資源管理、方法技術(shù)等方面的全方位改革與創(chuàng)新，構(gòu)筑起全體參與、協(xié)調(diào)配合的防范和控制風(fēng)險(xiǎn)的海關(guān)管理體系，促進(jìn)業(yè)務(wù)改革、隊(duì)伍建設(shè)、廉政建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 （ 1） 在管理理念上，牢固樹立把關(guān)服務(wù)有機(jī)統(tǒng)一的指導(dǎo)思想確立依法行政、守法便利、分類管理的行為準(zhǔn)則，自覺運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的思維方式和工作方法去分析問題、處理問題，既要正視和承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn) ， 又要敢于承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)。 （ 2） 在運(yùn)行機(jī)制上，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理 與各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的深度融合圍繞信息收集、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處置、績(jī)效評(píng)估及考核反饋等風(fēng)險(xiǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，建立縱貫各層級(jí)，橫跨各部門、各環(huán)節(jié)的“職責(zé)明晰、配合有序、反饋靈敏、獎(jiǎng)懲分明”的操作規(guī)范和運(yùn)行制度。 （ 3） 在防控策略上，強(qiáng)化事前防范和事后監(jiān)控的能力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范由個(gè)體經(jīng)驗(yàn)決策、事后被動(dòng)查控、條塊分散處置為主要特征的戰(zhàn)術(shù)型風(fēng)14 險(xiǎn)管理向系統(tǒng)智能判別、前期預(yù)警監(jiān)測(cè)、企業(yè)守法促進(jìn)、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)綜合處置為主要特征的戰(zhàn)略型風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變。 （ 4） 在管理模式上，突破主要依賴現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)來化解各種風(fēng)險(xiǎn)及 單純依靠簡(jiǎn)化手續(xù)來提高通關(guān)效率的傳統(tǒng)思維和做法合理分配前期預(yù)警、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)、職能監(jiān)控、企業(yè)管理、貿(mào)易調(diào)查、后續(xù)稽查、緝私打擊等各種管理資源，形成分級(jí)管理、分層控制、各負(fù)其責(zé)、互為支持、整體運(yùn)作的管理格局。 （ 5） 在監(jiān)管方式上，以逐票貨物、合同為基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)、分散控制為主要特征的工作方式實(shí)施企業(yè)與貨物并重，前期、中期和后期相互銜接、互為支持的綜合監(jiān)管制度，大力推行重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)（商品）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、守法便利基礎(chǔ)上的分類管理，把有限的管理資源科學(xué)、合理地配置到重點(diǎn)管理目標(biāo)，使海關(guān)管理所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)得以有效控制 。 （