城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃區(qū)別(編輯修改稿)
2025-08-30 02:10 本頁面
【文章內容簡介】 均每年控制建設占用耕地量為156萬畝，這個數量為近十年來平均每年建設占用耕地數量的21%。由于國土局測算的數字是建立在詳查變更數的基礎上的，而前十年中非農建設平均每年占用耕地750萬畝是統計數，因此建設占用耕地指標將會降到以往占用水平的14%以下。這樣，國家級土地利用總體規(guī)劃在制定建設占用耕地指標時進行了大幅度的削減，控制指標層層下達，各地在制定土地利用總體規(guī)劃時所確定的城市建設用地規(guī)模自然不會擴大很多，這種建設用地規(guī)模的測算方法無疑將同城市總體規(guī)劃有沖突。 以往城市規(guī)劃在確定建設用地規(guī)模時，是通過預測規(guī)劃期末的人口規(guī)模以及城市化水平，再結合建設用地標準來確定的。人口增長是自然規(guī)律，城市化水平的提高也是必然趨勢，而人均建設用地標準也有章可循，因此城市規(guī)劃所確定的建設用地規(guī)模往往是大于土地規(guī)劃所確定的規(guī)模。由于這兩個規(guī)劃在城市建設用地規(guī)模的測算上，是從兩個不同的方向進行推導，一個是以供推需，一個是以人定地，自然會造成結果不一致。如果不通過協調，那么在土地規(guī)劃看來，城市規(guī)劃的建設用地需求量是一廂情愿、不切實際；而在城市規(guī)劃看來，土地規(guī)劃的數據缺乏強有力的論證、沒有說服力。 內涵挖潛與外延擴張之爭 目前有一種說法，即由于城市無限擴張導致耕地減少，人地矛盾尖銳，因此城市發(fā)展應充分實現內部挖潛，外延擴張應盡可能利用非耕地。對這種說法應認真分析，結論是正確的，論據卻是以偏概全。不可否認的是個別地方輕內涵挖潛，重外延擴張，本來用地水平就不低，在制定規(guī)劃時仍然盲目外延擴張，破壞了規(guī)劃的科學性；但這種情況畢竟不是主流，因為對于許多大中城市來說，不是不愿挖潛，而是不能挖潛。一般大中城市的用地都是非常緊張的，、汕頭高達6萬人。對于這些用地緊張的城市來說，挖潛牽涉到的不僅僅是土地收益，還有企業(yè)搬遷和居民安置，政府無力投資，而要讓開發(fā)商有利可圖，就必須犧牲環(huán)境效益；以武漢為例，市城市規(guī)劃設計研究院曾對漢口舊城待開發(fā)土地進行投入產出分析，結論是容積率在5以上才能吸引開發(fā)商來投資建設，這種以高容積率、低生活質量為代價的挖潛是不可取的。 在基于同樣的“節(jié)約土地、合理用地和保護耕地”的前提下，兩個規(guī)劃是可以找到契合點的。兩個規(guī)劃在編制的過程中除更新規(guī)劃思路外，還需打破封閉、脫節(jié)狀態(tài)，互相聽取對方關于重大問題的意見，在規(guī)劃與土地由兩家部門管理的情況下，這一點尤為重要。只要本著實事求是、科學認真的態(tài)度，兩個規(guī)劃是可以做到殊途同歸的；相反如果出于部門利益而在用地問題上虛報浮夸、將會破壞規(guī)劃的科學性與嚴肅性，更不用談兩者協調了。（本文刊載于《城市規(guī)劃》1998年第1期）城市化過程中土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協調的思考 土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃都涉及到土地資源的合理利用。土地利用總體規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用在時空上作出的超前性計劃和安排；城市規(guī)劃是指在一定時期內對城市發(fā)展的計劃和各項建設的綜合部署，是城市各項建設工程和管理的依據。因此土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃(簡稱“兩規(guī)”)存在密切聯系，特別是在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模上需要相互協調，否則用地控制將無所適從?！ ? 、“兩規(guī)”需要協調的原因 雖分屬兩個規(guī)劃體系，但在用地控制上需要協調土地利用總體規(guī)劃在我國系統全面的開展是在1986年以后，分為全國省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū))、縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級，它的任務是：從“全國一盤棋”的思想出發(fā)，對本轄區(qū)范圍的土地在“一要吃飯、二要建設、三要保護生態(tài)”基礎上，兼顧建設和環(huán)境需要的原則進行統籌安排和合理利用。通過規(guī)劃指標的層層下達和土地利用的分區(qū)控制相結合的方法，實現土地源的總供需平衡和對用地空間布局的調控，當然包括城市用地排。我國的城市總體規(guī)劃主要是在上世紀5O年代初期隨著國家大規(guī)模建設開展而發(fā)展起來的，它的主要任務是為實現一定時期內城市的經濟和社會發(fā)展目標，提出城市性質、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協調城市空問布局和各項建設的綜合安排。城市和縣鎮(zhèn)在編制總體規(guī)劃時，應當編制包括市或者縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制?！ ∮捎诔鞘幸?guī)劃、土地利用規(guī)劃都要對未來相應區(qū)域的土地利用進行安排，土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃均為國土規(guī)劃專項規(guī)劃，因此許多專家學者建議兩個規(guī)劃的上一層次的國土劃基礎下進行協調。但是，目前新的國土規(guī)劃尚在試點摸索中應加強城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協調，特別是在城市用地規(guī)模和布局方向上的銜接?！ ?“兩規(guī)”研究的角度不同，在用地調整的空問上具有從屬性土地利用總體規(guī)劃是對行政區(qū)域內全部土地的利用結構及其布局所做的安排，對各項用地規(guī)劃具有指導和制約作用；而城市總體規(guī)劃則具有局部性，它著重于城市總體規(guī)劃范圍內的建設用地的分類及其布局的安排，從土地利用的角度來看僅是個部門用地的規(guī)劃。由于城市用地只是土地利用中的一種類型因此兩個規(guī)劃存在有“點”與“面”，“局部”與“整體”系。如果忽視兩者的差異和關系，將導致兩者在規(guī)劃思路和規(guī)劃結果上的矛盾，突出表現為：城市總體規(guī)劃僅從城市本身的建設出發(fā)，城市的建設不考慮區(qū)域土地資源的供需矛盾，即不受土地利用總城市化過程中土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協調的思考體規(guī)劃的限制，從而造成了城市建設用地過分擴張，不斷侵占耕地。2003年，國土資源部對近期上報的86個城市規(guī)劃統計，2O2O年規(guī)劃建設用地規(guī)模與現狀相比，有的城市甚至擴大了2～3倍，遠遠超出國家規(guī)定的用地標準。 “兩規(guī)”對于用地均以合理用地、節(jié)約用地為核心 無論是土地利用總體規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃都必須遵守自然規(guī)律，以適應社會和經濟的發(fā)展；都必須研究自然、經濟、社
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