城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃區(qū)別(編輯修改稿)
2024-08-30 02:10 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 均每年控制建設(shè)占用耕地量為156萬(wàn)畝，這個(gè)數(shù)量為近十年來(lái)平均每年建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量的21%。由于國(guó)土局測(cè)算的數(shù)字是建立在詳查變更數(shù)的基礎(chǔ)上的，而前十年中非農(nóng)建設(shè)平均每年占用耕地750萬(wàn)畝是統(tǒng)計(jì)數(shù)，因此建設(shè)占用耕地指標(biāo)將會(huì)降到以往占用水平的14%以下。這樣，國(guó)家級(jí)土地利用總體規(guī)劃在制定建設(shè)占用耕地指標(biāo)時(shí)進(jìn)行了大幅度的削減，控制指標(biāo)層層下達(dá)，各地在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)所確定的城市建設(shè)用地規(guī)模自然不會(huì)擴(kuò)大很多，這種建設(shè)用地規(guī)模的測(cè)算方法無(wú)疑將同城市總體規(guī)劃有沖突。 以往城市規(guī)劃在確定建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，是通過(guò)預(yù)測(cè)規(guī)劃期末的人口規(guī)模以及城市化水平，再結(jié)合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定的。人口增長(zhǎng)是自然規(guī)律，城市化水平的提高也是必然趨勢(shì)，而人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)也有章可循，因此城市規(guī)劃所確定的建設(shè)用地規(guī)模往往是大于土地規(guī)劃所確定的規(guī)模。由于這兩個(gè)規(guī)劃在城市建設(shè)用地規(guī)模的測(cè)算上，是從兩個(gè)不同的方向進(jìn)行推導(dǎo)，一個(gè)是以供推需，一個(gè)是以人定地，自然會(huì)造成結(jié)果不一致。如果不通過(guò)協(xié)調(diào)，那么在土地規(guī)劃看來(lái)，城市規(guī)劃的建設(shè)用地需求量是一廂情愿、不切實(shí)際；而在城市規(guī)劃看來(lái)，土地規(guī)劃的數(shù)據(jù)缺乏強(qiáng)有力的論證、沒(méi)有說(shuō)服力。 內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)張之爭(zhēng) 目前有一種說(shuō)法，即由于城市無(wú)限擴(kuò)張導(dǎo)致耕地減少，人地矛盾尖銳，因此城市發(fā)展應(yīng)充分實(shí)現(xiàn)內(nèi)部挖潛，外延擴(kuò)張應(yīng)盡可能利用非耕地。對(duì)這種說(shuō)法應(yīng)認(rèn)真分析，結(jié)論是正確的，論據(jù)卻是以偏概全。不可否認(rèn)的是個(gè)別地方輕內(nèi)涵挖潛，重外延擴(kuò)張，本來(lái)用地水平就不低，在制定規(guī)劃時(shí)仍然盲目外延擴(kuò)張，破壞了規(guī)劃的科學(xué)性；但這種情況畢竟不是主流，因?yàn)閷?duì)于許多大中城市來(lái)說(shuō)，不是不愿挖潛，而是不能挖潛。一般大中城市的用地都是非常緊張的，、汕頭高達(dá)6萬(wàn)人。對(duì)于這些用地緊張的城市來(lái)說(shuō)，挖潛牽涉到的不僅僅是土地收益，還有企業(yè)搬遷和居民安置，政府無(wú)力投資，而要讓開(kāi)發(fā)商有利可圖，就必須犧牲環(huán)境效益；以武漢為例，市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院曾對(duì)漢口舊城待開(kāi)發(fā)土地進(jìn)行投入產(chǎn)出分析，結(jié)論是容積率在5以上才能吸引開(kāi)發(fā)商來(lái)投資建設(shè)，這種以高容積率、低生活質(zhì)量為代價(jià)的挖潛是不可取的。 在基于同樣的“節(jié)約土地、合理用地和保護(hù)耕地”的前提下，兩個(gè)規(guī)劃是可以找到契合點(diǎn)的。兩個(gè)規(guī)劃在編制的過(guò)程中除更新規(guī)劃思路外，還需打破封閉、脫節(jié)狀態(tài)，互相聽(tīng)取對(duì)方關(guān)于重大問(wèn)題的意見(jiàn)，在規(guī)劃與土地由兩家部門(mén)管理的情況下，這一點(diǎn)尤為重要。只要本著實(shí)事求是、科學(xué)認(rèn)真的態(tài)度，兩個(gè)規(guī)劃是可以做到殊途同歸的；相反如果出于部門(mén)利益而在用地問(wèn)題上虛報(bào)浮夸、將會(huì)破壞規(guī)劃的科學(xué)性與嚴(yán)肅性，更不用談兩者協(xié)調(diào)了。（本文刊載于《城市規(guī)劃》1998年第1期）城市化過(guò)程中土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的思考 土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃都涉及到土地資源的合理利用。土地利用總體規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用在時(shí)空上作出的超前性計(jì)劃和安排；城市規(guī)劃是指在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)城市發(fā)展的計(jì)劃和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署，是城市各項(xiàng)建設(shè)工程和管理的依據(jù)。因此土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”)存在密切聯(lián)系，特別是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模上需要相互協(xié)調(diào)，否則用地控制將無(wú)所適從?！ ? 、“兩規(guī)”需要協(xié)調(diào)的原因 雖分屬兩個(gè)規(guī)劃體系，但在用地控制上需要協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃在我國(guó)系統(tǒng)全面的開(kāi)展是在1986年以后，分為全國(guó)省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū))、縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)，它的任務(wù)是：從“全國(guó)一盤(pán)棋”的思想出發(fā)，對(duì)本轄區(qū)范圍的土地在“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護(hù)生態(tài)”基礎(chǔ)上，兼顧建設(shè)和環(huán)境需要的原則進(jìn)行統(tǒng)籌安排和合理利用。通過(guò)規(guī)劃指標(biāo)的層層下達(dá)和土地利用的分區(qū)控制相結(jié)合的方法，實(shí)現(xiàn)土地源的總供需平衡和對(duì)用地空間布局的調(diào)控，當(dāng)然包括城市用地排。我國(guó)的城市總體規(guī)劃主要是在上世紀(jì)5O年代初期隨著國(guó)家大規(guī)模建設(shè)開(kāi)展而發(fā)展起來(lái)的，它的主要任務(wù)是為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，提出城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空問(wèn)布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合安排。城市和縣鎮(zhèn)在編制總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)編制包括市或者縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制?！ ∮捎诔鞘幸?guī)劃、土地利用規(guī)劃都要對(duì)未來(lái)相應(yīng)區(qū)域的土地利用進(jìn)行安排，土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃均為國(guó)土規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，因此許多專(zhuān)家學(xué)者建議兩個(gè)規(guī)劃的上一層次的國(guó)土劃基礎(chǔ)下進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，目前新的國(guó)土規(guī)劃尚在試點(diǎn)摸索中應(yīng)加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，特別是在城市用地規(guī)模和布局方向上的銜接?！ ?“兩規(guī)”研究的角度不同，在用地調(diào)整的空問(wèn)上具有從屬性土地利用總體規(guī)劃是對(duì)行政區(qū)域內(nèi)全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其布局所做的安排，對(duì)各項(xiàng)用地規(guī)劃具有指導(dǎo)和制約作用；而城市總體規(guī)劃則具有局部性，它著重于城市總體規(guī)劃范圍內(nèi)的建設(shè)用地的分類(lèi)及其布局的安排，從土地利用的角度來(lái)看僅是個(gè)部門(mén)用地的規(guī)劃。由于城市用地只是土地利用中的一種類(lèi)型因此兩個(gè)規(guī)劃存在有“點(diǎn)”與“面”，“局部”與“整體”系。如果忽視兩者的差異和關(guān)系，將導(dǎo)致兩者在規(guī)劃思路和規(guī)劃結(jié)果上的矛盾，突出表現(xiàn)為：城市總體規(guī)劃僅從城市本身的建設(shè)出發(fā)，城市的建設(shè)不考慮區(qū)域土地資源的供需矛盾，即不受土地利用總城市化過(guò)程中土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的思考體規(guī)劃的限制，從而造成了城市建設(shè)用地過(guò)分?jǐn)U張，不斷侵占耕地。2003年，國(guó)土資源部對(duì)近期上報(bào)的86個(gè)城市規(guī)劃統(tǒng)計(jì)，2O2O年規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模與現(xiàn)狀相比，有的城市甚至擴(kuò)大了2～3倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)家規(guī)定的用地標(biāo)準(zhǔn)?！ ?“兩規(guī)”對(duì)于用地均以合理用地、節(jié)約用地為核心 無(wú)論是土地利用總體規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃都必須遵守自然規(guī)律，以適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；都必須研究自然、經(jīng)濟(jì)、社
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