城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃區(qū)別-文庫吧
2024-08-02 02:10 本頁面
【正文】 發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域，具體范圍由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定”，所以城市總體規(guī)劃的范圍也可以是整個(gè)城市轄區(qū)，其規(guī)劃的范圍就同土地利用總體規(guī)劃一致，所謂點(diǎn)與面之說是站不住腳的。 2. 兩個(gè)規(guī)劃在用地上為何難以比較？ 土地利用總體規(guī)劃的各類用地面積采用土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查面積，用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》（見于《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中的附件一）。城市總體規(guī)劃用地面積采用一萬分之一或五千分之一比例尺的圖紙的量算結(jié)果，用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ 13790）。這兩個(gè)規(guī)劃在同一地類上卻出現(xiàn)了面積不一致的現(xiàn)象，其原因除去基礎(chǔ)圖紙不一致、量算方法不一以及量算誤差外，還有一個(gè)重要原因是兩個(gè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)有相互矛盾之處，即同一名稱或相似名稱的地類，其含義卻大不相同，這就直接造成了兩個(gè)規(guī)劃在用地上的難以比較。下面對土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于城市、建制鎮(zhèn)、特殊用地和交通用地等關(guān)鍵地類的定義試作剖析。 城市是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)有市建制居民點(diǎn)，范圍指建成市區(qū)的面積，不包括市內(nèi)用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)用地。建制鎮(zhèn)是指按國發(fā)[1984]165號文件規(guī)定建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，有鎮(zhèn)建制的居民點(diǎn)，范圍為建成鎮(zhèn)區(qū)的面積，不包括鎮(zhèn)內(nèi)的農(nóng)、林、牧、漁 業(yè)生產(chǎn)用地。特殊用地是指居民點(diǎn)以外獨(dú)立的國防、名勝古跡、風(fēng)景旅游、墓地、陵園等用地。交通用地是指居民點(diǎn)以外的各種道路及其附屬設(shè)施和民用機(jī)場用地，包括護(hù)路林。 以上為土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)中的有關(guān)定義，在城市和建制鎮(zhèn)中的定義中都未明確是否要剔除城市內(nèi)部的水域、交通用地，而且以上四個(gè)定義中均涉及到以居民點(diǎn)作為一個(gè)解釋的媒介，并以居民點(diǎn)內(nèi)和居民點(diǎn)外作為地類劃分的界限，這本身就是很含混的，容易造成不同的認(rèn)識偏差。各地方在把握土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，各有不同的理解，城市內(nèi)部的交通用地、水域、風(fēng)景區(qū)計(jì)為城市用地還是分別計(jì)為交通用地、水域和特殊用地？土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)對此，也并沒有像城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)那樣制定一個(gè)詳細(xì)的條文說明，對似是而非的概念進(jìn)行詮釋和澄清。各地在進(jìn)行城市面積統(tǒng)計(jì)時(shí)，就會(huì)根據(jù)不同的理解將上述用地或進(jìn)行扣減、或計(jì)為城市用地。有的地區(qū)將城市內(nèi)部的道路廣場以及對外交通用地統(tǒng)計(jì)為土地規(guī)劃概念中的交通用地，從而會(huì)造成土地規(guī)劃概念中的城市面積小于城市規(guī)劃概念中的城市建設(shè)用地的面積。在城市和建制鎮(zhèn)的用地統(tǒng)計(jì)上兩個(gè)規(guī)劃不一致，自然也會(huì)影響到兩個(gè)規(guī)劃在水域、交通用地、特殊用地統(tǒng)計(jì)上的不一致。至于兩個(gè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)中均出現(xiàn)了特殊用地，但其含義卻已相去甚遠(yuǎn)了。 （二） 原則問題上的分歧 城市外延擴(kuò)張是造成耕地減少的主要原因嗎？ 筆者認(rèn)為，對于以上兩種不同的觀點(diǎn)，首先必須明確的是：城市并非造成耕地減少的最主要原因。城市化進(jìn)程加快和耕地的大幅度減少在同一時(shí)期發(fā)生，但同時(shí)伴隨著耕地減少的還有農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)田毀損、農(nóng)村建設(shè)和國家基本建設(shè)等。總體來說耕地減少有兩大原因，一是農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村建設(shè)，二是非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從19861995這十年間農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村建設(shè)平均每年占用耕地為700萬畝，非農(nóng)業(yè)建設(shè)平均每年占用耕地750萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)平均每年占用耕地90萬畝左右；城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地僅占全國耕地減少總量的6%。因此城市外延擴(kuò)張并非造成耕地減少的主要原因。 其次必須明確的是：城市應(yīng)繼續(xù)在節(jié)約土地、保護(hù)耕地上作出典范，加大內(nèi)部挖潛的力度。城市是最經(jīng)濟(jì)的生存空間這一點(diǎn)勿庸置疑， ，僅占12%；按駐地人口平均計(jì)算，設(shè)市城市人均用地58M建制鎮(zhèn)129 M集鎮(zhèn)164 M村莊154 M2；以上數(shù)據(jù)說明城市人口生存空間遠(yuǎn)小于農(nóng)村人口的生存空間，農(nóng)村不僅用地基數(shù)大，而且人均用地水平高；要說內(nèi)部挖潛以增加耕地的話，最大的潛力還是在農(nóng)村居民點(diǎn)以及集鎮(zhèn)。 即便如此，由于各城市的用地水平各異，城市發(fā)展仍然需要針對市情對建設(shè)用地進(jìn)行精打細(xì)算，充分挖潛。按我國現(xiàn)行城市人口統(tǒng)計(jì)口徑，即按非農(nóng)業(yè)人口來統(tǒng)計(jì)，全國城市人均用地101 M2，其中特大城市75 M大城市88 M中等城市108M小城市143 M2；這說明特大城市用地最集約，城市越小，用地越粗放，兩者用地相差了2倍，小城市和小城鎮(zhèn)還是有潛力可挖的。這一點(diǎn)在新一輪城市總體規(guī)劃中將會(huì)有所體現(xiàn)。對大中城市來說，現(xiàn)有的人均用地指標(biāo)偏低，規(guī)劃所采用的標(biāo)準(zhǔn)就不宜大幅度調(diào)整，必須結(jié)合現(xiàn)狀的人均用地水平實(shí)事求是地?cái)M定，對于小城市來說，如果本來用地水平就偏高，那么在規(guī)劃中就不宜再提高用地水平，甚至要進(jìn)行壓縮。 兩個(gè)規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模的確定上為何不一致？ 編制土地利用總體規(guī)劃的第一條原則是，以供給制約和引導(dǎo)需求，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，即城市外延擴(kuò)張占用耕地必須考慮有無開發(fā)復(fù)墾出相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量耕地的可能；另一方面，土地規(guī)劃在工作手法上強(qiáng)調(diào)上下協(xié)調(diào)，地級規(guī)劃要根據(jù)省級規(guī)劃下達(dá)的各類用地控制指標(biāo)，平衡土地需求的意見，再提出各類用地控制性指標(biāo)分解下達(dá)到所轄郊區(qū)縣。 由于省級行政轄區(qū)內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，因此國土局在[1997]國土[規(guī)]字第100號文中已初步擬定了下達(dá)給各省的三項(xiàng)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡指標(biāo)（19962010年），它們分別是控制建設(shè)占用耕地、補(bǔ)充耕地和凈增耕地指標(biāo)等，在30個(gè)省和自治區(qū)中除四川和貴州省耕地凈增量指標(biāo)為0外，其余省、自治區(qū)和直轄市均要求實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)有余。全國范圍內(nèi)控制建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量為2182萬畝，這意識著在未來的14年中平
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