城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃區(qū)別-wenkub
2022-08-31 02:10:11 本頁面
【正文】 面積采用土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查面積，用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》（見于《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中的附件一）。 二、兩個(gè)規(guī)劃的主要分歧在哪里 （三） 兩個(gè)規(guī)劃的審批權(quán)限不一樣 根據(jù)最新《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》第二十六條，“評審合格的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)綜合平衡和同級人民政府審查同意后，依照法定程序和審批權(quán)限報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行，并報(bào)上級土地管理部門備案。尤其是在1978到1988年這十年中，城市規(guī)劃走過了最富有探索性的十年，理論與實(shí)踐上均取得了長足進(jìn)步。由于規(guī)劃依據(jù)、方法并不成熟、且涉及的規(guī)劃層次多，至今土地規(guī)劃的成熟程度仍然不高。 （一）兩個(gè)規(guī)劃的成熟程度不一樣 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置和引導(dǎo)城市建設(shè)管理協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，指導(dǎo)土地利用和城市建設(shè)的有兩個(gè)規(guī)劃，即土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，這兩個(gè)規(guī)劃都是以國民經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)、節(jié)約和合理利用土地及其空間資源為原則編制的，但由于各方面的原因，兩個(gè)規(guī)劃相互脫節(jié)的狀況由來已久。 一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀比較 1989年12月全國人大常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過了《城市規(guī)劃法》，確立城市規(guī)劃的法律地位， 1991年建設(shè)部通過了《城市規(guī)劃編制辦法》，有關(guān)城市規(guī)劃法規(guī)和條文的相繼出臺(tái)對于城市規(guī)劃工作取到了有力的推動(dòng)和規(guī)范化作用。土地規(guī)劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現(xiàn)。”這種規(guī)定不及城市總體規(guī)劃的明確，“報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”這一點(diǎn)就比較含混，按照土地利用總體規(guī)劃的編制慣例，常規(guī)理解是，土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)限在上級人民政府，這樣僅直轄市和省級土地利用總體規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)是國務(wù)院，地級市土地利用總體規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)是省級人民政府。 現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃是點(diǎn)與面的關(guān)系，土地規(guī)劃的范圍大于城市規(guī)劃的范圍。 從規(guī)劃體系上看，土地規(guī)劃具有很強(qiáng)的宏觀性和層次性； 按行政區(qū)劃分為全國、省、地、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系。 各級土地規(guī)劃的范圍是本級行政區(qū)域的范圍，但這并不等于說在同一級別的土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃中，前者的規(guī)劃范圍會(huì)更大些；因?yàn)楦鶕?jù)《城市規(guī)劃法》，“城市規(guī)劃區(qū)指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域，具體范圍由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定”，所以城市總體規(guī)劃的范圍也可以是整個(gè)城市轄區(qū)，其規(guī)劃的范圍就同土地利用總體規(guī)劃一致，所謂點(diǎn)與面之說是站不住腳的。城市總體規(guī)劃用地面積采用一萬分之一或五千分之一比例尺的圖紙的量算結(jié)果，用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ 13790）。 交通用地是指居民點(diǎn)以外的各種道路及其附屬設(shè)施和民用機(jī)場用地，包括護(hù)路林。有的地區(qū)將城市內(nèi)部的道路廣場以及對外交通用地統(tǒng)計(jì)為土地規(guī)劃概念中的交通用地，從而會(huì)造成土地規(guī)劃概念中的城市面積小于城市規(guī)劃概念中的城市建設(shè)用地的面積。 筆者認(rèn)為，對于以上兩種不同的觀點(diǎn)，首先必須明確的是：城市并非造成耕地減少的最主要原因。因此城市外延擴(kuò)張并非造成耕地減少的主要原因。城市是最經(jīng)濟(jì)的生存空間這一點(diǎn)勿庸置疑， ，僅占12%；按駐地人口平均計(jì)算，設(shè)市城市人均用地58M建制鎮(zhèn)129 M集鎮(zhèn)164 M村莊154 M2；以上數(shù)據(jù)說明城市人口生存空間遠(yuǎn)小于農(nóng)村人口的生存空間，農(nóng)村不僅用地基數(shù)大，而且人均用地水平高；要說內(nèi)部挖潛以增加耕地的話，最大的潛力還是在農(nóng)村居民點(diǎn)以及集鎮(zhèn)。按我國現(xiàn)行城市人口統(tǒng)計(jì)口徑，即按非農(nóng)業(yè)人口來統(tǒng)計(jì)，全國城市人均用地101 M2，其中特大城市75 M大城市88 M中等城市108M小城市143 M2；這說明特大城市用地最集約，城市越小，用地越粗放，兩者用地相差了2倍，小城市和小城鎮(zhèn)還是有潛力可挖的。 由于國土局測算的數(shù)字是建立在詳查變更數(shù)的基礎(chǔ)上的，而前十年中非農(nóng)建設(shè)平均每年占用耕地750萬畝是統(tǒng)計(jì)數(shù)，因此建設(shè)占用耕地指標(biāo)將會(huì)降到以往占用水平的14%以下。 以往城市規(guī)劃在確定建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，是通過預(yù)測規(guī)劃期末的人口規(guī)模以及城市化水平，再結(jié)合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)來確定的。 目前有一種說法，即由于城市無限擴(kuò)張導(dǎo)致耕地減少，人地矛盾尖銳，因此城市發(fā)展應(yīng)充分實(shí)現(xiàn)內(nèi)部挖潛，外延擴(kuò)張應(yīng)盡可能利用非耕地。對于這些用地緊張的城市來說，挖潛牽涉到的不僅僅是土地收益，還有企業(yè)搬遷和居民安置，政府無力投資，而要讓開發(fā)商有利可圖，就必須犧牲環(huán)境效益；以武漢為例，市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院曾對漢口舊城待開發(fā)土地進(jìn)行投入產(chǎn)出分析，結(jié)論是容積率在5以上才能吸引開發(fā)商來投資建設(shè)，這種以高容積率、低生活質(zhì)量為代價(jià)的挖潛是不可取的。（本文刊載于《城市規(guī)劃》1998年第1期）城市化過程中土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的思考 土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃都涉及到土地資源的合理利用。通過規(guī)劃指標(biāo)的層層下達(dá)和土地利用的分區(qū)控制相結(jié)合的方法，實(shí)現(xiàn)土地源的總供需平衡和對用地空間布局的調(diào)控，當(dāng)然包括城市用地排。但是，目前新的國土規(guī)劃尚在試點(diǎn)摸索中應(yīng)加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，特別是在城市用地規(guī)模和布局方向上的銜接。2003年，國土資源部對近期上報(bào)的86個(gè)城市規(guī)劃統(tǒng)計(jì)，2O2O年規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模與現(xiàn)狀相比，有的城市甚至擴(kuò)大了2～3倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家規(guī)定的用地標(biāo)準(zhǔn)。由于土地?cái)?shù)量的有限，土地資源的稀缺性決定了“兩規(guī)”在用地上都要以節(jié)約和合理利用土地為核心。土地利用總體規(guī)劃側(cè)重于規(guī)劃的結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地供需的綜合平衡，是一種指令性目標(biāo)。此外兩部門統(tǒng)計(jì)口徑不一致也是造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致的原因之一，如：城市規(guī)劃部在
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