【正文】 城市總體規(guī)劃的范圍也可以是整個(gè)城市轄區(qū)，其規(guī)劃的范圍就同土地利用總體規(guī)劃一致，所謂點(diǎn)與面之說是站不住腳的?！边@種規(guī)定不及城市總體規(guī)劃的明確，“報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”這一點(diǎn)就比較含混，按照土地利用總體規(guī)劃的編制慣例，常規(guī)理解是，土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)限在上級人民政府，這樣僅直轄市和省級土地利用總體規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)是國務(wù)院，地級市土地利用總體規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)是省級人民政府。 （一）兩個(gè)規(guī)劃的成熟程度不一樣 （三） 兩個(gè)規(guī)劃的審批權(quán)限不一樣 根據(jù)最新《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》第二十六條，“評審合格的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)綜合平衡和同級人民政府審查同意后，依照法定程序和審批權(quán)限報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行，并報(bào)上級土地管理部門備案。 各地在進(jìn)行城市面積統(tǒng)計(jì)時(shí)，就會根據(jù)不同的理解將上述用地或進(jìn)行扣減、或計(jì)為城市用地。 其次必須明確的是：城市應(yīng)繼續(xù)在節(jié)約土地、保護(hù)耕地上作出典范，加大內(nèi)部挖潛的力度。全國范圍內(nèi)控制建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量為2182萬畝，這意識著在未來的14年中平均每年控制建設(shè)占用耕地量為156萬畝，這個(gè)數(shù)量為近十年來平均每年建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量的21%。一般大中城市的用地都是非常緊張的，、汕頭高達(dá)6萬人。如果忽視兩者的差異和關(guān)系，將導(dǎo)致兩者在規(guī)劃思路和規(guī)劃結(jié)果上的矛盾，突出表現(xiàn)為：城市總體規(guī)劃僅從城市本身的建設(shè)出發(fā)，城市的建設(shè)不考慮區(qū)域土地資源的供需矛盾，即不受土地利用總城市化過程中土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的思考體規(guī)劃的限制，從而造成了城市建設(shè)用地過分?jǐn)U張，不斷侵占耕地。城鎮(zhèn)人口指城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口，在暫住人口較多的城市，城鎮(zhèn)人口也包括暫住人口(即居住一年以上的人口)?！　∑浯我?guī)劃指標(biāo)分解落實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如：各地區(qū)歷年用地情況統(tǒng)計(jì)、土地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等不能及時(shí)更新、數(shù)據(jù)調(diào)查的不準(zhǔn)確，也影響指標(biāo)分解的科學(xué)性；此外規(guī)劃實(shí)施期間社會發(fā)展、政策和戰(zhàn)略調(diào)整也在一定程度上影響了規(guī)劃指標(biāo)分解的合理性?！　?建設(shè)用地規(guī)模控制目標(biāo)統(tǒng)一　　在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)中，目前以人均建設(shè)用地指標(biāo)作為控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，但它忽視了城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?jiān)蚝陀绊懸蛩?、影響程度的研究，城市與區(qū)域之間的關(guān)系研究，從而影響了城鎮(zhèn)規(guī)?？刂频男Ч４送?，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃宣傳、社會的監(jiān)督和進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施評價(jià)，建立規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度和規(guī)劃管理公開，調(diào)動公眾的主動意識，促進(jìn)政府部門的公正執(zhí)法，提高工作效率，制約和避免各種違反規(guī)劃行為的發(fā)生，保證規(guī)劃的實(shí)施。各種園區(qū)建設(shè)發(fā)展迅速?！　?．2 土地利用總體規(guī)劃的編制水平影響用地規(guī)模的控制效果　　上輪土地利用總體規(guī)劃以“供給制約和引導(dǎo)需求”為指導(dǎo)思想，由上而下編制，實(shí)施以來雖然在控制城市的發(fā)展規(guī)模和避免城市無規(guī)則蔓延上起重要作用，但由于土地系統(tǒng)的復(fù)雜性、規(guī)劃基礎(chǔ)條件的欠缺，加之我國處于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，其規(guī)劃的理論與方法難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，規(guī)劃實(shí)施的可操作性大打折扣?！　?編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計(jì)方法不一致土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的更新成果，獲取過程中首先應(yīng)用遙感技術(shù)，然后經(jīng)實(shí)地調(diào)查、核實(shí)、糾正形成的，可信度較高；而城市總體規(guī)劃依據(jù)的是城建部門的統(tǒng)計(jì)資料，對用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，往往采取抽樣調(diào)查的方法，所得到的數(shù)據(jù)為概查和估算數(shù)據(jù)，與遙感監(jiān)測實(shí)地調(diào)查資料存在一定差異。　　由于城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃都要對未來相應(yīng)區(qū)域的土地利用進(jìn)行安排，土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃均為國土規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃，因此許多專家學(xué)者建議兩個(gè)規(guī)劃的上一層次的國土劃基礎(chǔ)下進(jìn)行協(xié)調(diào)。 編制土地利用總體規(guī)劃的第一條原則是，以供給制約和引導(dǎo)需求，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，即城市外延擴(kuò)張占用耕地必須考慮有無開發(fā)復(fù)墾出相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量耕地的可能；另一方面，土地規(guī)劃在工作手法上強(qiáng)調(diào)上下協(xié)調(diào)，地級規(guī)劃要根據(jù)省級規(guī)劃下達(dá)的各類用地控制指標(biāo)，平衡土地需求的意見，再提出各類用地控制性指標(biāo)分解下達(dá)到所轄郊區(qū)縣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從19861995這十年間農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村建設(shè)平均每年占用耕地為700萬畝，非農(nóng)業(yè)建設(shè)平均每年占用耕地750萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)平均每年占用耕地90萬畝左右；城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地僅占全國耕地減少總量的6%。特殊用地是指居民點(diǎn)以外獨(dú)立的國防、名勝古跡、風(fēng)景旅游、墓地、陵園等用地。 城市總體規(guī)劃用地面積采用一萬分之一或五千分之一比例尺的圖紙的量算結(jié)果，用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ 13790）。 按我國現(xiàn)行城市人口統(tǒng)計(jì)口徑，即按非農(nóng)業(yè)人口來統(tǒng)計(jì)，全國城市人均用地101 M2，其中特大城市75 M大城市88 M中等城市108M小城市143 M2；這說明特大城市用地最集約，城市越小，用地越粗放，兩者用地相差了2倍，小城市和小城鎮(zhèn)還是有潛力可挖的。 以往城市規(guī)劃在確定建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，是通過預(yù)測規(guī)劃期末的人口規(guī)模以及城市化水平，再結(jié)合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)來確定的。（本文刊載于《城市規(guī)劃》1998年第1期）城市化過程中土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的思考　　土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃都涉及到土地資源的合理利用。由于土地?cái)?shù)量的有限，土地資源的稀缺性決定了“兩規(guī)”在用地上都要以節(jié)約和合理利用土地為核心?！冻鞘杏玫胤诸惻c規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137—90)中把規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)分為四級，規(guī)定現(xiàn)有城市要根據(jù)現(xiàn)有人均建設(shè)水平，在該“標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定的允許采用規(guī)劃指標(biāo)和允許調(diào)整幅度內(nèi)規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)。二是土地分類和用途分區(qū)與新的土地分類方法不一致，有的規(guī)劃仍使用過去的分類和分區(qū)?！　?城市發(fā)展方向協(xié)調(diào)統(tǒng)一　　要使“兩規(guī)”在