【文章內容簡介】 問題。(6)法制不全現行住房保障政策都是以規(guī)范性文件形式發(fā)布的，雖有一定效力，但未形成法律制度約束。雖然我國于2005年發(fā)布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》，但因沒有上升到法律層面，管控效用并不大。從國際經驗來看，許多國家都是通過立法，在法律層面上確定嚴格準入及退出機制管理，實施有效的動態(tài)監(jiān)管，保障了政府公共資源的分配公平。所以說，在立法上健全保障性住房的動態(tài)管理機制，是住房保障工作得以正常運轉、可持續(xù)發(fā)展和社會公平得以體現的根本性措施。 我國房地產市場化現狀近幾年，隨著人口流動的加劇、城鎮(zhèn)化進程的加快、經濟的發(fā)展等原因，房地產市場暴露出出越來越多的問題，其中最主要的就是房價連年暴漲，大大超過了居民的承受能力，引發(fā)了社會各界對房地產行業(yè)的關注和討論。據統計，自2004年之后，我國房地產價格便以每年兩位數的增幅上漲。2009年16月，%。其中，上海、浙江、湖北、重慶4個地區(qū)商品房銷售價格增幅超過20%2。但是，在2004年到2008年間，%、%、%、%、%3，低于房價的上升速度。不斷攀高的房價加重了普通居民購房成本，對其他消費支出產生“擠出效應”，同時帶動了房地產本身及上下游產業(yè)的畸形發(fā)展。高房價的壓力下，居民購房大量依賴銀行貸款支持，加大了金融系統的運行風險，催生了房地產市場的泡沫，對社會整個價值觀的建立也產生了不利的影響。同時，高房價所帶來的嚴重的貧富分化，將成為社會不和諧的誘因，為經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來了新的隱患。針對近幾年房價的快速飄升，國家出臺了一系列的宏觀調控措施，加大了對房地產行業(yè)的調控力度，但效果并不明顯。2007年之后，房地產價格進入新一輪的暴漲，并迅速向中西部新興城市和中心城市擴展。房地產價格并未因為國家的宏觀調控應聲回落，反而逆勢飄升。盡管社會各界提出了各種政策建言，希望能夠遏制房價上漲的迅猛勢頭，但終因對房地產市場的不全面認識而導致政策失效。因此，從供給角度來全面分析房地產市場的影響因素更能揭示房價上漲的內在動因，使得國家調控政策更具有針對性和科學性。另外，由于經濟的發(fā)展和生活水平的提高，普通居民對房子的需求也越來越高，而宏觀調控政策無法對需求做出進一步的控制，這也是本文選取供給角度進行分析的原因之一。此外，從政府管制的角度來看，雖然社會各界從不同角度提出了政府管制的具體政策建議，但由于種種原因，導致政府管制的效果不佳，不但無力遏制房價迅猛上漲的勢頭，更無法引導市場規(guī)范的建立，因此更需要深入分析政府管制效果不佳的原因。正是在這樣的背景之下，本文主要從供給因素入手，重點剖析影響和決定房地產價格的供給因素，同時兼顧對市場需求和其他影響因素的分析，以其為政府出臺科學合理的房地產政策和積極有效的宏觀調控手段提供借鑒，促進我國房地產市場的健康發(fā)展，保證居民的基本居住權利。（1）房地產價格過高首先，高房價使居民可支配收入降低，生活負擔加重。房價過高的情況下，居民的大部分收入用以支付房款，不得不大幅縮減其他商品的消費，導致國民經濟各部門發(fā)展不平衡。同時房價過高會使得有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p人紛紛外流，降低了大城市的核心競爭力。其次，居民購房一般都會依賴銀行住房貸款，過高的房價導致居民對銀行過度依賴，加大了金融系統的運行風險。第三，不斷上漲的房價扭曲了社會正常的預期，不但會引發(fā)全社會的“恐慌性購房”，還會使得市場上投機行為加重，加大了泡沫的積累。第四，高房價直接導致社會貧富差距的增大。在目前社會保障住房體系不發(fā)達的清況下，低收入階層的基本居住權利無法得到保障，成為威脅社會穩(wěn)定的潛在因素。最后，畸高的房價吸引了其他產業(yè)資金的進入，不僅不利于整個國民經濟均衡發(fā)展，同時還帶動房地產業(yè)及其上下游產業(yè)的畸形發(fā)展，導致整個社會經濟要素配置不當。（2） 住房供應結構性矛盾突出（3） 市場競爭不充分（4）市場操作不規(guī)范，違規(guī)現象嚴重在違規(guī)操作中所產生的各種高額的費用，最終還是通過房價轉嫁給購房者，為房地產價格的上漲推波助瀾。（5）融資結構不合理，對銀行依賴度過高房地產開發(fā)的資金來源主要有以下幾個:國家預算內資金、國內銀行貸款、債券、自籌資金、利用外資和其他資金來源。但實際上施工企業(yè)墊款也大多來自銀行貸款，這樣的話銀行借款在房地產資金來源中的比例非常高，所以房地產對銀行依賴度也是非常高。（6）行業(yè)集中度低市場集中度過低帶來的房地產發(fā)展管理滯后、資源過度分散、專業(yè)化不夠、房地產開發(fā)企業(yè)資質良蕎不齊等，都成為影響房地產行業(yè)健康發(fā)展的障礙。第3章 國外保障性住房建設及房地產市場化的實例分析——以新加坡為例作為亞洲重要的新興市場經濟國家，新加坡是東南亞地區(qū)成功解決國民住房問題的典型代表，也是世界上公認的有效解決住房問題的國家之一，在住房保障制度方面很有特色。新加坡在住房建設與分配中，采取政府分配與市場出售相結合的模式，其中政府主要面向中低收入階層投資建設住房并實行有償提供，高收入階層主要通過市場購買住房。由此，政府可以牢牢掌握住房市場的主動權，既解決了大部分國民的住房問題，也有效地平抑了房價。在新加坡的保障性住房的主體是有“組屋”之稱的公共住房。（1）新加坡保障性住房建設的形成與發(fā)展新加坡保障性住房建設的歷史可以追溯到1927年英國殖民地政府時期，1932年為解決住房緊張問題，政府賦予 1927年創(chuàng)建的負責城市規(guī)劃和公共基礎設施建設的“改良信托局”為低收入家庭提供廉價住房的職責，并負責第一個保障性住房建設項目。1959年，新加坡實現自治，失業(yè)和住宅短缺這兩個社會矛盾十分突出，僅有9%的居民能夠住上標準的住宅，84%的家庭只能住在店鋪和棚戶中。為此，新加坡政府于 1960年2月宣布成立建屋發(fā)展局（Housing and Development Board，簡稱 HDB），以取代英國殖民地政府時期的“改良信托局”，作為專門的組屋開發(fā)、營運、分配管理主體，并給予其雄厚的財政支持和較大的法定權力；同時制定實施了“五年建屋計劃”，大力發(fā)展公共住房。新加坡早期的保障性公共住房在設計上狹長、簡單，房間基本上都是沿一條走廊分布，有些類似于我國以往的筒子樓。一些臨時性一房型和兩房型的房屋分布在走廊的兩側，而兩房和三房標準型分別在走廊的一側分布。這種以公共走廊為中心的房屋分布格局，是一種比較經濟的建筑形式。這些建筑一般高9—14層，也被稱作“排板連棟式”。上世紀60 年代后期，新加坡逐步開發(fā)了點式或塔樓式的保障性住房形式，建筑的層高顯著增加，一般采用20—24層，這類建筑又被稱為“高塔式獨幗式”。經過第一、二個五年計劃的努力，新加坡住房緊張問題得到有效緩解。隨著居民收入水平的提高，從第三個五年計劃開始，新加坡開始興建更加寬敞舒適的保障性住房，主要是三房式和四房式，住房面積顯著增加，相關設施也開始增多。除了新建面積更大的保障性住房以外，新加坡還開始拆除和改良舊有的一房和兩房式的保障性住房，并且在保障性住房區(qū)域內增設兒童游樂場、公共綠地和公園等其他設施，改善保障性住房小區(qū)的居住環(huán)境。到執(zhí)行第四個五年計劃時，新加坡繼續(xù)提升保障性住房的檔次和服務質量，實行“組屋更新計劃”，開展對老城區(qū)保障性住房等設施的改造。目前，新加坡的保障性住房已經主要以四房式和五房式為主，各項配套設施齊全，功能結構合理，居住環(huán)境良好。（2）新加坡保障性住房建設的主要內容新加坡的住房保障的主要內容是，一是政府制定有關投資建設住房的長遠規(guī)劃，通常情況下新加坡以五年為周期制定建屋計劃。為確保住房建設計劃的順利實施，政府除了專門劃撥國有土地或適量征用私人土地，供房屋發(fā)展局建設住房，為降低建房的財務成本，政府還通過低息貸款方式向房屋發(fā)展局提供資金支持。二是實行住房公積金制度。從1950年開始，新加坡全面推行中央公積金制度，為住房建設提供籌資支持；1968年提出“居者有其屋”的計劃，從出租廉租房為主向出售廉租屋過渡。三是科學制定住宅建設發(fā)展規(guī)劃，完善居住社區(qū)的各項配套設施。為限制開發(fā)商炒作行為，新加坡政府還制定了較為細致周全的法規(guī)體系，對住房市場進行嚴格監(jiān)控。為保證公共組屋真正保障住房困難人群，要求居民在購買組屋后一定年限內不得將整個房屋出租，如果確屬必要，僅允許房主與租戶合租；新加坡政府還要求，組屋在購買后的5年之內不得轉讓，也不得用于商業(yè)性經營，否則將受到法律嚴懲。此外，新加坡通過征收房產稅來抑制住房投機活動，按照有關規(guī)定，如果購房人買房后不足一年就出售，必須繳納高額的房產稅。新加坡公共保障性住房的分配，主要采取三種方式：一是租賃公共住房。新加坡規(guī)定，月收入在800新元以下的家庭，可以根據附有不同標準津貼的租金來租賃一房或兩房式公共住房；如果家庭月收入在800新元至1500新元之間，可以租住一房式、兩房式或三房式公共住房。這些保障性住房的租金約為市場租金的一半，其余部分由政府予以補貼。二是申請購買保障性住房。月收入不超過2000新元的家庭，可申請三房式重購公共住房；家庭月總收入不超過300新元的，可申請三房式公共住房；家庭月收入不超過8000新元的，可申請四房式或更大的公共住房；家庭月收入不超過12000新元的，可申請四房式或更大單位的多代同堂家庭的公共住房。家庭月收入不超過8000新元或12000新元（多代同堂家庭）的，可在公開市場上利用“房屋津貼”購買轉售公共住房，或購買私人發(fā)展商設計興建和銷售的保障性住房。三是購買私宅。家庭月收入超過8000新元或12000新元的，建屋發(fā)展局不負責提供公共住房，而是從市場上直接購買私宅。實在無力購買的，政府還允許租賃公共租賃房。（3）新加坡保障性住房建設的特點首先是政府承擔提供住宅的主要責任。在新加坡，不論是國家興建還是個人購買住宅，所需資金主要來自中央公積金。公積金由新加坡中央公積金局統一管理的社會公益性強制儲蓄，籌集的資金可以投資于各種公債，并隨時保證為住房發(fā)展局提供融資支持。政府對中低收入家庭實行準商品保障模式，住房發(fā)展局按照一定的標準投資建設住房，而后再按照優(yōu)惠的價格賣給國民。據統計1961—1995年期間，新加坡共執(zhí)行了7個“建屋發(fā)展五年計劃”，共建造公共組屋超過70萬個單元?！耙晃濉焙汀岸濉逼陂g，曾計劃為低收入者建造超過11萬套公共組屋，為中高收入家庭建造4萬套私人住宅。事實上?！叭濉逼陂g加快公共住房建設步伐，“四五”和“五五”期間則分別完成了13萬套和20萬套。政府組屋內居民的人均居住面積15平方米左右，居住條件和生活環(huán)境發(fā)生很大改善。在新加坡的居民中，有 %居住在由政府提供的組屋里，有79%住在廉價屋里，%的人住在私人購買的公寓或別墅里。從這些數據看，新加坡居民的住宅主要由政府提供的。受英國私有化改革的影響，新加坡近年來也傾向于推進住房私有化，通過住房私有化改革，新加坡把一些原來國有住房逐步轉讓給私人。其次是全面實行住房公積金制度。公積金制度是一項強制儲蓄制度，由雇主和雇員共同繳納，最初主要用來解決雇員退休后的生活保障問題。1968年，為了解決中低收入家庭的住宅問題，政府允許動用部分公積金存款用作購房的首付款，不足部分由每月交納的公積金分期支付。這項規(guī)定使低收入者既能改善居住條件又不會因此明顯影響生活水平，極大促進了低收入者的購房積極性。該項政策最初只提供給最低收入家庭，1975年后擴大至中等收入家庭。公積金制度幫助新加坡成為東南亞地區(qū)解決住宅問題的成功典范。第三，根據家庭經濟情況分級確定住房保障水平。新加坡政府規(guī)定，在提供住房補貼時，要嚴格按家庭實際經濟情況，確定能夠享受的住宅保障水平，采取分級提供公有住宅補貼方式。第四，確定合理的公有住宅配售政策。自60年代末新加坡推行公共住宅出售政策以來，購買公有住宅的人家日益增多。為搞好公屋配售，讓購房者都能感受到購房過程是合理公平的，是房屋開發(fā)局面臨的重要課題。最初政府采用登記配售方式，以登記的先后順序決定購買機會，后來又改為定購制度，每季度公布建房計劃，定購并申請購房的家庭通過抽簽決定，中簽后交付訂金并簽訂購房合同，交納房價首付，一般兩年后就可以入住。這種辦法縮小了地區(qū)之間、不同類型住房的供求差距。盡管各國住房政策目標不盡相同，但都具有宏觀調控政策獨立性的特點，有的國家強調公民的居住權和政府提供的職責，有的國家明確要求要提高住房自有率，有的國家認為住房政策目標應在于多層次供應住房，確保人人都能獲得良好的居住條件。此外，各國住房政策目標會隨著時代變遷而變化?？傊?，國外在解決住房問題時，普遍把提高國民，尤其是中低收入家庭的居住水平和質量，實現住房的公平放在首位。各國政府在保障性住房建設與管理方面都進行了積極的探索，雖然具體做法各有千秋，但總結起來有以下幾點經驗。（1） 政府直接或間接提供保障性住房（2） 綜合運用政府和市場力量保障公民的居住權（3） 健全相關立法，增強保障性住房政策實施的嚴肅性（4） 采取差異性住房政策，突出對特殊群體的保障（5） 建立多元化住房補助制度，提高居民租房或購房能力（6） 注重住房金融制度創(chuàng)新安排，為保障性住房建設提供支持對我國保障性住房建設的啟示:（1） 保障性住房建設必須堅持政府主導國內外發(fā)展的實踐證明，住房是一種極為特殊的商品，市場經濟機制雖然可以在一定程度上發(fā)揮作用，但如果片面依賴市場機制的作用，必將將大多數中低收入家庭排斥在住房供給范圍之外，通過市場來解決所有國民的住房問題是不可能的，必須強調政府的主導和主體地位。無論政府通過直接提供還是間接成本資助，當前國際上政府承擔國民基本住房權利都非常注重政府責任。并且從西方市場經濟國家的實踐看，雖然主張通過自由競爭和市場調節(jié)來滿足居民住房需求，但始終不同程度地運用政府提供或干預手段。也就是說，政府作為國家經濟的宏觀調控者，必須兼顧社會公平與效率的職責，并且更多承擔社會公平的責任，必定成為向中低收入家庭提供保障性住房的主體。就我國實際情況看，社會主義市場經濟體制已是深入人心，住房制度也必須充分發(fā)揮市場經濟機制作用，但是面對市場失靈和社會公平的需要，政府在堅持推動住房制度商品化和社會化的同時，必須承擔起為中低收入家庭提供住房的重任，通過維護廣大人民群眾的基本居住權來實現社會的公平、穩(wěn)定與和諧。（2）保障性住房建設必須堅持立法先行國外住房保障工作取得一定