論中央與地方的關(guān)系(編輯修改稿)
2024-07-25 21:06 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 簡(jiǎn)政放權(quán)的前提條件是：保證國(guó)家統(tǒng)一簡(jiǎn)政放權(quán)目的就是通過(guò)給地方更多的獨(dú)立性來(lái)使得地方便宜行事，提高效率。那么給地方多少獨(dú)立性呢？在集中化和分權(quán)之間，平衡點(diǎn)究竟在哪里？1946年意大利舉行了全民公決，迎來(lái)了共和國(guó)的誕生。經(jīng)當(dāng)日選舉產(chǎn)生的立憲會(huì)議也隨即開(kāi)始了共和國(guó)憲法的起草和審議工作，因此，地區(qū)自治問(wèn)題進(jìn)入人們的視線(xiàn)，作為島嶼的西西里具有天然的分裂傾向，早在1944年，西西里就建立了一個(gè)被稱(chēng)為Consulta的團(tuán)體，其主要任務(wù)就是為其制定一部基本法。其余各區(qū)也紛紛效仿，在立憲會(huì)議之前制定了各自的基本法。這些地區(qū)與國(guó)家之間的緊張關(guān)系，促使立憲會(huì)議不再堅(jiān)守中央集權(quán)的立場(chǎng)，而是試圖對(duì)原有的中央—地方關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。在西西里憲法學(xué)者的推動(dòng)下，意大利1946年立憲會(huì)議部分地借鑒了1931年西班牙憲法的相關(guān)規(guī)定，在純粹的單一制和純粹的聯(lián)邦制中間探索出了第三條道路，即“地區(qū)性國(guó)家”的地方自治模式。所謂地區(qū)性國(guó)家是指將廣泛的自治權(quán)，包括某些問(wèn)題上制定法律的權(quán)力賦予地區(qū)的單一制國(guó)家。1948年意大利共和國(guó)憲法所規(guī)定的“地區(qū)性國(guó)家”的概念從文字成了現(xiàn)實(shí)。 從1948年的探索至20世紀(jì)的實(shí)踐，再到世紀(jì)之交的憲法改革，意大利的地區(qū)自治制度已經(jīng)走過(guò)了半個(gè)多世紀(jì)的歷程。這半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐事實(shí)上已經(jīng)證明了“地區(qū)性國(guó)家”的地方自治模式并沒(méi)有能夠夠很好地解決意大利國(guó)家的中央與地方關(guān)系問(wèn)題。2017年西班牙的地區(qū)獨(dú)立公投事件更是值得人去思考中央與地方的關(guān)系如何找到一個(gè)平衡點(diǎn)，以及如何通過(guò)憲法來(lái)定位兩者。加泰羅尼亞是西班牙東北部的一個(gè)自治區(qū)，與法國(guó)接壤。加泰羅尼亞擁有獨(dú)特的語(yǔ)言和習(xí)俗，且在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間承擔(dān)了大部分稅收壓力，使得其自治政府脫離西班牙的愿望強(qiáng)烈。加泰羅尼亞的獨(dú)立公投可以說(shuō)是謀求已久。早在2013以前，就已經(jīng)傳出加泰羅尼亞要進(jìn)行獨(dú)立公投的消息。2014年英國(guó)的蘇格蘭獨(dú)立公投時(shí)，加泰羅尼亞的獨(dú)立公投也是鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，不過(guò)直到三年后的今天才得以實(shí)現(xiàn)。最終，加泰羅尼亞自治區(qū)議會(huì)投票通過(guò)了“獨(dú)立”提案，宣布該區(qū)“獨(dú)立建國(guó)”。西班牙政府表示將動(dòng)用憲法第155條予以堅(jiān)決回應(yīng)，這里的憲法在維系國(guó)家統(tǒng)一的作用上意義重大，其意義高于地方自治的政治價(jià)值，對(duì)中央與地方的關(guān)系畫(huà)了一個(gè)邊界，就是中央與地方的關(guān)系本來(lái)就是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的事，是整體與部分的關(guān)系，必須在維系國(guó)家統(tǒng)一的前提下。（四）立足國(guó)情去思考中央與地方的關(guān)系十一屆三中全會(huì)以后, 我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列以“放權(quán)讓利”為主線(xiàn)的重大改革措施, 摸索出了一系列旨在盡可能充分體現(xiàn)中央政府和地方政府“雙贏”原則的機(jī)制性手段。但仍然有行政權(quán)力的“一統(tǒng)就死、一放就亂”的現(xiàn)象。在某種意義上, 中央集權(quán)與地方分權(quán)的對(duì)立和沖突還呈激化趨勢(shì)。有人甚至認(rèn)為中央政府和地方政府的權(quán)力關(guān)系只能是此消彼長(zhǎng)的“零和”關(guān)系, 而絕不可能是互為前提、互相依賴(lài)的“雙贏”關(guān)系。這種觀點(diǎn)是失之偏頗的。依憲治國(guó)，在憲法框架范圍內(nèi)簡(jiǎn)政放權(quán)，繼續(xù)深化改革無(wú)疑是通過(guò)多年發(fā)展摸索出來(lái)的正確道路。因?yàn)槲覈?guó)的憲法是通過(guò)層層人民代表大會(huì)選舉出來(lái)的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)》來(lái)制定的，本身就是民主集中制的體現(xiàn)，我國(guó)政權(quán)的組織原則就是在憲法下進(jìn)行，所以中國(guó)的整個(gè)政權(quán)體系是按民主集中制原則確立的。必須要根據(jù)憲法內(nèi)容保證國(guó)家統(tǒng)一，那就必須要保證中央權(quán)威。但我國(guó)地域遼闊、民族眾多、資源分布不均、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各個(gè)地方有各自的實(shí)際情況。因此，根據(jù)我國(guó)的憲法，由我國(guó)的實(shí)際國(guó)情出發(fā)，就中央政府與地方政府的關(guān)系而言, 中央政府既要保證有足夠的權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo), 又要保證地方政府應(yīng)有的自主性和創(chuàng)造性, 從而使中央政府和地方政府兩方面的積極性都得到充分的發(fā)揮。這一原則完全符合象我國(guó)這樣一個(gè)單一制國(guó)家協(xié)調(diào)中央政府與地方政府關(guān)系的基本規(guī)律。然而, 這一原則在指導(dǎo)具體的制度設(shè)計(jì)中, 我們也應(yīng)該看到它所存在的問(wèn)題,因?yàn)橹醒胝偷胤秸P(guān)系的改革和調(diào)整本身是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程, 原有高度集權(quán)的關(guān)系模式的消極影響短時(shí)間還無(wú)法根除，有的則是在改革中出現(xiàn)的新矛盾和新問(wèn)題。但我們必須繼續(xù)在中央權(quán)力與地方權(quán)力之間尋求一種精心設(shè)計(jì)又巧妙安排的平衡設(shè)計(jì)，并依法、依憲建立一個(gè)能維系國(guó)家統(tǒng)一，保證社會(huì)穩(wěn)定、繁榮、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)和行動(dòng)上有效率、有內(nèi)聚力的中央權(quán)力和受之領(lǐng)導(dǎo)的有效率的地方權(quán)力。本著這樣的認(rèn)知，來(lái)檢討中國(guó)現(xiàn)今中央與地方的關(guān)系，便會(huì)有極大的意義。今后中央與地方彼此的權(quán)限，應(yīng)盡可能地在憲法的位階上加以明確界定，并通過(guò)憲法保留成為憲法制度。有見(jiàn)及此，在充分肯定我國(guó)中央政府與地方政府關(guān)系改革已取得重大成效的同時(shí),依然需要根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況繼續(xù)深化改革，簡(jiǎn)政放權(quán)。三、根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)（一）簡(jiǎn)政放權(quán)的作用意義在行政事務(wù)中，如果中央統(tǒng)的過(guò)多、過(guò)死。在我們這樣一個(gè)地域遼闊、各地發(fā)展很不平衡的國(guó)度中, 就會(huì)導(dǎo)致僵化、浪費(fèi)、效率低下。在憲法框架下繼續(xù)擴(kuò)大地方政府擁有越來(lái)越多的自主權(quán), 決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。在政府管理的層次上,中央政府逐步向地方政府下放財(cái)權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán), 特別是實(shí)施分稅制等一系列較為充分地考慮地方政府利益的制度和做法,可以激發(fā)和增強(qiáng)了地方政府經(jīng)濟(jì)活力和地方政府管理的自覺(jué)性, 同時(shí)也在許多方面分擔(dān)了中央政府的調(diào)控壓力和增加了宏觀協(xié)調(diào)的深度和廣度, 促進(jìn)了中央關(guān)于地方政府發(fā)展目標(biāo)和總體協(xié)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從而有效地推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展,有效地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。在中央政府和地方政府的關(guān)系上,充分體現(xiàn)中央政府的權(quán)威和地方政府的積極性。（二）繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)舉措 保證中央政府的權(quán)威并提升其宏觀調(diào)控能力簡(jiǎn)政放權(quán)是時(shí)代發(fā)展的必然選擇，但簡(jiǎn)政放權(quán)不是一味的放權(quán)，而是有針對(duì)、有部署的放權(quán)，在某些關(guān)乎大局布局的事項(xiàng)上，非但不放權(quán)，還要“收權(quán)”，如中央權(quán)威就必須繼續(xù)強(qiáng)化，這是國(guó)家統(tǒng)一的重要保證，另外，中央還要根據(jù)各個(gè)地方的情況實(shí)行整體宏觀調(diào)控。以往中央政府對(duì)地方政府的某些方面統(tǒng)得過(guò)多與調(diào)控乏力同時(shí)并存。但相對(duì)來(lái)說(shuō), 后者更為突出。其典型表現(xiàn)就是政府的宏觀調(diào)控能力(包括財(cái)政宏觀調(diào)控能力、金融宏觀調(diào)控能力、行政組織調(diào)控能力) 呈弱化趨勢(shì)。[金太軍：“政府職能與政府能力”，載《中國(guó)行政管理》1998年12期第28頁(yè)]造成這個(gè)現(xiàn)象，很大程度是因?yàn)橹醒朐谙虻胤椒艡?quán)的操作是板塊式的，比較機(jī)械化, 中央政府有令不行, 有禁不止的現(xiàn)象十分突出, 主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上, 一些地方政府從自身利
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