論中央與地方的關(guān)系(編輯修改稿)
2025-07-25 21:06 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 簡政放權(quán)的前提條件是：保證國家統(tǒng)一簡政放權(quán)目的就是通過給地方更多的獨(dú)立性來使得地方便宜行事，提高效率。那么給地方多少獨(dú)立性呢？在集中化和分權(quán)之間，平衡點(diǎn)究竟在哪里？1946年意大利舉行了全民公決，迎來了共和國的誕生。經(jīng)當(dāng)日選舉產(chǎn)生的立憲會(huì)議也隨即開始了共和國憲法的起草和審議工作，因此，地區(qū)自治問題進(jìn)入人們的視線，作為島嶼的西西里具有天然的分裂傾向，早在1944年，西西里就建立了一個(gè)被稱為Consulta的團(tuán)體，其主要任務(wù)就是為其制定一部基本法。其余各區(qū)也紛紛效仿，在立憲會(huì)議之前制定了各自的基本法。這些地區(qū)與國家之間的緊張關(guān)系，促使立憲會(huì)議不再堅(jiān)守中央集權(quán)的立場，而是試圖對原有的中央—地方關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。在西西里憲法學(xué)者的推動(dòng)下，意大利1946年立憲會(huì)議部分地借鑒了1931年西班牙憲法的相關(guān)規(guī)定，在純粹的單一制和純粹的聯(lián)邦制中間探索出了第三條道路，即“地區(qū)性國家”的地方自治模式。所謂地區(qū)性國家是指將廣泛的自治權(quán)，包括某些問題上制定法律的權(quán)力賦予地區(qū)的單一制國家。1948年意大利共和國憲法所規(guī)定的“地區(qū)性國家”的概念從文字成了現(xiàn)實(shí)。 從1948年的探索至20世紀(jì)的實(shí)踐，再到世紀(jì)之交的憲法改革，意大利的地區(qū)自治制度已經(jīng)走過了半個(gè)多世紀(jì)的歷程。這半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐事實(shí)上已經(jīng)證明了“地區(qū)性國家”的地方自治模式并沒有能夠夠很好地解決意大利國家的中央與地方關(guān)系問題。2017年西班牙的地區(qū)獨(dú)立公投事件更是值得人去思考中央與地方的關(guān)系如何找到一個(gè)平衡點(diǎn)，以及如何通過憲法來定位兩者。加泰羅尼亞是西班牙東北部的一個(gè)自治區(qū)，與法國接壤。加泰羅尼亞擁有獨(dú)特的語言和習(xí)俗，且在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間承擔(dān)了大部分稅收壓力，使得其自治政府脫離西班牙的愿望強(qiáng)烈。加泰羅尼亞的獨(dú)立公投可以說是謀求已久。早在2013以前，就已經(jīng)傳出加泰羅尼亞要進(jìn)行獨(dú)立公投的消息。2014年英國的蘇格蘭獨(dú)立公投時(shí)，加泰羅尼亞的獨(dú)立公投也是鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，不過直到三年后的今天才得以實(shí)現(xiàn)。最終，加泰羅尼亞自治區(qū)議會(huì)投票通過了“獨(dú)立”提案，宣布該區(qū)“獨(dú)立建國”。西班牙政府表示將動(dòng)用憲法第155條予以堅(jiān)決回應(yīng)，這里的憲法在維系國家統(tǒng)一的作用上意義重大，其意義高于地方自治的政治價(jià)值，對中央與地方的關(guān)系畫了一個(gè)邊界，就是中央與地方的關(guān)系本來就是一個(gè)國家內(nèi)部的事，是整體與部分的關(guān)系，必須在維系國家統(tǒng)一的前提下。（四）立足國情去思考中央與地方的關(guān)系十一屆三中全會(huì)以后, 我國陸續(xù)出臺(tái)了一系列以“放權(quán)讓利”為主線的重大改革措施, 摸索出了一系列旨在盡可能充分體現(xiàn)中央政府和地方政府“雙贏”原則的機(jī)制性手段。但仍然有行政權(quán)力的“一統(tǒng)就死、一放就亂”的現(xiàn)象。在某種意義上, 中央集權(quán)與地方分權(quán)的對立和沖突還呈激化趨勢。有人甚至認(rèn)為中央政府和地方政府的權(quán)力關(guān)系只能是此消彼長的“零和”關(guān)系, 而絕不可能是互為前提、互相依賴的“雙贏”關(guān)系。這種觀點(diǎn)是失之偏頗的。依憲治國，在憲法框架范圍內(nèi)簡政放權(quán)，繼續(xù)深化改革無疑是通過多年發(fā)展摸索出來的正確道路。因?yàn)槲覈膽椃ㄊ峭ㄟ^層層人民代表大會(huì)選舉出來的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)》來制定的，本身就是民主集中制的體現(xiàn)，我國政權(quán)的組織原則就是在憲法下進(jìn)行，所以中國的整個(gè)政權(quán)體系是按民主集中制原則確立的。必須要根據(jù)憲法內(nèi)容保證國家統(tǒng)一，那就必須要保證中央權(quán)威。但我國地域遼闊、民族眾多、資源分布不均、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各個(gè)地方有各自的實(shí)際情況。因此，根據(jù)我國的憲法，由我國的實(shí)際國情出發(fā)，就中央政府與地方政府的關(guān)系而言, 中央政府既要保證有足夠的權(quán)威來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo), 又要保證地方政府應(yīng)有的自主性和創(chuàng)造性, 從而使中央政府和地方政府兩方面的積極性都得到充分的發(fā)揮。這一原則完全符合象我國這樣一個(gè)單一制國家協(xié)調(diào)中央政府與地方政府關(guān)系的基本規(guī)律。然而, 這一原則在指導(dǎo)具體的制度設(shè)計(jì)中, 我們也應(yīng)該看到它所存在的問題,因?yàn)橹醒胝偷胤秸P(guān)系的改革和調(diào)整本身是一個(gè)漸進(jìn)的過程, 原有高度集權(quán)的關(guān)系模式的消極影響短時(shí)間還無法根除，有的則是在改革中出現(xiàn)的新矛盾和新問題。但我們必須繼續(xù)在中央權(quán)力與地方權(quán)力之間尋求一種精心設(shè)計(jì)又巧妙安排的平衡設(shè)計(jì)，并依法、依憲建立一個(gè)能維系國家統(tǒng)一，保證社會(huì)穩(wěn)定、繁榮、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)和行動(dòng)上有效率、有內(nèi)聚力的中央權(quán)力和受之領(lǐng)導(dǎo)的有效率的地方權(quán)力。本著這樣的認(rèn)知，來檢討中國現(xiàn)今中央與地方的關(guān)系，便會(huì)有極大的意義。今后中央與地方彼此的權(quán)限，應(yīng)盡可能地在憲法的位階上加以明確界定，并通過憲法保留成為憲法制度。有見及此，在充分肯定我國中央政府與地方政府關(guān)系改革已取得重大成效的同時(shí),依然需要根據(jù)我國現(xiàn)階段的實(shí)際情況繼續(xù)深化改革，簡政放權(quán)。三、根據(jù)我國實(shí)際情況，繼續(xù)深化簡政放權(quán)（一）簡政放權(quán)的作用意義在行政事務(wù)中，如果中央統(tǒng)的過多、過死。在我們這樣一個(gè)地域遼闊、各地發(fā)展很不平衡的國度中, 就會(huì)導(dǎo)致僵化、浪費(fèi)、效率低下。在憲法框架下繼續(xù)擴(kuò)大地方政府擁有越來越多的自主權(quán), 決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。在政府管理的層次上,中央政府逐步向地方政府下放財(cái)權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán), 特別是實(shí)施分稅制等一系列較為充分地考慮地方政府利益的制度和做法,可以激發(fā)和增強(qiáng)了地方政府經(jīng)濟(jì)活力和地方政府管理的自覺性, 同時(shí)也在許多方面分擔(dān)了中央政府的調(diào)控壓力和增加了宏觀協(xié)調(diào)的深度和廣度, 促進(jìn)了中央關(guān)于地方政府發(fā)展目標(biāo)和總體協(xié)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從而有效地推動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展,有效地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。在中央政府和地方政府的關(guān)系上,充分體現(xiàn)中央政府的權(quán)威和地方政府的積極性。（二）繼續(xù)深化簡政放權(quán)舉措 保證中央政府的權(quán)威并提升其宏觀調(diào)控能力簡政放權(quán)是時(shí)代發(fā)展的必然選擇，但簡政放權(quán)不是一味的放權(quán)，而是有針對、有部署的放權(quán)，在某些關(guān)乎大局布局的事項(xiàng)上，非但不放權(quán)，還要“收權(quán)”，如中央權(quán)威就必須繼續(xù)強(qiáng)化，這是國家統(tǒng)一的重要保證，另外，中央還要根據(jù)各個(gè)地方的情況實(shí)行整體宏觀調(diào)控。以往中央政府對地方政府的某些方面統(tǒng)得過多與調(diào)控乏力同時(shí)并存。但相對來說, 后者更為突出。其典型表現(xiàn)就是政府的宏觀調(diào)控能力(包括財(cái)政宏觀調(diào)控能力、金融宏觀調(diào)控能力、行政組織調(diào)控能力) 呈弱化趨勢。[金太軍：“政府職能與政府能力”，載《中國行政管理》1998年12期第28頁]造成這個(gè)現(xiàn)象，很大程度是因?yàn)橹醒朐谙虻胤椒艡?quán)的操作是板塊式的，比較機(jī)械化, 中央政府有令不行, 有禁不止的現(xiàn)象十分突出, 主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上, 一些地方政府從自身利
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