【文章內(nèi)容簡介】 根植于我們自己對(duì)忠誠、良知、認(rèn)同的信仰”。他認(rèn)為，當(dāng)行政人員在行政實(shí)踐中面臨著角色責(zé)任沖突時(shí)，“保持高度的客觀責(zé)任是重要的，它不僅有利于整體感、自尊心和認(rèn)同感的培養(yǎng)，也有利于履行我們的客觀責(zé)任”。[1](P78)。行政人員集“客觀責(zé)任”和“主觀責(zé)任”于一身，就具備了以其角色職責(zé)為根據(jù)來進(jìn)行道德判斷的行政角色美德。在一般意義上，民主、法治、公正、誠信、自律、責(zé)任、協(xié)作、寬容是行政角色美德的應(yīng)有之意。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府和行政人員任何一方的角色美德出了問題，都會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)合作體系產(chǎn)生重大影響，并直接關(guān)系到每一個(gè)社會(huì)成員的倫理趨向。政領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力腐敗問題愈來愈嚴(yán)重，不僅個(gè)人腐敗蔓延，而且部門腐敗、集團(tuán)腐敗層出不窮。當(dāng)一個(gè)社會(huì)的政府行政領(lǐng)域的權(quán)力腐敗現(xiàn)象被熟視無睹，社會(huì)公眾對(duì)這種現(xiàn)象由痛恨轉(zhuǎn)向麻木、羨慕，甚至最終借助權(quán)力腐敗為自己謀利時(shí)，說明這個(gè)社會(huì)的意識(shí)同一性失落，“意識(shí)同一性是指社會(huì)在存在統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，擁有一種能夠統(tǒng)攝人心、整合社會(huì)、具有普遍意義的價(jià)值觀念?！盵2](P85)意識(shí)同一性失落意味著行政角色美德失落，說明政府行政機(jī)體已病入膏肓，亟待一種公正的行政角色美德對(duì)政府行政主體進(jìn)行重建和整合。三、行政角色美德的建構(gòu)路徑（一）培植統(tǒng)攝人心的公正精神氣質(zhì)精神氣質(zhì)是一個(gè)國家、一個(gè)民族的靈魂。不同的社會(huì)環(huán)境和文明形態(tài)下，社會(huì)成員的精神氣質(zhì)不同，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出的民族個(gè)性不同，對(duì)社會(huì)進(jìn)步的影響也不同。馬克斯韋伯在《新教倫理與資本主義精神》中從精神氣質(zhì)的角度揭示了資本主義緣起的奧秘。指出資本主義現(xiàn)代化的過程是由資本主義理性精神所推動(dòng)、并由資本主義理性精神的主體所創(chuàng)造的過程。這種新型的資本主義精神就是資本主義在其興起過程中從新教倫理中獲得的“天職”精神。新教倫理的“天職”精神“把工作賺錢看作是人人都必須追求的自身目的，看作是一項(xiàng)職業(yè)?！盵6](P8)在這種精神氣質(zhì)支配下，資本主義企業(yè)家是“在冷酷無情的生活環(huán)境中成長起來的人，即精打細(xì)算又敢想敢為，最重要的是，所有的這些人都節(jié)制有度、講究信用、精明強(qiáng)干、全心全意投身于事業(yè)中，并且固守著嚴(yán)格的資產(chǎn)階級(jí)觀點(diǎn)和原則?！盵6](P46)對(duì)于新型的工人勞動(dòng)者來說，勞動(dòng)是一種“天職”，他們有高度的責(zé)任心，忠于職守。既艱苦勞動(dòng)、積極進(jìn)取，又具有自制力和節(jié)儉的習(xí)慣。正是新型的資本主義企業(yè)家和工人勞動(dòng)者煥然一新的精神氣質(zhì)和思想觀念，為資本主義社會(huì)的誕生和發(fā)展提供了重要條件。馬克斯韋伯從文化的層面揭示了資本主義理性精神對(duì)于資本主義社會(huì)興起的基礎(chǔ)性意義。今天，在行政角色美德的公共行政領(lǐng)域，培植一種統(tǒng)攝民心、凝聚社會(huì)的公正精神氣質(zhì)對(duì)于社會(huì)的和諧發(fā)展同樣具有建設(shè)性的作用。亞里士多德斷言“:公正不是德性的一部分，而是整個(gè)德性；不公正也不是邪惡的一部分，而是整個(gè)邪惡。”[7](P97)程立顯先生也特別提到“:就個(gè)體道德而論, 公正是道德的起碼要求……沒有公正就沒有道德。抓公正原則的教育，最容易得到人們的心理認(rèn)同,一旦見效又能促進(jìn)其他品性的養(yǎng)成,全面提高人的道德水準(zhǔn)。”[8](P124)唯有把公正精神作為行政角色美德建構(gòu)的核心理念，政府和行政人員將維護(hù)公共利益、為社會(huì)公眾服務(wù)內(nèi)化為“天職”，才能強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，操守角色美德；整個(gè)社會(huì)才能擁有充滿同情心和公平正義感、傾向于社會(huì)合作和具備互助團(tuán)隊(duì)精神的公民群體。在一個(gè)新的生活世界里，培植公正精神氣質(zhì)不僅可以為社會(huì)公眾提供一個(gè)精神支撐點(diǎn)，更重要的是為行政角色美德的勃興塑造一個(gè)適宜的外部環(huán)境?！皞惱憝h(huán)境是個(gè)體德性生長的現(xiàn)實(shí)土壤，在一個(gè)貧瘠的土地上難以生長出普遍的璀璨道德之花”。[2](P356)這或許是尼采宣布“上帝死了”卻又瘋狂的到處尋找上帝的緣由所在。（二）完善行政立法，制定基于公正理念的角色規(guī)范制度體系以政府為代表的行政主體的主要角色職責(zé)是維護(hù)社會(huì)公正，確保公共利益，以促進(jìn)社會(huì)的和諧健康發(fā)展。行政角色職責(zé)的履行需要制度保障，沒有制度保障，行政角色美德就會(huì)慢慢被腐蝕進(jìn)而變質(zhì)。正如鄧小平同志所言，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。[9](P333)因此，必須完善行政立法，加強(qiáng)法律對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，制定切實(shí)可行的行政角色美德規(guī)范制度體系。以美國為例，1978 年公布的政府道德法(theEthics in Government Act)要求聯(lián)邦政府的所有高級(jí)官員,包括聯(lián)邦最高法院的 9 位大法官,都必須每年填報(bào)財(cái)務(wù)公開表。1989 年的道德改革法(The Ethics ReformAct of 1989)又禁止聯(lián)邦政府的所有工作人員,包括所有的法官,接受任何和他們有公務(wù)往來的人的禮物。以監(jiān)督政府行為為己任的非營利組織“公共廉正中心”(Center of Public Integrity)收集了 47 個(gè)州的將近 7000名州議員們向有關(guān)部門上報(bào)的財(cái)務(wù)公開聲明, 并于2005年 1 月將這些議員們 2004 年上報(bào)情況公之于眾。這也就是說, 要達(dá)成行政公正,必須訴求于法律,讓政府為民施政方略在人民的監(jiān)督中真正實(shí)現(xiàn), 這是行政角色美德建構(gòu)的內(nèi)在要求。當(dāng)前，我國現(xiàn)行法律制度對(duì)政府行政角色美德的規(guī)定原則性有余而落實(shí)化程度不足。同時(shí)，對(duì)政府行政主體的角色職責(zé)也缺乏明確界定。當(dāng)務(wù)之急就是要加快制定、完善行政角色規(guī)范制度，落實(shí)到行政實(shí)踐中。一是通過頒布實(shí)施政府公務(wù)員法、公務(wù)員行為細(xì)則、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等法律法規(guī)，明確界定政府和行政人員的角色職責(zé)；二是通過制定和完善行政主體法、行政行為法、行政程序法等行政法規(guī)，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、編制加以嚴(yán)格限定，對(duì)行政主體的權(quán)限范圍、行為手段、行政程序等予以公示；三是針對(duì)當(dāng)前各級(jí)人大、紀(jì)委對(duì)政府行政主體監(jiān)督不力的情況，盡快頒布施行《監(jiān)督法》，構(gòu)建自上而下和自下而上交叉監(jiān)督的運(yùn)行體系。同時(shí)要充分發(fā)揮社會(huì)輿論、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)大監(jiān)督作用。通過完善國家法律對(duì)政府行為的制約、監(jiān)督，制定適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的行政角色規(guī)范制度，使行政人員時(shí)刻感受52二、政府行政角色美德的缺失伴隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變動(dòng)。各項(xiàng)制度、法規(guī)、政策處在一個(gè)亟待整合的階段，傳統(tǒng)的公共行政范式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，行政主體存在倫理取向隨意化、公共行政商品化、政府組織體系官僚化等傾向。對(duì)此，一些有識(shí)之士嚴(yán)肅指出，“當(dāng)代中國在現(xiàn)代化進(jìn)程中所面臨的最緊迫問題之一就是角色美德的缺失”。[2](P150)政府行政角色美德缺失的現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）行政角色職責(zé)轉(zhuǎn)變不徹底現(xiàn)代公共行政理論表明，政府權(quán)力來源于公眾意愿，政府和行政人員的角色職責(zé)就是代表公眾利益，為公眾服務(wù)?！罢f到底，政府的任何行動(dòng)都被看作是公民自身通過他們的代表所進(jìn)行的行動(dòng)。公共利益的追求‘需要一種精心設(shè)計(jì)的責(zé)任結(jié)構(gòu)以確保以公民名義行事的人為公民的利益付出最大的努力’”。[3](P264)中國作為一個(gè)具有兩千多年封建統(tǒng)治的大國，集權(quán)、專制的官僚統(tǒng)治模式根深蒂固，所謂“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的傳統(tǒng)統(tǒng)治理念已成為一種深沉的行政文化積淀。在這種理念支配下，政府行政主體的主要角色職責(zé)是對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治 管理。政府行政主體有著無比優(yōu)越的社會(huì)地位，它要求社會(huì)公眾一致服從政府的統(tǒng)治，一切以政府的意志為轉(zhuǎn)移，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而不對(duì)下級(jí)和普通社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。當(dāng)前，社會(huì)的發(fā)展要求行政角色職責(zé)由傳統(tǒng)的統(tǒng)治 管理型向服務(wù) 管理型轉(zhuǎn)變；要求行政主體作為社會(huì)公眾權(quán)益的代言人，全心全意為公眾服務(wù)。但是，在行政實(shí)踐中，某些地方政府和行政人員的角色美德理念相對(duì)滯后，依然以“自我為中心”進(jìn)行價(jià)值選擇，強(qiáng)迫社會(huì)公眾適應(yīng)和服從政府，而不是使自己適應(yīng)社會(huì)公眾的需求，“為公民服務(wù)”在形式上倒錯(cuò)為“為自己服務(wù)”，“百姓的公仆”在事實(shí)上成為百姓的“主人”，這種行政角色職責(zé)的轉(zhuǎn)變不徹底，是行政角色美德缺失的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。（二）行政角色責(zé)任定位不明確柏拉圖曾將各司其職、各守其分作為理想公正社會(huì)的內(nèi)容之一。各司其職隱含著一個(gè)前提，即特定社會(huì)結(jié)構(gòu)角色體系的存在。對(duì)于一個(gè)既定的社會(huì)，個(gè)人生活在多重的社會(huì)關(guān)系中，是多個(gè)角色的統(tǒng)一體，多重的社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)位置使每個(gè)人有多重的角色要求，這些角色要求之間存在著沖突。這種沖突在行政人員身上表現(xiàn)得異常明顯。相對(duì)于普通社會(huì)公眾，行政人員是公共權(quán)力的執(zhí)掌者，客觀上要求他要把社會(huì)公眾的利益放在第一位，不能私利擴(kuò)張、徇情枉法。作為普通社會(huì)公眾的“父母官”，傳統(tǒng)的“官本位”思想可能導(dǎo)致他“民本”意識(shí)淡薄，官僚主義嚴(yán)重。同時(shí)，行政人員作為父、母、兄、弟、姐、妹、子、女等等角色也是無法改變、無可選擇的。這么一個(gè)復(fù)合的角色框架不僅包括行政人員對(duì)自己的角色定位，同時(shí)也包括親人、社會(huì)公眾的角色期望，如果行政人員對(duì)自身角色的定位無法與社會(huì)期望達(dá)到共識(shí)或者不能夠履行由這個(gè)角色所帶來的責(zé)任，那么角色的扮演就出現(xiàn)了故障，就會(huì)產(chǎn)生角色沖突，并且這種角色沖突在現(xiàn)實(shí)中受到社會(huì)轉(zhuǎn)型的強(qiáng)烈沖擊，造成角色扮演中的失調(diào)和錯(cuò)位，使得行政人員處于一種有角色而少角色規(guī)范、有角色權(quán)利而少角色義務(wù)，角色責(zé)任定位不明確的狀態(tài)。政府及其行政人員的角色定位不明確，是導(dǎo)致政府行政角色美德缺失的關(guān)鍵因素。（三）行政角色逐利傾向過度擴(kuò)張市場經(jīng)濟(jì)的最顯著特征就是個(gè)體對(duì)經(jīng)濟(jì)利益最大化的追求，“逐利”是社會(huì)各領(lǐng)域廣泛認(rèn)同的行為動(dòng)機(jī)。在公共行政領(lǐng)域，政府及其行政人員在市場經(jīng)濟(jì)體制下合法地介入市場，對(duì)政府效益的追求成為衡量地方政府有無政績的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)角色美德的尺度。政府是公共利益的代表者和維護(hù)者, 而不是社會(huì)利益的純收益者,政府利益應(yīng)從屬于公共利益。對(duì)此，學(xué)者張康之指出“,在公共領(lǐng)域中, 必須摒除私人領(lǐng)域中的個(gè)人利益至上的原則, 并以公共利益至上的原則取而代之”。[4](P262)不可否認(rèn)，在現(xiàn)實(shí)生活中，政府及其行政人員并非總是為公共目的存在，他們有著“自利性”的傾向。施蒂格勒在分析政府行政人員的“自利性”時(shí)指出，“一個(gè)自利性的人必然受到對(duì)其行動(dòng)有影響的刺激機(jī)制的分配。無論他自己的欲望是什么，如果某種活動(dòng)將帶來懲罰，他必然會(huì)取消這種活動(dòng)；如果能帶來較大利益，將會(huì)吸引他趨于這種活動(dòng)。胡蘿卜和棍棒對(duì)科學(xué)家和政治家的支配作用與對(duì)驢子的支配作用是一樣的?！盵3](P13)當(dāng)前，我國行政角色美德領(lǐng)域存在的問題是，一方面對(duì)行政人員的合理的“自利性”界定不清晰；另一方面對(duì)于政府和行政人員過度擴(kuò)張的“逐利行為”又缺乏完善的制度、法律約束手段，甚至誤把追求經(jīng)濟(jì)效益作為政府行政的終極目的。這樣，在公共行政領(lǐng)域就會(huì)造成以經(jīng)濟(jì)價(jià)值取代行政價(jià)值、行政人員私利代替公益、權(quán)力腐敗蔓延的惡果。（四）權(quán)力腐敗蔓延從角色理論的角度而言，所謂權(quán)力腐敗，是指由于行政角色無規(guī)范或規(guī)范不清，使得行政主體憑借自己特有的身份、地位和權(quán)力，直接損害他人或社會(huì)利益的越軌行為。在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新舊體制同時(shí)并存,同時(shí)起作用,但又不能完全起作用,這就不可避免地要導(dǎo)致許多行政角色規(guī)范的“真空”和“漏洞”。政府及行政人員“一方面掌握著許多事實(shí)上的權(quán)力，‘權(quán)力本位’思想仍然根深蒂固，另一方面現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的‘利本位’思想又可能誘使行政主體將手中的權(quán)力出租，謀取私利，一旦權(quán)力擁有者將手中的權(quán)力異化為一種商品，權(quán)力腐敗就應(yīng)運(yùn)而生。”[5]當(dāng)前，公共行51到被監(jiān)督和被嚴(yán)懲的約束機(jī)制，養(yǎng)成“不能貪”、“不敢貪”、“全心全意為人民服務(wù)”的心理暗示和角色美德習(xí)慣，政府行政才能朝著追求公正的方向良性發(fā)展。（三）加強(qiáng)行政人員個(gè)體德性的培養(yǎng)政府行政角色美德是通過行政人員的個(gè)體德性行為表達(dá)出來的，孔子曰：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之?！盵10]當(dāng)前，公正、廉潔、透明、勤勉的行政人員隊(duì)伍與以人為本的公共權(quán)力運(yùn)行方式,已經(jīng)成為影響政府合法性的主要因素。對(duì)行政人員個(gè)體德性的培養(yǎng)和提升，是一項(xiàng)長期可持續(xù)的工程。首先，要建立行政人員角色美德評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過自我評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)兩種途徑，對(duì)行政人員的角色行為進(jìn)行道德評(píng)價(jià)和輿論監(jiān)督，對(duì)違反行政角色美德規(guī)則的行為進(jìn)行曝光、懲戒，對(duì)履行行政角色美德的行為，加以肯定和獎(jiǎng)勵(lì)，選擇真實(shí)、典型、感人的行政角色美德榜樣供人們效仿。通過褒優(yōu)責(zé)劣，引導(dǎo)行政角色美德的價(jià)值趨向，培養(yǎng)行政人員的角色美德共識(shí)。其次，要針對(duì)行政人員的角色美德進(jìn)行專門培訓(xùn)，政府可以借助倫理研究會(huì)、倫理咨詢中心，通過高等院校的專家學(xué)者舉行角色美德專題討論會(huì)，集中對(duì)行政人員進(jìn)行教育培訓(xùn)。第一，要加強(qiáng)行政人員的角色責(zé)任意識(shí)，不僅要讓行政人員明白自己的“客觀責(zé)任”，而且要通過各種途徑提升行政人員的“主觀責(zé)任”。第二，要加強(qiáng)行政人員的角色情感培養(yǎng)，角色情感調(diào)節(jié)角色責(zé)任意識(shí)。深厚的角色情感可以增強(qiáng)行政人員對(duì)角色責(zé)任意識(shí)的正向認(rèn)知，接受積極的影響，引導(dǎo)行政人員朝著追求公正、踐行角色美德的方向發(fā)展，是謂“情通理達(dá)”。第三，要強(qiáng)化行政人員的角色自律，行政人員角色美德的履行并非一件易事，它時(shí)常受到各方面的影響或干擾。深厚的角色自律精神必然會(huì)使行政人員排除各種干擾和阻力，將外在強(qiáng)制變?yōu)閮?nèi)在自覺，形成良好的行為習(xí)慣，真正做到常思貪欲之害、立身不忘做人之本，為政不移公仆之心，用權(quán)不謀一己之私。第四，要培養(yǎng)良好的行政角色美德行為習(xí)慣。自覺遵守行政角色美德的規(guī)則，做到名副其實(shí)，達(dá)到從心所欲不逾矩的境界。在對(duì)行政人員的個(gè)體德性培養(yǎng)中，要注意這幾個(gè)方面相互影響、綜合作用，與時(shí)俱進(jìn)，從而使行政人員的角色美德不斷地升華。漸進(jìn)決策模式的中國實(shí)踐由戶籍制度演變看中國公共政策決策特點(diǎn)公共政策決策是政策周期的第三個(gè)階段。其定義是,在已經(jīng)產(chǎn)生的、并且對(duì)認(rèn)定的問題會(huì)帶來影響的政策方案中作出選擇。與議程設(shè)定與政策建構(gòu)相比,公共政策決策既帶有相關(guān)性也具有特殊性。而建國以來中國戶籍制度半個(gè)多世紀(jì)的演變,實(shí)質(zhì)上表明,中國公共政策決策以漸進(jìn)模式解釋更為合理。1 戶籍制度演變歷程戶籍制度是中國政府對(duì)人和戶實(shí)施管理的傳統(tǒng)手段和措施。建國以來,戶籍制度的演變反映了中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的變革發(fā)展,顯現(xiàn)了中國公共政策決策的特點(diǎn)。戶籍制度大致經(jīng)歷了形成、發(fā)展與初步改革三個(gè)階段。1. 1 形成階段建國后至1958年,我國實(shí)行的是戶口自由遷移政策,公民遷移非?；钴S。1949年9月中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全會(huì)通過的《共同綱領(lǐng)》和1954年9月第一屆全國人民代表大會(huì)審議通過的《憲法》都規(guī)定人民有遷徙自由。1958年1月9日,第一屆全國人民代表大會(huì)通過了我國第一個(gè)戶籍管理法規(guī))))《中華人民共和國戶口登記條例》。從此,戶籍管理被納入法制軌道。我國戶籍制度正式形成。1. 2 發(fā)展階段從1958年之