公共管理的理論源流與變革管理(編輯修改稿)
2024-07-24 23:46 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 須結(jié)合其工作績(jī)效來(lái)確定。第六,終身制原則,公務(wù)員無(wú)過(guò)錯(cuò)不得辭退,享受退休和養(yǎng)老保險(xiǎn)。西方文官制度發(fā)端于英國(guó)在19世紀(jì)中葉的政府人事制度改革。這種改革,對(duì)美國(guó)的人事管理制度改革產(chǎn)生了直接的影響,為美國(guó)解決政黨分肥制問(wèn)題提供了借鑒。美國(guó)文官制度的建設(shè),使政策執(zhí)行人員不再同競(jìng)選官員共進(jìn)退,避免了政黨競(jìng)選的周期性震蕩,抑制了政黨分肥的行為現(xiàn)象。隨后,法國(guó)、德國(guó)、日本等都效仿英美的文官制度,建立了適合其本國(guó)情況的文官制度。 4 泰勒主義及其對(duì)公共行政的影響 如果說(shuō)官僚制提供了公共行政的組織框架,政治—行政兩分法界定了公共行政的獨(dú)立領(lǐng)域,文官制度提供了公共行政的人事制度,那么泰勒主義則提供了公共行政的管理方法。泰勒()從工人的作業(yè)行為分析入手,引進(jìn)了動(dòng)作分解、分工協(xié)作、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和嚴(yán)格管理控制等核心概念。在《工廠管理》中,他總結(jié)出四條提高工作效率的原則:(1)每一個(gè)工作日均應(yīng)有明確的工作。(2)為完成工作須提供標(biāo)準(zhǔn)化的工作環(huán)境、設(shè)備和工具。(3)凡具有較高成績(jī)者應(yīng)給以較高的酬金。(4)凡工作失敗者便失去待遇和地位。在《科學(xué)管理原理》中,他又提出了四項(xiàng)原理:(1)對(duì)一個(gè)工人的每一單元工作的研究應(yīng)該用科學(xué)方法來(lái)處理。(2)應(yīng)該在工人的挑選、訓(xùn)練、教育方面運(yùn)用科學(xué)方法。(3)工人之間應(yīng)精誠(chéng)合作,以保證所有的工作都能按照科學(xué)原理去處理。(4)管理者和工人之間,要實(shí)行分工負(fù)責(zé),適合于管理者的工作不要交給工人。泰勒主張計(jì)件工資制,要求工人在單位時(shí)間內(nèi)完成的定額工作量,按低薪計(jì)件,而超額工作量,則按照高薪計(jì)件。泰勒認(rèn)為這種有差別的報(bào)酬制能夠最大限度地激發(fā)人們的工作積極性。為了保證這種科學(xué)管理的落實(shí),泰勒認(rèn)為必須加強(qiáng)作業(yè)管理和控制。毫無(wú)疑問(wèn),泰勒主義追求的是效率,作業(yè)分解、標(biāo)準(zhǔn)化管理、績(jī)效報(bào)酬等措施都是為了提高產(chǎn)出的效率。而這些管理手段綜合起來(lái)就是“流水線作業(yè)”,這就為大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)提供了科學(xué)管理的方式。泰勒的科學(xué)管理思想被公共管理所接受和運(yùn)用,是因?yàn)樗c官僚制的理念相吻合。分工、分類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)化、作業(yè)流程、績(jī)效報(bào)酬、嚴(yán)格控制等理念也是傳統(tǒng)的公共行政所追求的管理價(jià)值?？茖W(xué)管理在1910～1940年期間一直對(duì)公共行政起支配作用,使公共行政成為一個(gè)學(xué)術(shù)研究的領(lǐng)域。于是,人們用“泰勒主義”來(lái)形容科學(xué)管理所產(chǎn)生的影響。而且,這種影響一直延續(xù)到了當(dāng)今十分流行的新公共管理,因?yàn)樘├账鶑?qiáng)調(diào)的物質(zhì)刺激或績(jī)效工資等管理手段,如今變成了內(nèi)涵更廣泛的績(jī)效管理。 二、理論流變 如上所述,傳統(tǒng)公共行政的基本范式是由韋伯的官僚制、英美文官制度、威爾遜和伍德諾的政治—行政兩分法和泰勒主義所建構(gòu)的理論框架。這些理論要素經(jīng)由美國(guó)行政學(xué)家懷特()的系統(tǒng)化、古利克(ＬｕｔｈｅｒＧｕｌｉｃｋ)的一體化和福萊特(ＭａｒｙＰａｒｋＦｏｌｌｅｔｔ)的動(dòng)態(tài)化之后,傳統(tǒng)公共行政的理論體系成了20世紀(jì)西方行政學(xué)的主導(dǎo)范式。這種范式在受到新公共管理挑戰(zhàn)之前,經(jīng)歷了理論流派的分化與流變的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,20世紀(jì)50年代初出現(xiàn)的決策學(xué)派西蒙(ＨｅｒｂｅｒｔＳｉ ｍｏｎ)和懷疑論者瓦爾多(ＤｗｉｇｈｔＷａｌｄｏ)之間的學(xué)術(shù)紛爭(zhēng),迎來(lái)了公共行政學(xué)的范式分離、范式競(jìng)爭(zhēng)和范式危機(jī)的階段。20世紀(jì)50年代到70年代,西方學(xué)術(shù)界對(duì)公共行政學(xué)的認(rèn)同危機(jī)使得這門(mén)學(xué)科處于對(duì)其他學(xué)科(如政治學(xué)、管理學(xué))的依附地位。在那些以公共政策為主要流派的名牌大學(xué)里,公共行政學(xué)幾乎消失了。[4] 1 公共行政學(xué)的體系建構(gòu) 20世紀(jì)30年代前后,美國(guó)行政學(xué)家對(duì)公共行政學(xué)的理論體系建構(gòu)做了很多工作。這一時(shí)期的代表人物有懷特、威羅比()、福萊特、古里克和厄威克(ＬｙｎｄａｌｌＵｒｗｉｃｋ)、巴納德()。懷特于1926年出版了《公共行政研究導(dǎo)論》,成為這個(gè)領(lǐng)域的第一本專(zhuān)著,第一次對(duì)公共行政學(xué)進(jìn)行了系統(tǒng)的理論建構(gòu)。懷特提出了建立行政學(xué)的四個(gè)基本假定:第一,行政具有共性,“行政為單一之程序,無(wú)論何處所見(jiàn)到之重要特征,均大體相同”。第二,管理為行政學(xué)的基礎(chǔ),“而不宜始自法律之依據(jù)”。第三,行政管理是科學(xué),是實(shí)踐的技術(shù)。第四,行政是現(xiàn)代政府的核心問(wèn)題,行政學(xué)的目的就是追求經(jīng)濟(jì)和效率。威羅比在1927年出版的《公共行政學(xué)原理》是這個(gè)領(lǐng)域的第二本完整的教科書(shū)。威羅比的理論工作所要說(shuō)明的是,公共行政領(lǐng)域存在著某些科學(xué)原理,人們可以發(fā)現(xiàn)這些原理,行政官員如果學(xué)會(huì)了這些原理,就可以成為本領(lǐng)域的專(zhuān)家。福萊特的代表作有《創(chuàng)造性經(jīng)驗(yàn)》(1924年)、《作為一種職業(yè)的管理》(1925年)。福萊特研究了個(gè)人與群體及組織的關(guān)系,權(quán)力、權(quán)威、控制與協(xié)調(diào)的問(wèn)題,行政領(lǐng)導(dǎo)的情境理論等比較深入的內(nèi)容。她是最早系統(tǒng)而深入研究行政管理人問(wèn)題的學(xué)者。她對(duì)公共行政學(xué)的貢獻(xiàn),主要是從人、人所處的社會(huì)群體環(huán)境、組織環(huán)境以及人與環(huán)境的互動(dòng)這個(gè)視角,提供了動(dòng)態(tài)的公共行政理論。梅特卡夫和厄威克評(píng)論到:“她提出的思想觀念不僅超出了她所處的時(shí)代,也超過(guò)了現(xiàn)代思想家?！盵5]她的研究是西方行政學(xué)從官僚制模式向行為主義模式過(guò)渡的橋梁。 1937年,古里克和厄威克合編的《行政科學(xué)論文》迎來(lái)了公共行政最輝煌的時(shí)期。他們提出了公共行政的七項(xiàng)基本職能,概括了行政的主要工作內(nèi)容。這七項(xiàng)基本職能就是計(jì)劃(Ｐｌａｎｎｉｎｇ)、組織(Ｏｒｇａｎｉｓｉｎｇ)、用人(Ｓｔａｆｆｉｎｇ)、指揮(Ｄｉｒｅｃｔｉｎｇ)、協(xié)調(diào)(Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｎｇ)、報(bào)告(Ｒｅｐｏｒｔｉｎｇ)和預(yù)算(Ｂｕｄｇｅｔ ｉｎｇ)。這七個(gè)字的首字母組合就是“ＰＯＳＤＣＯＲＢ”,成為行政管理實(shí)踐的指導(dǎo)。巴納德對(duì)公共行政的貢獻(xiàn),主要是他的組織與管理理論。他于1938年出版了《管理人員的功能》,提出了系統(tǒng)行政組織理論。巴納德研究了組織的本質(zhì)、要素、構(gòu)成、非正式組織、組織平衡
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