公共管理的理論源流與變革管理-全文預(yù)覽
【正文】 導(dǎo)?！盵5]她的研究是西方行政學(xué)從官僚制模式向行為主義模式過渡的橋梁。福萊特研究了個(gè)人與群體及組織的關(guān)系,權(quán)力、權(quán)威、控制與協(xié)調(diào)的問題,行政領(lǐng)導(dǎo)的情境理論等比較深入的內(nèi)容。第四,行政是現(xiàn)代政府的核心問題,行政學(xué)的目的就是追求經(jīng)濟(jì)和效率。懷特于1926年出版了《公共行政研究導(dǎo)論》,成為這個(gè)領(lǐng)域的第一本專著,第一次對(duì)公共行政學(xué)進(jìn)行了系統(tǒng)的理論建構(gòu)。20世紀(jì)50年代到70年代,西方學(xué)術(shù)界對(duì)公共行政學(xué)的認(rèn)同危機(jī)使得這門學(xué)科處于對(duì)其他學(xué)科(如政治學(xué)、管理學(xué))的依附地位。 二、理論流變 如上所述,傳統(tǒng)公共行政的基本范式是由韋伯的官僚制、英美文官制度、威爾遜和伍德諾的政治—行政兩分法和泰勒主義所建構(gòu)的理論框架。分工、分類、標(biāo)準(zhǔn)化、作業(yè)流程、績(jī)效報(bào)酬、嚴(yán)格控制等理念也是傳統(tǒng)的公共行政所追求的管理價(jià)值。為了保證這種科學(xué)管理的落實(shí),泰勒認(rèn)為必須加強(qiáng)作業(yè)管理和控制。(3)工人之間應(yīng)精誠(chéng)合作,以保證所有的工作都能按照科學(xué)原理去處理。(3)凡具有較高成績(jī)者應(yīng)給以較高的酬金。 4 泰勒主義及其對(duì)公共行政的影響 如果說官僚制提供了公共行政的組織框架,政治—行政兩分法界定了公共行政的獨(dú)立領(lǐng)域,文官制度提供了公共行政的人事制度,那么泰勒主義則提供了公共行政的管理方法。西方文官制度發(fā)端于英國(guó)在19世紀(jì)中葉的政府人事制度改革。第三,中立化原則,公務(wù)員在履行職權(quán)的過程中保持中立性和匿名性,對(duì)不同政治性傾向的政府提供相同標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。而以工業(yè)化為動(dòng)力的國(guó)家現(xiàn)代化,需要有能力、有效率的政府,也就必須建立一支以公共管理為職業(yè)、士氣高昂和訓(xùn)練有素的公務(wù)員隊(duì)伍。早期的行政,擔(dān)任公差不過是一種謀生的手段?？梢哉f,文官制度的范式構(gòu)成西方公共行政學(xué)的第三個(gè)理論支柱。同時(shí),要建立健全公民投票選舉的制度,防止政黨獨(dú)裁、政黨分肥的出現(xiàn)。然而,政黨為了競(jìng)選成功,必須統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng),實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)組織控制。為解決這個(gè)問題,就必須在保留立法分權(quán)的同時(shí),加強(qiáng)行政系統(tǒng)的權(quán)力集中。然而,通過政黨政治對(duì)行政的控制,如果缺乏制度約束就不能解決困擾美國(guó)政治生活中的政黨分肥問題。關(guān)于這個(gè)問題,古德諾在100年前提出的看法,仍然有爭(zhēng)論的價(jià)值。古德諾說:“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。而行政是國(guó)家意志的執(zhí)行、政策的實(shí)施的過程。政治—行政兩分法把行政從政治中剝離出來,使行政系統(tǒng)成為非政治性的工具,這與韋伯把官僚制當(dāng)作工具理性的觀點(diǎn)是一致的。威爾遜不是照搬歐洲的行政學(xué)說,而是針對(duì)美國(guó)政府所面臨的實(shí)際狀況而進(jìn)行理論創(chuàng)建。因此,威爾遜當(dāng)之無愧地成了美國(guó)公共行政學(xué)的創(chuàng)始人,他在1887發(fā)表的論文《行政學(xué)研究》也就成了這門學(xué)科的奠基之作。韋伯的官僚制模式,強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)制度,公職人員所履行的權(quán)力是制度賦予他的權(quán)力,而不是個(gè)人恩賜的結(jié)果。而且,這種以工具理性為特征的組織形式,不僅適合于公共部門,也適合大型的私人企業(yè)。因此,官僚制原則的確立是行政實(shí)踐和理論的重大進(jìn)步。而官僚制就是履行現(xiàn)代化使命的一種工具理性,也就是說,作為一種組織形態(tài)的官僚制,不過是實(shí)現(xiàn)人類現(xiàn)代化使命(價(jià)值目標(biāo))的一種社會(huì)工具。這種理性化在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)理性,在政治領(lǐng)域表現(xiàn)為合法性,在文化領(lǐng)域表現(xiàn)為精神價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)途徑的關(guān)系。在這個(gè)基礎(chǔ)上,他提出的官僚制理論對(duì)西方公共行政產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。韋伯(ＭａｘＷｅｂｅｒ)生活在處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的官僚資本主義德國(guó)。 早期行政存在的三大弊端,促使西方學(xué)者尋求治本之策。要把握公共管理的基本內(nèi)涵和理論來源,有必要考察從公共行政到公共管理的理論演變過程。這個(gè)學(xué)派企圖取代長(zhǎng)期處于主流地位的公共行政學(xué),并把過去的公共行政學(xué)視為“傳統(tǒng)公共行政”。關(guān)鍵詞:公共管理；公共行政；理論范式在20世紀(jì)大部分時(shí)期,對(duì)政府組織、行政過程以及公共部門的研究,都是在冠之以“公共行政”(ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ)的這個(gè)學(xué)科中進(jìn)行的。這種行政改進(jìn)逐漸變成公共行政中的教條主義。傳統(tǒng)的公共行政,以韋伯的官僚制來破解庇護(hù)主義,以政治/行政分開來化解政黨分肥,以文官制度來建構(gòu)行政組織的基本規(guī)范,以泰勒主義來保證效率行政的主導(dǎo)地位。而突出公共性、現(xiàn)代性和綜合性的公共管理的理論建構(gòu),就是以公共行政為底色而對(duì)新公共管理或管理主義、政策分析以及20世紀(jì)80年代興起的公共治理理論的一次理論整合。而到了20世紀(jì)90年代初,西方國(guó)家逐漸形成了被稱之為“新公共管理”的學(xué)派。這種分歧已經(jīng)影響到國(guó)內(nèi)公共行政或“行政管理”學(xué)科的發(fā)展方向。三是政黨分肥制度的嚴(yán)重影響,受政黨競(jìng)選勝負(fù)所左右,行政人員與選舉官員共進(jìn)退,導(dǎo)致行政系統(tǒng)的周期性震蕩,政府政策難以連續(xù)地、有效地執(zhí)行。 1 韋伯的官僚制 馬克斯韋伯對(duì)政治學(xué)的顯著貢獻(xiàn)就是區(qū)分了三種權(quán)威類型。關(guān)于理性化,韋伯認(rèn)為現(xiàn)代化所貫穿的就是理性化。而工具理性則是同制度、渠道、方法、技術(shù)、手段等相聯(lián)系的,它所追求是科學(xué)性、有效性,是可以通過科學(xué)研究來揭示和設(shè)計(jì)的。另一個(gè)問題,就是公職的業(yè)務(wù)性質(zhì)和公職人員的“非精英化”。[2]官僚制的合理性或優(yōu)勢(shì)在于它以確定性、非人格性和專業(yè)化運(yùn)作來保證管理效率,從而滿足資本主義發(fā)展的要求。這種人格化的行政,往往既不公正也無效率。行政學(xué)之所以能夠從政治學(xué)中獨(dú)立出來,除了韋伯提出的普適性的官僚制模型之外,另一個(gè)重大的理論發(fā)展就是政治—行政兩分法原則的確立。憲政提供行政活動(dòng)的限度與秩序,但不能替代行政,行政具有相對(duì)獨(dú)立性,行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)有它自身的規(guī)律。 政治與行政分離原則所解決的問題,一是周期性的政治選舉對(duì)行政組織穩(wěn)定性的影響,二是革除政黨分肥的弊端。他認(rèn)為,政治是國(guó)家意志、公民利益的集中表達(dá),表現(xiàn)為立法過程及政策的制定。在建立與政治相分離的行政系統(tǒng)的時(shí)候,必須強(qiáng)調(diào)政治與
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