【文章內(nèi)容簡介】 —負(fù)主要責(zé)任的觀點(diǎn)是偏頗的，唯一地依靠政府政策行為來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)也是不可靠的，因?yàn)檫@些目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)反映為政府行為與私人行為相互作用的復(fù)雜結(jié)果。（2）過分強(qiáng)調(diào)政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不僅忽視了在政府、市場與私人經(jīng)濟(jì)部門之間確定長期平衡關(guān)系的重要意義，而且也對(duì)政府財(cái)政開支與財(cái)政赤字的長期增長所給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的問題之嚴(yán)重性估計(jì)不足。（3）政府制定的經(jīng)濟(jì)政策可能有助于防止社會(huì)經(jīng)濟(jì)偏離有效運(yùn)行的軌道，但它不能保證永遠(yuǎn)發(fā)揮這種作用。換言之，“好”的經(jīng)濟(jì)政策充其量在最好的情況下也僅僅可以作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的必要條件，而非充分條件。上述對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以及政府職能、作用認(rèn)識(shí)的改變，不僅要求政府注意其職能轉(zhuǎn)變問題，而且對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變賦予了新的含義。人們最終意識(shí)到，經(jīng)濟(jì)過程中發(fā)揮政府作用不在于給它更多的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，而應(yīng)該更加注意合理地對(duì)政府行為加以限制。20世紀(jì)90年代，人們最終確認(rèn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與發(fā)展的核心問題是市場與政府的相互作用。正如世界銀行在其《1990年世界發(fā)展報(bào)告》中所正確指出的那樣：“競爭性市場是人類迄今為止發(fā)現(xiàn)的有效進(jìn)行生產(chǎn)和產(chǎn)品分配的最佳方式，但是，市場不能在真空里運(yùn)轉(zhuǎn)，它們需要只有政府才能提供的法律與規(guī)章制度體系。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。經(jīng)驗(yàn)表明，二者協(xié)調(diào)一致地運(yùn)行時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)就會(huì)取得驚人的成就；而二者相互對(duì)立時(shí)，就會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來災(zāi)難性的后果。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般過程已經(jīng)說明，政府干預(yù)不是越多越好，過多的干預(yù)取代的市場的作用，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展反而變得緩慢。正確的態(tài)度是：要求政府在某些方面減少干預(yù)，而在其他方面則要多些干預(yù)，即讓市場在它們可以運(yùn)行的方面運(yùn)行，并立即有效地介入市場力所難及的方面。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：這是一條盡快提高生產(chǎn)力，增加收入和持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最可靠的途徑。明智的看法是，將政府干預(yù)看作為一種特別稀缺的資源，必須謹(jǐn)慎地，節(jié)約地，適時(shí)地使用這種資源?！?世界銀行：《1990年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1990年。至少目前在經(jīng)濟(jì)學(xué)家中形成共識(shí)的是，政府能夠在控制壟斷、解決窮人住房問題、處理貧困問題等方面發(fā)揮其潛在積極作用。另外，有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析還表明，在通行市場原則的經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，政府在如下幾個(gè)方面實(shí)施有選擇性的干預(yù)具有重要理由：（1） 公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品具有完全不同的消費(fèi)特征，即個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)實(shí)際上并不影響他人同時(shí)消費(fèi)此產(chǎn)品，因此導(dǎo)致市場不能保證對(duì)公共產(chǎn)品的有效供給問題，而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不能缺少公共產(chǎn)品情況下，政府就必然要承擔(dān)集中地提供公共產(chǎn)品的任務(wù)。（2） 市場經(jīng)濟(jì)的競爭過程不可避免地導(dǎo)致社會(huì)成員之間出現(xiàn)收入（財(cái)富）分配極化問題，這與廣為接受的公平概念相違背，政府干預(yù)有可能在不損害經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)改善收入分配不合理狀況。（3） 市場不完全、信息不完備和其他原因?qū)е率袌鲈谝龑?dǎo)資源有效配置上出現(xiàn)階段性失靈，產(chǎn)生諸如資源非充分利用、勞動(dòng)失業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)等問題，政府有選擇地進(jìn)行干預(yù)通常有助于在較短時(shí)期內(nèi)使市場經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常運(yùn)行狀態(tài)。.（4） 經(jīng)濟(jì)過程中某些情況下對(duì)個(gè)人或企業(yè)而言的經(jīng)濟(jì)效率，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言則是“效率損失”（如生產(chǎn)導(dǎo)致的環(huán)境污染，生態(tài)質(zhì)量下降），一些特定的政府干預(yù)就是針對(duì)這種經(jīng)濟(jì)過程產(chǎn)生的“外部效應(yīng)”實(shí)施的，其目的在于協(xié)調(diào)個(gè)人利益與社會(huì)利益。上述政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)直接體現(xiàn)為政府職能的具體化，即政府活動(dòng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生的影響作用。由于這種干預(yù)往往要通過特定的財(cái)政活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，所以政府財(cái)政活動(dòng)的性質(zhì)、質(zhì)量就在極大程度上決定著政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的實(shí)際效果。未來政府改革框架歷史經(jīng)驗(yàn)表明，政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、國家穩(wěn)定等方面具有不可替代作用，但是政府在實(shí)現(xiàn)這些方面的諸多具體目標(biāo)時(shí)，會(huì)遇到各種挑戰(zhàn)。這是因?yàn)?，政府的具體目標(biāo)選擇難以保證符合大多數(shù)國民的愿望，特別是利益集團(tuán)存在的情況下，政府的注意力往往偏離大多數(shù)國民的方向；另外，評(píng)估政府行為、政策有效性的標(biāo)準(zhǔn)難以制定并難以進(jìn)行有效監(jiān)督。于是，僅僅因?yàn)樯鲜鲞@兩個(gè)原因，就會(huì)給政府官員極大的任意性行使權(quán)利的空間。那么，重新界定政府活動(dòng)及其范圍，提高政府活動(dòng)的有效性，即按照新經(jīng)濟(jì)形勢調(diào)整政府職能就是必要的。提高政府有效性戰(zhàn)略框架鑒于此，世界銀行提出的政府職能調(diào)整的戰(zhàn)略框架包括兩項(xiàng)任務(wù)（內(nèi)容）：一是通過機(jī)構(gòu)性法規(guī)、準(zhǔn)則制定，在使國家能有效地提供公共物品和服務(wù)方面，使政府的作用與現(xiàn)有能力相適應(yīng)。二是通過規(guī)則，以及政府內(nèi)外競爭性壓力，增加政府的有效活動(dòng)能力。按照世行專家的提法就是：提高政府有效性的捷徑有二：一是使政府的作用與其能力相符；鑒于政府能力不是天生注定的，二是要通過重振公共機(jī)構(gòu)的活力來提高政府能力。為了使政府作用與其能力相符，政府首先要做好基礎(chǔ)性工作，包括5項(xiàng)任務(wù)：建立法律基礎(chǔ)，保持非扭曲性政策以穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)社會(huì)中的弱勢群體，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。政府集中精力從事此5項(xiàng)任務(wù)，本質(zhì)上表示政府不再推行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)政策，轉(zhuǎn)而貫徹市場導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)政策，并力圖通過有限干預(yù)以保證全體國民分享市場導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長的收益。提高政府有效性的激勵(lì)機(jī)制為了提高政府能力，必要的激勵(lì)機(jī)制必須予以完善，該激勵(lì)機(jī)制由三個(gè)部分構(gòu)成：法規(guī)、制度產(chǎn)生的制約力，競爭性壓力，國民的表達(dá)與合作。一般情況下，有效的法規(guī)和限制措施有助于把權(quán)利分散，增加否決票，這是制約專制政府行為，減少政府活動(dòng)隨意性，控制政府濫用權(quán)利的較好辦法。把政府放在更加競爭性環(huán)境包括兩項(xiàng)最重要的工作，一是通過以個(gè)人才干為基礎(chǔ)形成穩(wěn)定的官員晉升制度，這有助于政府提高效率，因?yàn)橥ㄟ^競爭機(jī)制可以及時(shí)淘汰不合格的政府官員。二是通過市場機(jī)制提供公共物品與勞務(wù)，可以有效控制原先由政府壟斷提供公共物品、勞務(wù)的成本，改善它們的質(zhì)量并使之更符合公眾的要求、偏好。要改善政府與公民的關(guān)系，就要使得國民有發(fā)言權(quán)，允許國民廣泛參與政治活動(dòng)，同時(shí)政府要下放權(quán)利。 當(dāng)然，世行專家也指出，不適當(dāng)?shù)臋?quán)利下放也會(huì)引發(fā)一些問題：地區(qū)間的更大的不平等，宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，以及地方割據(jù)的危險(xiǎn)?？傊蚊裰骰M(jìn)程有助于使政府與國民建立密切關(guān)系。政府改革的可選措施世行專家認(rèn)為，按照新思維改革政府，要采取一些具體措施：（1）對(duì)涉及國計(jì)民生的關(guān)鍵的政策要進(jìn)行廣泛的公共討論，以便使政策制度者及時(shí)了解受政策影響的各社會(huì)階層的意向。（2）在可能的條件下，鼓勵(lì)使用者和其他受益人直接參與地方性公共物品、勞務(wù)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、提供活動(dòng)。（3）通過法規(guī)、制度穩(wěn)定中央政府與地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，限制兩類政府的專制行為。（4）建立政府間、部門間的競爭機(jī)制，在人才使用和公共物品提供方面充分發(fā)揮橫向競爭的激勵(lì)作用。（5）積極參與全球化的集體行動(dòng)，這對(duì)政府能力提高大有裨益：一是全球化對(duì)能力不佳的政府構(gòu)成威脅，迫使政府實(shí)行改革；二是全球化給行政能力高的政府帶來有效國際合作的種種利益，誘使政府自覺改善自身活動(dòng)效率。（6）致力于消除政府改革的各種障礙，這些障礙會(huì)源于既得利益而頑強(qiáng)地反對(duì)改革。所以，涉及任人唯親、腐敗、不負(fù)責(zé)任的政府行為的改革就會(huì)顯得十分困難，改革進(jìn)度也會(huì)很慢。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)闡述的政府、行政機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，發(fā)展進(jìn)程取決于多種因素，政府雖屬必要條件，但并非充分條件。一國的文化、歷史、習(xí)俗決定了該國的流