【正文】 基礎(chǔ)。第二，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理不僅必要，而且重要，但是如果沒有制度建設(shè)，有效管理無從談起。第四，制度改善物質(zhì)服務(wù)的提供，如減少電訊行業(yè)的壟斷性，改善基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，以及減少生產(chǎn)者對(duì)環(huán)境的破壞等。第六，可持續(xù)增長是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，制度建設(shè)處于中心地位并發(fā)揮重要作用?？傊?，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的許多論述有助于指導(dǎo)政府重新思考發(fā)展政策、思路并選擇正確的路徑。國家在其領(lǐng)土之內(nèi)享有制定法律、法規(guī)的壟斷權(quán)，這種壟斷權(quán)通過有組織的政府來實(shí)現(xiàn)。通用的概念一般按照政府組成方式及其基本職能予以規(guī)定，如政府被定義為，是由被授權(quán)制定公共政策與處理國家事務(wù)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)組成的政治組織，其重要作用在于妥善安排、協(xié)調(diào)國家的內(nèi)政、外交關(guān)系，這些關(guān)系往往涉及政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論沿革政府要發(fā)揮它的基本職能，就必須介入并干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)此幾乎所有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都無疑義。不過，從古到今，特別是英國工業(yè)革命以來，人們對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的認(rèn)識(shí)，對(duì)政府如何履行其職能的認(rèn)識(shí)，對(duì)政府能否有效履行其職能的認(rèn)識(shí)，以及適度限制政府權(quán)力的認(rèn)識(shí)，則表現(xiàn)為一個(gè)不斷深化的過程。當(dāng)時(shí)的政府之經(jīng)濟(jì)干預(yù)活動(dòng)，其主要目的在于保障本國基本經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，以便利本國的軍事行動(dòng)與外交努力。教會(huì)甚至比政府更清楚處理好經(jīng)濟(jì)問題是保持世界秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)，于是，教會(huì)與政府都從各自利益出發(fā)要對(duì)世俗經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行控制。所以，中世紀(jì)不僅是人類政治上最黑暗的時(shí)期，而且也是經(jīng)濟(jì)進(jìn)步最緩慢的時(shí)期。但是，（中世紀(jì)遺留下來的）“經(jīng)濟(jì)服從于政治”的國家干預(yù)哲學(xué)卻成為重新獲得政治權(quán)利的各國世俗政府推行各自經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)，據(jù)此開始推行重商主義經(jīng)濟(jì)政策。少數(shù)得益于重商主義國家干預(yù)政策而率先發(fā)展起來的國家，如英國，其國內(nèi)工商業(yè)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力不斷提高，日益成為足以與國家政治力量相抗衡的經(jīng)濟(jì)力量。在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)里，亞當(dāng)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)在國家干預(yù)問題上進(jìn)一步堅(jiān)持了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的主張，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)之所以要求政府發(fā)揮職能作用，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)生活中客觀上存在著市場失靈問題。由于這種市場無效率狀況不符合公眾利益，政府就要對(duì)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行必要的干預(yù)。凱恩斯認(rèn)為，“因?yàn)橐瓜M(fèi)傾向與投資引誘二者互相適應(yīng)，故政府機(jī)能不能不擴(kuò)大，” 凱恩斯：《就業(yè)利息和貨幣通論》，商務(wù)印書館，1996，第328頁?！?同上，第328頁?！?同上，第325頁。復(fù)雜性源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率是政府活動(dòng)與私人活動(dòng)相互影響決定的，具體性質(zhì)反映為二者相互作用的效率，而非二者可分離作用的效率；動(dòng)態(tài)性源于政府活動(dòng)范圍原則上由公眾選擇決定，而這種選擇既受公眾偏好變化的影響，也受公眾支付能力變化的影響。 參見Maunel Guitian的論文Scope of Government and Limits of Economic Policy，原文載MACROECONOMIC DIMENSIONS OF PUBLIC FINANCE （論文集，MBlejer、Teresa TerMinassian主編，Routledge出版公司出版，1997年）。正確的態(tài)度應(yīng)該是，按照市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，循序漸進(jìn)地協(xié)調(diào)政府活動(dòng)與私人活動(dòng)的關(guān)系。政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行選擇性干預(yù)的必要性20世紀(jì)80年代，人們對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，對(duì)政府職能、作用的認(rèn)識(shí)開始出現(xiàn)了新的變化：（1）強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該對(duì)基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)——充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、國際收支平衡等——負(fù)主要責(zé)任的觀點(diǎn)是偏頗的，唯一地依靠政府政策行為來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)也是不可靠的，因?yàn)檫@些目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)反映為政府行為與私人行為相互作用的復(fù)雜結(jié)果。（3）政府制定的經(jīng)濟(jì)政策可能有助于防止社會(huì)經(jīng)濟(jì)偏離有效運(yùn)行的軌道，但它不能保證永遠(yuǎn)發(fā)揮這種作用。上述對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以及政府職能、作用認(rèn)識(shí)的改變，不僅要求政府注意其職能轉(zhuǎn)變問題，而且對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變賦予了新的含義。20世紀(jì)90年代，人們最終確認(rèn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與發(fā)展的核心問題是市場與政府的相互作用。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般過程已經(jīng)說明，政府干預(yù)不是越多越好，過多的干預(yù)取代的市場的作用，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展反而變得緩慢。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：這是一條盡快提高生產(chǎn)力，增加收入和持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最可靠的途徑?！?世界銀行：《1990年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1990年。另外，有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析還表明，在通行市場原則的經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，政府在如下幾個(gè)方面實(shí)施有選擇性的干預(yù)具有重要理由：（1） 公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品具有完全不同的消費(fèi)特征，即個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)實(shí)際上并不影響他人同時(shí)消費(fèi)此產(chǎn)品，因此導(dǎo)致市場不能保證對(duì)公共產(chǎn)品的有效供給問題，而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不能缺少公共產(chǎn)品情況下，政府就必然要承擔(dān)集中地提供公共產(chǎn)品的任務(wù)。（3） 市場不完全、信息不完備和其他原因?qū)е率袌鲈谝龑?dǎo)資源有效配置上出現(xiàn)階段性失靈，產(chǎn)生諸如資源非充分利用、勞動(dòng)失業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)等問題，政府有選擇地進(jìn)行干預(yù)通常有助于在較短時(shí)期內(nèi)使市場經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常運(yùn)行狀態(tài)。上述政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)直接體現(xiàn)為政府職能的具體化，即政府活動(dòng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生的影響作用。未來政府改革框架歷史經(jīng)驗(yàn)表明，政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、國家穩(wěn)定等方面具有不可替代作用，但是政府在實(shí)現(xiàn)這些方面的諸多具體目標(biāo)時(shí)，會(huì)遇到各種挑戰(zhàn)。于是，僅僅因?yàn)樯鲜鲞@兩個(gè)原因，就會(huì)給政府官員極大的任意性行使權(quán)利的空間。提高政府有效性戰(zhàn)略框架鑒于此，世界銀行提出的政府職能調(diào)整的戰(zhàn)略框架包括兩項(xiàng)任務(wù)（內(nèi)容）：一是通過機(jī)構(gòu)性法規(guī)、準(zhǔn)則制定，在使國家能有效地提供公共物品和服務(wù)方面，使政府的作用與現(xiàn)有能力相適應(yīng)。按照世行專家的提法就是：提高政府有效性的捷徑有二：一是使政府的作用與其能力相符；鑒于政府能力不是天生注定的，二是要通過重振公共機(jī)構(gòu)的活力來提高政府能力。政府集中精力從事此5項(xiàng)任務(wù)，本質(zhì)上表示政府不再推行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)政策，轉(zhuǎn)而貫徹市場導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)政策，并力圖通過有限干預(yù)以保證全體國民分享市場導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長的收益。一般情況下，有效的法規(guī)和限制措施有助于把權(quán)利分散，增加否決票，這是制約專制政府行為，減少政府活動(dòng)隨意性，控制政府濫用權(quán)利的較好辦法。二是通過市場機(jī)制提供公共物品與勞務(wù)，可以有效控制原先由政府壟斷提供公共物品、勞務(wù)的成本，改善它們的質(zhì)量并使之更符合公眾的要求、偏好。 當(dāng)然，世行專家也指出，不適當(dāng)?shù)臋?quán)利下放也會(huì)引發(fā)一些問題：地區(qū)間的更大的不平等，宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，以及地方割據(jù)的危險(xiǎn)。政府改革的可選措施世行專家認(rèn)為，按照新思維改革政府，要采取一些具體措施：（1）對(duì)涉及國計(jì)民生的關(guān)鍵的政策要進(jìn)行廣泛的公共討論，以便使政策制度者及時(shí)了解受政策影響的各社會(huì)階層的意向。（3）通過法規(guī)、制度穩(wěn)定中央政府與地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，限制兩類政府的專制行為。（5）積極參與全球化的集體行動(dòng)，這對(duì)政府能力提高大有裨益：一是全球化對(duì)能力不佳的政府構(gòu)成威脅，迫使政府實(shí)行改革；二是全球化給行政能力高的政府帶來有效國際合作的種種利益，誘使政府自覺改善自身活動(dòng)效率。所以，涉及任人唯親、腐敗、不負(fù)責(zé)任的政府行為的改革就會(huì)顯得十分困難，改革進(jìn)度也會(huì)很慢。一國的文化、歷史、習(xí)俗決定了該國的流行的“非正式規(guī)則與規(guī)范”，“非正式規(guī)則與規(guī)范”