【文章內(nèi)容簡介】 權(quán)力觀，培養(yǎng)他們勤政廉政為統(tǒng)治利益或公共利益服務(wù)的意識和品質(zhì)，使他們能夠自覺地以內(nèi)心的道德力量抵制外在的不良誘惑，自覺地嚴(yán)格地要求自己，行使好手中的權(quán)力?！　∨c“以權(quán)力制約權(quán)力”的機制相比，以道德制約權(quán)力的機制側(cè)重于事先的預(yù)防，期望將問題解決在可能出現(xiàn)之前。而前者側(cè)重于事后的阻止或懲罰，以使已經(jīng)出現(xiàn)的問題得到解決。這兩種制約機制哪一種更被看重，在一定程度上受到某種人性觀的影響?，F(xiàn)實中這兩種機制往往是并存的?！　?quán)利制約機制：以權(quán)利制約權(quán)力　　此種制約機制是民主社會所獨有的一項治國戰(zhàn)略。它的主要涵義是，在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，以使它能夠起到一種限制、阻遏權(quán)力之濫用的作用。它包含著兩重意思：　?。?）承認公民的權(quán)利，例如財產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)和隱私權(quán)等，政府權(quán)力不能逾越它的界限而侵入公民的權(quán)利領(lǐng)域。這樣，公民的權(quán)利對于政府濫用權(quán)力起著一種阻礙與制約的作用，但是權(quán)利所起到的這種制約作用，是一種消極的制約作用?！　。?）一些公民權(quán)利不僅具有這種消極的制約作用，而且具有一種積極的制約作用，也就是說，當(dāng)政府逾越權(quán)力的法定界限、濫用權(quán)力或有不當(dāng)行為時，這些權(quán)利可以保證公民做出一些積極的反抗，迫使政府收回它的權(quán)力觸角或改變不當(dāng)行為。　　以公民權(quán)利制約政府權(quán)力這一機制的實質(zhì)是使公民成為監(jiān)督政府的力量。以權(quán)利制約權(quán)力所要建立的是被統(tǒng)治者對于統(tǒng)治者的監(jiān)督。這是一種體現(xiàn)民主性質(zhì)、與公民的民主地位相稱的監(jiān)督與制約。輿論監(jiān)督是以權(quán)利制約權(quán)力這一機制的重要組成部分，它是一種民主性質(zhì)的監(jiān)督?！　∶裰魃鐣?，以權(quán)力制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力這三種機制是可以相互并存、相輔相成的?！　?quán)力制約的制度建設(shè)在制度建設(shè)中，我們要注意使三種制約機制相互配合和相互支持，因為對于有效制約權(quán)力的目的而言，這些機制是相輔相成，共同作用的。權(quán)力的相互制約機制無法最終解決一個監(jiān)督監(jiān)督者的問題。保證權(quán)力的相互制約機制正常運行，避免“集體腐敗”和“官官相護”現(xiàn)象出現(xiàn)的一種有力措施，就是健全以權(quán)利制約權(quán)力的機制，使公共利益的主體——廣大公民承擔(dān)起監(jiān)督監(jiān)督者的責(zé)任。而同時，要發(fā)揮權(quán)利對權(quán)力的制約作用，又離不開公共權(quán)力的恰當(dāng)配置和有效的相互制約。道德與法紀(jì)教育可以培養(yǎng)官員的自律意識，有助于他們行使好手中的權(quán)力。但是這種機制也離不開其他機制的配合。它的教育內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有利于人民的根本利益，它的效果不僅需要來自權(quán)力的相互制約機制的強制力的支持，而且需要來自公民的輿論的評判。另外，就是在每一種機制的內(nèi)部也要注意相互配合的問題。第三章 領(lǐng)導(dǎo)體制與改革一、領(lǐng)導(dǎo)體制的含義與屬性　　領(lǐng)導(dǎo)體制的含義　　所謂領(lǐng)導(dǎo)體制，概括說就是指在組織內(nèi)部與領(lǐng)導(dǎo)活動中，組織機構(gòu)的設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的劃分及其所形成的用以規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)活動范圍和方式的制度體系。具體來說，領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容主要包括：　?。?）領(lǐng)導(dǎo)體制的核心是各級各類領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)職責(zé)與權(quán)限的劃分。　?。?）領(lǐng)導(dǎo)體制的載體是各級各類領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的設(shè)置?！　。?）領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容包括領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)層次與幅度。所謂領(lǐng)導(dǎo)層次，是指領(lǐng)導(dǎo)體制中縱向組織結(jié)構(gòu)的等級層次，有多少等級層次，就有多少領(lǐng)導(dǎo)層次。所謂領(lǐng)導(dǎo)幅度亦稱“領(lǐng)導(dǎo)控制跨度”，是指領(lǐng)導(dǎo)者可直接下達命令發(fā)出指示并直接向他匯報，對他負責(zé)的人數(shù)。一般來說，下層領(lǐng)導(dǎo)幅度可以大些，上層則應(yīng)該小一些，形成金字塔式的領(lǐng)導(dǎo)層次。但領(lǐng)導(dǎo)幅度究竟以多大為宜，卻至今仍無定論，應(yīng)視工作性質(zhì)、上下級關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)者與下屬的素質(zhì)與能力而定。有學(xué)者根據(jù)統(tǒng)計分析，提出了領(lǐng)導(dǎo)幅度的“二八律”，這種理論可供各級領(lǐng)導(dǎo)者在建立領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)的過程中作為參考?！　。?）領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者的管理制度，即狹義上的人事制度。主要包括領(lǐng)導(dǎo)者的選舉、招考、任免、考核、監(jiān)督、輪換、培訓(xùn)、離退休等方面的制度規(guī)范?！　☆I(lǐng)導(dǎo)體制的屬性　　（1）領(lǐng)導(dǎo)體制的自然屬性　　領(lǐng)導(dǎo)體制的自然屬性，是指領(lǐng)導(dǎo)體制的產(chǎn)生、存在與發(fā)展具有客觀性、必然性與普遍性。現(xiàn)實社會中的領(lǐng)導(dǎo)活動不是憑空進行的，而是必須以一定的組織機構(gòu)作為運作平臺，并遵循特定的制度規(guī)范。只有如此，才能保證參加領(lǐng)導(dǎo)活動的各種要素在實現(xiàn)組織目標(biāo)的過程中系統(tǒng)而有機地聯(lián)系在一起，以實現(xiàn)決策、指揮、計劃、協(xié)調(diào)與溝通等多種功能。因此可以說，領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)活動的內(nèi)生因素，其產(chǎn)生、存在與發(fā)展是領(lǐng)導(dǎo)活動的客觀要求與必然趨勢。此外，行體制具有同生產(chǎn)力發(fā)展和科學(xué)技術(shù)進步緊密相連、并形成有效的機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)權(quán)限劃分制度化的共同性，而這種共同性是普遍存在的，它在不同社會制度的國家中不存在本質(zhì)上的區(qū)別?！　。?）領(lǐng)導(dǎo)體制的社會屬性　　領(lǐng)導(dǎo)體制的社會屬性，是指領(lǐng)導(dǎo)體制作為國家政治制度的重要組成部分，屬于政治上層建筑的范疇，其本質(zhì)由其所賴以建立的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定，其發(fā)展與完善受相應(yīng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)的支持或者制約。同時，領(lǐng)導(dǎo)體制是一種由領(lǐng)導(dǎo)者或領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定并采用的、主觀見之于客觀的產(chǎn)物，作為主體作用于客體的工具，它既受制于一定社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)與政治制度，同時又要為其服務(wù)。因此，領(lǐng)導(dǎo)體制具有產(chǎn)生于不同的經(jīng)濟基礎(chǔ)與根本政治制度之上，并為它們的存在與發(fā)展服務(wù)的社會屬性?！　≡陬I(lǐng)導(dǎo)體制的雙重屬性中，其社會屬性是本質(zhì)屬性，而自然屬性則是外在屬性，由社會屬性決定并為其服務(wù)。二、領(lǐng)導(dǎo)體制的特征與作用　　領(lǐng)導(dǎo)體制的特征　　領(lǐng)導(dǎo)體制除了具備自然屬性與社會屬性這兩種根本屬性之外，還具備（1）系統(tǒng)性；（2）根本性；（3）全局性；（4）穩(wěn)定性等四種基本特征?！　☆I(lǐng)導(dǎo)體制的作用　?。?）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于更好地推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展。　?。?）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于協(xié)調(diào)各級各類領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)?！　。?）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于造就更優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者?！　。?）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于建立領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的良性關(guān)系?！　。?）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于克服官僚主義，增強領(lǐng)導(dǎo)活動的效率與活力?！　。?）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于保證國家的長治久安。三、領(lǐng)導(dǎo)體制的結(jié)構(gòu)與類型　　領(lǐng)導(dǎo)體制的結(jié)構(gòu)　?。?）直線式。直線式組織結(jié)構(gòu)又稱層次制、分級制、金字塔式或傳統(tǒng)式組織結(jié)構(gòu)，它是將一個領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)或單位，在縱向上垂直劃分為若干層次，從最高的指揮中心到最低的基層單位，形成一個逐級擴散、層次分明的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)。　?。?）職能式。職能式組織結(jié)構(gòu)又稱分職制，它是一種為了完成某一較為復(fù)雜的工作任務(wù)或特定的領(lǐng)導(dǎo)功能而成立的某些專門性機構(gòu)。凡是與完成此任務(wù)與職能有關(guān)的部門或工作人員統(tǒng)一歸該機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，同時領(lǐng)導(dǎo)者對其職權(quán)范圍內(nèi)的所有問題擁有指揮權(quán)?！　。?）混合式?；旌鲜浇M織結(jié)構(gòu)是一種將直線式組織結(jié)構(gòu)與職能式組織結(jié)構(gòu)有機結(jié)合起來的組織結(jié)構(gòu)形式。它是以直線式組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，在每個領(lǐng)導(dǎo)層次都設(shè)立專業(yè)性的職能部門，作為該級行政領(lǐng)導(dǎo)者的參謀部門，按照職能分工分別處理各類問題。這些職能部門擬定的決策、計劃與方案等，應(yīng)經(jīng)由直線行政領(lǐng)導(dǎo)者批準(zhǔn)下達給下級機構(gòu)，其本身在原則上不能直接指揮或命令下級領(lǐng)導(dǎo)和下屬職能部門。　?。?）矩陣式。矩陣式組織結(jié)構(gòu)是一種在混合式領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，按照數(shù)學(xué)上的矩形方陣原理建立起來的領(lǐng)導(dǎo)體制，又稱“規(guī)劃——目標(biāo)”結(jié)構(gòu)形式?！　∵@四種基本的領(lǐng)導(dǎo)體制的組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)形式都各有其優(yōu)點與不足的地方，在現(xiàn)實的領(lǐng)導(dǎo)活動中，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)根據(jù)實際情況采取相應(yīng)的形式，并在這些基本形式的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)造性的靈活變通，以揚長避短，充分發(fā)揮各種組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)越性。伴隨知識經(jīng)濟的發(fā)展與信息時代的到來，未來的領(lǐng)導(dǎo)體制的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計應(yīng)以有利于充分發(fā)揮組織成員的個性與創(chuàng)造性為原則?！　☆I(lǐng)導(dǎo)體制的類型　　（1）集權(quán)制與分權(quán)制　　根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)中各層級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)者職責(zé)權(quán)限的集中與分散程度，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為集權(quán)制與分權(quán)制。所謂集權(quán)制是指一切重大問題的最后決定權(quán)都集中在上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)者，下級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)者必須完全按照上級的指示或決定辦事的領(lǐng)導(dǎo)體制。分權(quán)制則是指下級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)者在自己的管轄范圍內(nèi)有獨立的自主權(quán)，可以自主解決問題，上級對下級在自己的管轄范圍內(nèi)決定處理的事情不得隨便干預(yù)的領(lǐng)導(dǎo)體制?！　。?）一長制與委員會制　　根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中最高決策者人數(shù)的不同，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為一長制與委員會制，或者稱之為首長負責(zé)制與合議制。所謂一長制，又稱之為首長負責(zé)制或獨任制，是指在一個系統(tǒng)或者組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)內(nèi)部，其法定的最高決策權(quán)力完全集中在一位行政首長身上的領(lǐng)導(dǎo)體制。而委員會制又稱之為會議制或者合議制，是指在一個系統(tǒng)或者組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)內(nèi)部，其法定的最高決策權(quán)力由兩位或者兩位以上的行政負責(zé)人共同行使的領(lǐng)導(dǎo)體制?！　。?）完整制與分離制　　根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對下級行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的指揮、控制方式與程度的不同，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為完整制與分離制。所謂完整制，也稱之為集約制、一元制或者統(tǒng)屬制，是指屬于同一個領(lǐng)導(dǎo)層級的各機關(guān)，或者一個機關(guān)中的各個構(gòu)成單位，不分工作性質(zhì)異同，其所接受的上級指揮、監(jiān)督與控制完全集中在一位行政首長或者是一個上級機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。所謂分離制，又稱之為獨立制或者多元統(tǒng)屬制，是指凡屬同一個領(lǐng)導(dǎo)層級的各機關(guān)，或者一個機關(guān)中的各個構(gòu)成單位，不分工作性質(zhì)異同，其所接受的上級指揮、監(jiān)督與控制不集中于一位行政首長或者是一個上級機關(guān)，而是按照各個行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的不同職責(zé)分別賦予相應(yīng)的權(quán)限，且彼此之間相互獨立并制約的領(lǐng)導(dǎo)體制?！　。?）層級制與職能制　　根據(jù)組織系統(tǒng)內(nèi)部各機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限的性質(zhì)與范圍的不同，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為層級制與職能制。所謂層級制，又稱之為直線制、層次制、分級制或者系統(tǒng)制，是指將一個領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)在縱向上劃分為若干個層級，每一個下屬層級對上一個層級負責(zé)，從指揮中心到基層形成一個類似金字塔式那樣的指揮系統(tǒng)，每一個層級的領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)范圍基本相同，但管轄的范圍與規(guī)模隨層級的降低而逐漸縮小的領(lǐng)導(dǎo)體制。所謂職能制，又稱之為分職制、功能制或者機能制，是指在一個領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中在橫向上平行地設(shè)置若干個職能部門，輔助領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)。各個職能部門所管轄的范圍都以本領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的整體為對象，只是工作的性質(zhì)與內(nèi)容不同的領(lǐng)導(dǎo)體制。四、領(lǐng)導(dǎo)體制演變的歷史概況　　綜觀領(lǐng)導(dǎo)體制演變的歷史，大致可以將其劃分為四個階段，有的學(xué)者將這四個階段概括為原始民主制、君主專制制、分權(quán)制衡制與民主集中制，也有的學(xué)者根據(jù)社會形態(tài)的演進過程，將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為自然集體領(lǐng)導(dǎo)、個人家長式領(lǐng)導(dǎo)、資本主義社會領(lǐng)導(dǎo)體制和社會主義社會領(lǐng)導(dǎo)體制。二者雖然說法不一，但所指的實際內(nèi)容大體一致。五、西方領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷及其對我國領(lǐng)導(dǎo)的啟示　　西方企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的演變　　西方資本主義國家的領(lǐng)導(dǎo)體制從微觀角度來看，主要指資本主義國家企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制，這種體制的發(fā)展過程主要包括五個階段：（1）家長制領(lǐng)導(dǎo)；（2）經(jīng)理制領(lǐng)導(dǎo)；（3）職業(yè)“軟專家” 領(lǐng)導(dǎo)制；（4）專家集團領(lǐng)導(dǎo)制；（5）多級領(lǐng)導(dǎo)制。　　西方政治領(lǐng)導(dǎo)體制　　西方資本主義國家的領(lǐng)導(dǎo)體制從宏觀角度來看，是與資本主義經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)的政治領(lǐng)導(dǎo)體制，也就是資產(chǎn)階級民主制。所謂資產(chǎn)階級民主制，就其一般意義來說，是指統(tǒng)治階級平等地掌握政權(quán)，并對其他階級實行統(tǒng)治的一種政治領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制，一方面以不平等為內(nèi)容，即有組織地對被統(tǒng)治階級施行專制與暴力；另一方面又以平等為形式，即統(tǒng)治階級內(nèi)部都有治理國家的平等權(quán)利。這種資產(chǎn)階級民主制是在沖破中世紀(jì)的君主專制政體 的基礎(chǔ)上建立起來的。　　資產(chǎn)階級民主制的主要特征：　?。?）經(jīng)過政黨來集中統(tǒng)治階級的意志，協(xié)調(diào)統(tǒng)治階級內(nèi)部各個不同集團的矛盾與利益，指導(dǎo)政府機構(gòu)的活動?！　。?）實行議會制，議會由公民普選出來的代表組成，負責(zé)制定法律，決定國事?！　。?）政府和行政首長的權(quán)力，僅限于執(zhí)行議會的決議案，并受議會以及司法機關(guān)的約束?！　。?）實行三權(quán)分立制度，即立法、行政、司法三種國家權(quán)力分別由三種不同職能的機關(guān)行使，并且互相平衡與制約?！　。?）實行政黨競選制，全國實行自上而下的垂直自治機構(gòu)，進行分級分權(quán)的管理?！　∥鞣筋I(lǐng)導(dǎo)體制對我國領(lǐng)導(dǎo)的啟示　　通過對西方資本主義國家的企業(yè)以及政治領(lǐng)導(dǎo)體制演變的過程進行簡略的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，它們大體上是適合現(xiàn)代化大生產(chǎn)的狀況的，同時也不得不隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展進行某些相應(yīng)的變革。因此在總體上是符合領(lǐng)導(dǎo)體制的發(fā)展變化規(guī)律的。資本主義國家的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制反映了社會大生產(chǎn)的某些客觀要求，同時具備日益完善的內(nèi)容與形式，因而對于我們領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，搞好經(jīng)濟管理，可以起到很好的借鑒作用。資產(chǎn)階級民主制雖然在本質(zhì)上是少數(shù)人對絕大多數(shù)人的專政，但其在內(nèi)容與形式上，比如實行三權(quán)分立制度、議會制以及進行分級分權(quán)的管理等，對于完善我國的政治領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)都有可供參考的價值。六、中國領(lǐng)導(dǎo)體制的必然選擇與本質(zhì)特征　　中國領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史演變　?。?）1949—1956年，為領(lǐng)導(dǎo)體制的基本確立階段。這是從分散的根據(jù)地政權(quán)到建立全國統(tǒng)一的、中央集中領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體制?！　。?）1956－1966年，為領(lǐng)導(dǎo)體制的探索與調(diào)整并走向集權(quán)化階段?！　。?）1966年－1976年，為領(lǐng)導(dǎo)體制的混亂與畸形階段?！　。?）1976－現(xiàn)在，為領(lǐng)導(dǎo)體制的改革發(fā)展階段?！　∥覈I(lǐng)導(dǎo)體制的本質(zhì)特征　?。?）人民群眾的主人地位。人民群眾當(dāng)家作主，是我國領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)，也是社會主義根本區(qū)別于資本主義的主要標(biāo)志。　?。?）中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！　。?）中央集權(quán)式的領(lǐng)導(dǎo)和管理。七、我國領(lǐng)導(dǎo)體制的改革與完善　　我國領(lǐng)導(dǎo)體制的主要弊端　?。?）權(quán)力過分集中　?、贆?quán)力過分集中的表現(xiàn)　　從領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)外部關(guān)系來看，主要表現(xiàn)為：在橫向結(jié)構(gòu)上，權(quán)力過分集中于黨委領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)；在黨委領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)內(nèi)部，權(quán)力過分集中于黨委書記尤其是第一書記；在中央和地方的關(guān)系上，權(quán)力過分集中于中央，地方自主權(quán)甚小。就領(lǐng)導(dǎo)體制的角度而論，權(quán)力過分集中有兩種具體表現(xiàn)：一是在政治上黨政不分，以黨代政，黨委包攬行政領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)；二是在經(jīng)濟上政企不分，各級政府作為管理者掌握著企業(yè)相當(dāng)一部分的權(quán)力。　　②權(quán)力過分集中的危害　　首先，它使企業(yè)實際上成為行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的附屬物，各級政府作為企業(yè)的行政領(lǐng)導(dǎo)，直接插手企業(yè)的行為，包辦代替企業(yè)的具體經(jīng)營活動，使企業(yè)的積極性與創(chuàng)造性受到壓抑，進而妨礙了社會主義市場經(jīng)