【文章內容簡介】 法律效力和制度剛性。 9. 農村土地、家庭保障功能的弱化 目前，農村土地保障功能和家庭保障功能在弱化。土地保障功能弱化原因有：一是耕地減少與農業(yè)人口增多的矛盾。二是小規(guī)模的家庭農業(yè)經濟投入產出比較低，同時還要面臨自然災害的風險，農民收入不穩(wěn)定 。三是加入 WTO 后我國農業(yè)經濟受到國外發(fā)達農業(yè)的沖擊。同時， “ 打工經濟 ” 造成農村老年人的 “ 空巢家庭 ” 增多，使農村養(yǎng)老問題面臨更嚴峻的考驗。 在貧困地區(qū)的農村，不適當的農地開發(fā)利用制約農地保障功能發(fā)揮的問題要引起重視。其造成的原因主要是： (1)農地撂荒使保障功能擱淺； (2)農地低水平利用和人口的快速增長使保障功能弱化； (3)農地的非法占用使保障功能喪失； (4)農地過度開發(fā)使保障功能不具有持續(xù)性。 10. 農村社會保障項目與農民的需求特點不一致 由于面對的風險類型、強弱以及應對這些風險的手段的差異，農村社會保障 體系的保障項目和模式應該與城鎮(zhèn)社會保障體系有所不同。但是，我們在農村社會保障制度的 10 過程中，沒有重復考慮農村的具體情況。主要體現在：注重開展保險項目，忽視直接收入轉移的措施；在保險項目上重視養(yǎng)老保險，忽視農民對其它保險項目的需求；重視分門別類開展各種項目，忽視農民對綜合保險的需求。 二、 農村社會保障制度建設滯后的原因 1. 政府在農村社會保障資金投入上相對不足 首先是在資金投入上，城市與農村很不平衡。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險金已經基本實現了社會統籌，建立了國家、企業(yè)、個人共同負擔的基金模式，而在農村仍然以家庭保障為主 ，除養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險進行了改革試點外，其他保險項目基本上沒有建立起來。城鎮(zhèn)的社會保險覆蓋率已達 90%以上，而農村覆蓋率不足 %；其次是各級政府重視不夠，宏觀指導不力。雖然提出了要建立多層次的社會保障體系，基本上都是針對城鎮(zhèn)職工的，關于農村的社會保障制度只是提出在有條件的地區(qū)探索建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。至于經濟落后地區(qū)要不要建立以及怎樣建立社會保障制度，近期還沒有明確的規(guī)定。如果農村也建立了比較全面的社會保障體系，政府向農村居民提供最基本的公共服務和最低標準的公共設施，農村的貧困發(fā)生率 應該會比現在低的多。第三是政府組織的農村社會保障覆蓋面窄并且體系不健全。在農村城鎮(zhèn)化和農村剩余勞動力轉移的過程中，一部分農民處于社會保障的真空地帶。 2. 社會保障管理體制沒有理順 就農村的社會養(yǎng)老保險來說，由于原因及利益驅動，在一些地方從開辦養(yǎng)老保險以來，保險公司從沒有停止與民政部門的競爭，與部門聯合對鄉(xiāng)村民辦教師進行保險，這勢必造成農村養(yǎng)老保險的分割局面。 3. 人口老化進程加快，社會養(yǎng)老日益艱難 隨著人民生活水平的不斷提高和醫(yī)療技術的發(fā)展，老年人口的平均壽命增長到了 70歲， 60 歲以上的老年人口 在總人口中的比重由 1964 年的 %上升到 1995 年的 %，到 20 世紀末老年人口已經超過了 億。 4. 收繳保障基金的難度較大 以養(yǎng)老社會保險為例，在目前社會統籌與個人賬戶相結合的社會保險體制下，職工的養(yǎng)老金由單位和職工個人共同負擔。因此，對于用人單位來說，招用農民工的直接原因是基于比較人工成本因素的考慮。與城市職工相比，農民工在沒有任何福利的條件下， 11 工資可以更低，只要其獲得的收入高于農村的平均收入水平，農民工都愿意接受工作，而且由于龐大的流動大軍的壓力，農民工比城市職工更能吃苦耐勞，也更容易 管理。而錄用一名城市職工，用人單位不僅要支付高于農民工很多的工資，而且還要支付各種福利費用，養(yǎng)老保險費便是其中必須繳納的費用之一，對于用人單位來說，錄用一名城市職工的費用不如多招用幾名農民工。因此，用人單位不愿為農民繳納社會養(yǎng)老金，一旦強制推行，勢必會降低農民 工低人工成本的優(yōu)勢，導致用人單位大量減少農民工的需求數量。對于農民工個人來說，在社會養(yǎng)老保險金與工資收入兩者之間權衡，則會理性地選擇舍棄養(yǎng)老保險金而保住現有的工作崗位，與用人單位私下達成妥協，不要求用人單位為其繳納社會養(yǎng)老保險金。同時處于低收入且不穩(wěn)定的現實和短期利益最大化的行為動機，即使用人單位為其繳納社會養(yǎng)老保險金，農民工個人也沒有動力繳納個人賬戶養(yǎng)老金。因此，社會養(yǎng)老保險費的收繳勢必會陷入兩難境地。 三 、農村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障的區(qū)別 我國農村社會保障發(fā)展的滯后，一方面受到歷史和現實很多客觀因素的制 約，另一方面也與我國農村所處的特殊環(huán)境密切相關。我國國民經濟在宏觀上仍然是農村和城鎮(zhèn)、工業(yè)和農業(yè)的二元結構，城鎮(zhèn)是我國經濟社會發(fā)展的主導。我們通常所提的建立健全社會保障體系，主要是指城鎮(zhèn)社會保障體系，對于農村來說，要建立一個類似的社會保障體系，條件還不成熟。理解這個問題，我們可以從農村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障的區(qū)別來認識： 1. 二者的經濟發(fā)展水平相去甚遠 社會保障體系的建立和運行，必須要以完善合理的產業(yè)結構和相對發(fā)達的經濟狀況為前提。城鎮(zhèn)在我國經濟社會發(fā)展中扮演著主力軍的角色，國家大部分投資和項目都放在城鎮(zhèn) ，許多關乎國計民生和實力強大的企事業(yè)單位都位于城鎮(zhèn)，另外城鎮(zhèn)各產業(yè)之間的比例結構較為合理，為第三產業(yè)的發(fā)展提供了較大空間，這就為社會保障的形成準備了良好的環(huán)境。相比而言，在農村，農業(yè)占據著絕對的主導地位，特別是我國農業(yè)勞動生產率低下，將廣大農民都束縛在農業(yè)生產上，在很大程度上遏制了社會保障的發(fā)展。 2. 社會保障經費來源 在城鎮(zhèn)，由于有大量企事業(yè)單位存在，它們承擔著交納社會保障費用的義務，而且城鎮(zhèn)居民收入水平無論是絕對水平還是增長速度都高于農民，有能力交納社會保障費 12 用，據資料，我國城鎮(zhèn)居民現階段按工資的 27%交納，另外，國家財政對社保基金的撥款也主要在城鎮(zhèn)，而且形成了完善的收費和管理制度，所以城鎮(zhèn)有條件建立規(guī)范固定的社會保障基金。農村更多關注的是農業(yè)生產的順利進行和農民生活的穩(wěn)定，還很少上升到社會保障這樣一個高度。 3. 實行社會保障的后果 城鎮(zhèn)建立了相對完善的社會保障體系，特別是城鎮(zhèn)最低生活保障制度的建立，使城鎮(zhèn)居民有了最基本的生活保障，即 “ 安全線 ” ，但這并不影響城鎮(zhèn)居民對更高收入的追求，大多數人都寧可獲得更多的收入而不是領取 “ 低保 ” 。但在農村，情況則不一樣，由于農村生活水平本來就低，況且農業(yè)生產勞動繁重， 有相當大一部分農民在能保障基本生活的條件下，將會放棄農業(yè)生產 ，而無所事事，甚至成為游手好閑之流。這不僅會嚴重影響農業(yè)生產的進步，也容易滋生農村的不穩(wěn)定因素。 4. 城鎮(zhèn)居民和農民的素質 城鎮(zhèn)居民一般受教育程度較高，且各方面觀念和意識較為先進和開放，而農民的小農意識根深蒂固，太關注眼前利益，看不到長遠的利益，因此，即使現階段推行農村社會保障，也很少有農民會接受和參與，更多的持一種懷疑和觀望的態(tài)度。 農村和城鎮(zhèn)的自然差別，決定了農村社會保障體系不可能在現階段建立起來。因而，我們認為，在當前提建立完善的農村社會 保障體系，還為時尚早。它需要以農村經濟的發(fā)達和農業(yè)經濟結構的升級轉型為基礎。 四 、 建立我國農村社會保障制度的必要性 1. 有助于實現可持續(xù) 農村經濟的可持續(xù)發(fā)展 ,必須以不斷深化農村改革與大力發(fā)展市場經濟為前提。而農業(yè)是風險與市場風險相互交織的弱勢產業(yè) ,我國農民的生產又是以戶為單位 ,具有相當大的分散性 ,農民的生產和生活風險性也在不斷增大 ,這決定了農民對農村社會保障有著強烈的依賴性 ,并且農村經濟市場化程度