【文章內容簡介】 部的社會群體消費需求相區(qū)別。公共財政具有公共性，即公共財政是社會公眾的財政，著眼于滿足社會公共需求；公共財政具有法制和民主性，即財收支行為的規(guī)范化和民主化；公共財政具有非營利性，政府作為社會管理者以追求公共利益為己任，是對所有國民提供一視同仁的服務。其中公共性是其核心。第二節(jié) 公共財政制度的本質特征公共財政制度是國家財政活動的基本保證。目前世界上大多數國家已經或正在建立公共財政制度，公共財政制度已成為現代國外財政制度的一般形態(tài)。建立公共財政制度是新時期推動財政管理規(guī)范化、科學化，實現依法理財的必然要求。公共財政制度具有以下特征。一、提供公共品和滿足公共需求公共財政制度具有公共性特征。提供社會公共品和公共服務是其最基本的準則。公共財政的主導目標、工作的重心就是滿足社會的公共需求。在現代市場經濟條件下，國家財政活動以提供社會公共品為基本內容，體現了政府的職責，體現了財政活動與市場活動既相互分工、又相互補充的關系。也正是在這個意義上，現代國家財政才成為公共財政。從社會資源配置的角度看，私人市場配置活動以自身利益最大化為目標，通常向最有利的產業(yè)和產品領域集中資源，若財政配置活動不是定位于私人市場活動之外的公共品領域，不僅使社會需要不能滿足，而且會造成資源的重復配置和浪費。資源有限性在客觀上也要求國家財政活動遵循分工與效率原則。美國著名財政學家馬斯格雷夫認為，市場機制的缺陷要求公共政策的糾正和補償作用，除了提供公共品、優(yōu)化社會資源配置之外，現代國家財政還應發(fā)揮調節(jié)社會收入分配，保證經濟穩(wěn)定運行的功能。財政收入對于收入分配調整和平抑市場波動具有重要作用。公共品提供也包含著公眾按各自能力公平地繳納稅收，以及根據經濟運行調整提供量并相應調整稅收的問題。所以，公共品提供準則構成公共財政制度的基礎和核心。與此相對，封建專制財政是君主以維護其專制統(tǒng)治為準則的。而傳統(tǒng)的政府財政則是一種自我利益型財政，它忽視公共品的提供，利用權力來擴大利益范圍。它們都抑制社會發(fā)展和經濟增長。正是由于封建社會的長期停滯和市場發(fā)展中經歷的一系列的震蕩或沖擊，各國才逐漸拋棄舊的財政制度，開始向公共財政制度轉變。二、公共選擇和民主監(jiān)督公共財政制度在管理運行上必須具有現代意義上的公開性、透明度、完整性、事前確定，以及嚴格執(zhí)行的預算。公共財政制度還體現了憲政與民主精神，從憲政層面給政府的財政活動以制度約束。這些來自公眾的錢都是公權行使的對應財力，必須完整的進入預算文件，對公眾做交代，接受公眾監(jiān)督，減少可能發(fā)生的運用公權中的公眾資源錯誤配置。在這樣的理念之下，必然要強調預算的完整性。公共財政制度與其他財政制度的區(qū)別，也在于它以公共選擇和民主監(jiān)督為運行機制。公共財政提供公共品這一本質內容客觀上要求實行財政民主化，要求政府將包括所有收入和支出在內的財政預算方案和執(zhí)行狀況完整地向社會公布。以公開透明和民主選擇的方式讓公眾參與決策和表達對公共品的偏好與需求，對財政活動進行監(jiān)督和管理。從實踐看，在市場經濟條件下，政府也是經濟人，缺乏適當的約束機制，政府從事財政活動也會優(yōu)先考慮自身利益。同時，公共品的具體內容和需求也是不斷變化的，即使是一個負責任的政府，也很難準確地把握公共品的內容范疇和提供規(guī)模，只有采取公共選擇的方式，才能保證財政決策的合理性和公共性。因此，只有采取公共選擇和民主監(jiān)督的方法，才能抑制財政腐敗和保證財政的公共性。公共選擇和民主監(jiān)督是公共財政所要求的運行機制。財政制度是廣義政治憲章的一個組成部分。很多國家在《憲法》、《基本法》中都明確規(guī)定財政活動的原則和機制?，F代國家在財政活動中運用公共選擇和民主監(jiān)督機制，對于轉變政府觀念和行為，使財政沿著民主化和規(guī)范化的方向發(fā)展意義重大。封建財政和傳統(tǒng)的政府財政之所以不同于公共財政，關鍵是缺乏這種公共選擇和民主監(jiān)督的機制，它不反映公眾意愿和社會要求，不依據民主決策規(guī)則來確定財政收入和支出的規(guī)模與方向，不以公共品提供為宗旨。封建財政和傳統(tǒng)政府財政是一種權力型財政，公共財政是民主型財政，國家財政是否實行公共選擇和民主監(jiān)督機制，是公共財政制度與傳統(tǒng)財政制度的分水嶺。 三、財政分權，事權與財力相適應公共財政制度是分權財政，公共財政的公共性、民主性以及效率要求，是它在財政活動的組織和管理上堅持中央與地方分權的內在原因。從公共品的適用范圍看，公共品既有全社會共同需要的全國性公共品，也有適應各個地區(qū)需要的地方性公共品，只有根據不同范圍內的公共需要，采取分權和分層提供的方式，才能滿足整個社會和各個地方的需要，才能真正保證財政的公共性和民主性。同時，從財政活動的效率看，中央與地方劃分事權和財力，可以調動各級財政的積極性促使各級政府和財政能動地開展工作，形成公共服務上的創(chuàng)新和競爭機制，從而提高公共品提供的效率、優(yōu)化財政資源配置。公共財政的收支安排是以公共利益最大化，而不是以政府投資賺錢或投資賺錢的因素為出發(fā)點和歸宿。即便是有時提供物品或服務的活動也會附帶產生數額不等的收益，但其基本出發(fā)點和歸宿仍然是滿足社會公共需要，而不是盈利。相反，封建財政和傳統(tǒng)的政府財政制度是一種高度集中、僵化和低效率的制度，中央財政和地方財政是一種支配與被支配的關系。由于缺乏財政自主權，地方財政很容易形成依賴習慣，很難自發(fā)地對本地居民的要求做出積極回應，更難期待地方財政會有所創(chuàng)新。公共財政制度提倡分權模式，重視地方財政的作用和創(chuàng)新精神，充分顧及地方利益，并不是倡導各級財政完全獨立，而是要建立一種以分權自主為基礎，又具有合作協(xié)調功能的結構體系，從總體上和各個部分上適應現代市場經濟的發(fā)展。在聯(lián)邦制國家，財政分權協(xié)調的結構模式是與《憲法》規(guī)定的政府關系一致的，又稱為財政聯(lián)邦主義模式。在非聯(lián)邦制國家，財政分權協(xié)調結構是以《憲法》或《財政法》中的有關規(guī)定為基礎的。第三節(jié) 公共財政制度形成和發(fā)展公共財政制度的形成與發(fā)展是人類文明史上的歷史進步?！队藏斦贫茸冞w分析》（經濟科學出版社2009）一書，通過分析英國國家財政制度的變遷，證明財政制度的演變往往是“納稅人與專制王權爭奪財政權”的歷史過程。公共財政制度的不斷改革與發(fā)展正是在不同時期這一歷史過程的延續(xù)和制度本身的完善。世界公共財政制度的歷史資源和文明資源必將對發(fā)展中國家的經濟社會轉型產生深遠影響。一、公共財政制度形成的社會背景第二次世界大戰(zhàn)以后，大多數國家開始建立公共財政制度。第一，因為一次大的經濟危機和兩次世界大戰(zhàn)的教訓，必然要求建立一個能夠有利于社會穩(wěn)定，體現公平正義、民主憲政精神的財政制度框架。第二，因為被世界大戰(zhàn)所打斷的工業(yè)化過程需要繼續(xù)推進。工業(yè)化使生產專業(yè)化和社會化程度進一步提高，技術進步加快，使市場競爭和工作壓力增大，使勞動就業(yè)、教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、住房交通、生態(tài)環(huán)境問題社會化，家庭、個人、企業(yè)和社會團體都難以應對。同時，社會生產力的發(fā)展使社會財富大量增加，客觀上為公共財政制度的建立和發(fā)展提供了物質條件。二、公共財政制度形成的理論依據1954年，著名經濟學家美國的保羅?薩繆爾森發(fā)表《公共支出的純理論》一文，提出公共品概念，并運用一般均衡分析方法證明財政提供公共品可以優(yōu)化社會資源配置，指出了有效提供公共品的條件。1959年，全球著名的現代經濟學家，德國的理查德阿貝爾馬斯格雷夫出版了《公共財政理論》一書，明確提出公共財政的三大職能：資源配置、收入分配和經濟穩(wěn)定，并提出了中央財政和地方財政的職能劃分原理。20世紀60年代后期，美國著名經濟學家，公共選擇學派的創(chuàng)始人布坎南，從經濟人的觀點出發(fā)研究財政行為，對政府能否尊重公眾意愿，保證財政的公共性提出了質疑。并通實證分析表明，政府和公共部門由于追求自身利益而具有預算擴大化、利用權力獲取利益的傾向，要保證財政活動的民主化和公共性，必須完善公共抉擇和財政約束與監(jiān)督制度。公共品理論、財政職能理論和公共選擇理論構成了現代公共財政理論體系，為公共財政制度的形成和發(fā)展奠定了理論基礎。三、公共財政制度形成的主要表現1．社會保障制度的完善在美國，1952年將社會保障的范圍擴大到農業(yè)工人、家庭傭人和其他自謀職業(yè)者。1965年增加了對低收入者的醫(yī)療補助項目和老年醫(yī)療保險計劃。1972年又增加了對老年人、盲人或殘疾人每月提供基本補助的補充性保障收入計劃(SSI)。在日本，1947年通過《失業(yè)保險法》，建立了失業(yè)保障制度。1953—1962年頒布六種“共濟組合