【正文】 第二章 公共財(cái)政制度（16605）2008年3月，溫家寶總理在回答中外記者時(shí)說：“我們要推進(jìn)財(cái)政體制改革，使公共財(cái)政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。”公共財(cái)政制度是和諧社會(huì)的基石，建立公共財(cái)政制度是我國(guó)未來財(cái)政改革的重要目標(biāo)。公共財(cái)政，是以滿足社會(huì)公共需求為主旨而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財(cái)政運(yùn)行模式。公共財(cái)政制度則是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家為保證公共財(cái)政活動(dòng)所建立的法律和政策規(guī)范，是國(guó)家對(duì)公共財(cái)政活動(dòng)的內(nèi)容、目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、行為主體、管理方法、運(yùn)作程序等方面的原則規(guī)定。公共財(cái)政制度是一國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。按具體內(nèi)容，公共財(cái)政制度可分為公共預(yù)算制度、公共支出制度、公共收入和稅收制度、公債制度、公共財(cái)政管理制度、固有資產(chǎn)管理制度等。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國(guó)家普遍建立了公共財(cái)政制度。公共財(cái)政制度是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的財(cái)政體制和制度。是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國(guó)際化的必然要求。第一節(jié) 財(cái)政與財(cái)政體制 　 財(cái)政是一種國(guó)家或政府的經(jīng)濟(jì)行為。財(cái)政體制的確立取決于多方面的因素，既要受政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，又要受到歷史文化傳統(tǒng)的影響。毫無疑問，不同的國(guó)家或不同時(shí)期的財(cái)政體制是不一樣的，并必須隨著客觀情況的變化而不斷改革和完善。1998年，我國(guó)就提出建立公共財(cái)政，并逐步將財(cái)政體制納入法制化軌道，實(shí)行規(guī)范管理，接受社會(huì)監(jiān)督，做到民主理財(cái)和科學(xué)理財(cái)，通過努力，最終建成公共財(cái)政制度。一、 財(cái)政1．財(cái)政的涵議從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義來理解，財(cái)政是一種以國(guó)家為主體的經(jīng)濟(jì)行為，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，參與社會(huì)產(chǎn)品的分配和再分配，以及由此而形成的國(guó)家與各有關(guān)方面之間的分配關(guān)系。財(cái)政包括財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)部分。同時(shí)，財(cái)政又是政府集中一部分國(guó)民收入用于滿足公共需要的收支活動(dòng)，以達(dá)到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)。2．財(cái)政的起源財(cái)政一詞最早起源于西歐。13～15世紀(jì)，拉丁文finis是指結(jié)算支付期限的意思，后來演變?yōu)閒inare，則有支付款項(xiàng)、裁定款項(xiàng)或罰款支付的含義。到16世紀(jì)末，法國(guó)政治家波丹將法語finances作為財(cái)政一詞使用，認(rèn)為財(cái)政是“國(guó)家的神經(jīng)”，隨后逐步泛指國(guó)家及其他公共團(tuán)體的理財(cái)。中國(guó)古代一般采用國(guó)用、國(guó)計(jì)、邦計(jì)、度支、理財(cái)?shù)仍~語?！柏?cái)政”一詞出現(xiàn)在中文詞匯中至今卻只有百年的歷史。據(jù)考證，清朝光緒24年（1898年），在戊戌變法“明定國(guó)是”詔書中有“改革財(cái)政，實(shí)行國(guó)家預(yù)算”的條文，這是在政府文獻(xiàn)中最初啟用“財(cái)政”一詞?！柏?cái)政”一詞是日本明治維新以后傳入中國(guó)的。孫中山先生在辛亥革命時(shí)期，宣傳三民主義曾多次應(yīng)用“財(cái)政”一詞強(qiáng)調(diào)財(cái)政改革，中華民國(guó)政府成立時(shí)，主管國(guó)家收支的機(jī)構(gòu)命名為財(cái)政部。美國(guó)政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)的英文用詞為“Department of Treasury”，其本意是金庫(kù)或國(guó)庫(kù)，在我國(guó)也譯為財(cái)政部。3．財(cái)政職能的理論分析從理論上分析，財(cái)政的職能可以概括為三個(gè)方面，即：資源配置、收入分配、穩(wěn)定和發(fā)展。 （1）資源配置職能　　由于市場(chǎng)存在失靈，市場(chǎng)自發(fā)形成的配置不可能實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，因而需要政府介入和干預(yù)。財(cái)政的配置職能是由政府介入或干預(yù)所產(chǎn)生的，其特點(diǎn)和作用是通過本身的收支活動(dòng)為政府提供公共物品、提供經(jīng)費(fèi)和資金，引導(dǎo)資金流動(dòng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈和缺陷，最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置的最優(yōu)效率狀態(tài)。財(cái)政配置的機(jī)制和手段有五方面：第一，根據(jù)政府經(jīng)濟(jì)職能確定財(cái)政收入占GDP的合理比例，從而實(shí)現(xiàn)資源配置總體效率。第二，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保證重點(diǎn)支出，壓縮一般支出，提高資源配置的結(jié)構(gòu)效率。第三，合理安排政府投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，保證國(guó)家的重點(diǎn)建設(shè)。第四，通過政府投資、稅收政策和財(cái)政補(bǔ)貼等手段，帶動(dòng)和促進(jìn)民間投資、吸引外資和對(duì)外貿(mào)易，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。第五，提高財(cái)政資源配置本身的效率。 （2）收入分配職能　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于各經(jīng)濟(jì)主體或個(gè)人所提供的生產(chǎn)要素不同、資源的稀缺程度不同，以及受各種非競(jìng)爭(zhēng)因素的干擾，各經(jīng)濟(jì)主體或所獲得的收入會(huì)出現(xiàn)較大的差距，甚至同要素及勞動(dòng)投入不相對(duì)稱，而過分的懸殊將涉及社會(huì)公平問題。因此財(cái)政的收入分配職能主要是確定顯示公平分配的標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配的特殊機(jī)制和手段。財(cái)政實(shí)現(xiàn)收入分配職能的機(jī)制和主要手段有四方面：第一，劃清市場(chǎng)分配與財(cái)政分配的界限和范圍。第二，規(guī)范工資制度。第三，加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)。第四，通過轉(zhuǎn)移支付，如社會(huì)保障支出、救濟(jì)金、補(bǔ)貼等，使每個(gè)國(guó)民得以維持起碼的生活水平和福利水平。 （3）經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定包含充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定和國(guó)際收支平衡等多重涵義。發(fā)展是通過物質(zhì)生產(chǎn)的不斷增長(zhǎng)來全面滿足人們不斷增長(zhǎng)的基本需要。財(cái)政實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展職能的機(jī)制和主要手段有四方面：第一，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)集中體現(xiàn)為社會(huì)總供給和社會(huì)總需求的大體平衡。第二，在財(cái)政實(shí)踐中，可以通過一種制度性安排，發(fā)揮某種“自動(dòng)”穩(wěn)定作用。第三，政府通過投資補(bǔ)貼和稅收等多方面安排，加快公共設(shè)施的發(fā)展，消除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的瓶頸，并支持第三產(chǎn)業(yè)的興起，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與調(diào)整發(fā)展的最優(yōu)結(jié)合。第四，財(cái)政就切實(shí)保證社會(huì)的公共需要。4．．我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政職能定位實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型政府和構(gòu)建和諧社會(huì)都對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)政職能定位提出了側(cè)重點(diǎn)不同的要求，以滿足這些要求為導(dǎo)向，財(cái)政職能應(yīng)當(dāng)重新定位。（1）維護(hù)政權(quán)。維護(hù)政權(quán)是財(cái)政最基本的職能，主要是提供純粹公共產(chǎn)品，維護(hù)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障社會(huì)正常秩序，具體包括國(guó)防、外交、司法、社會(huì)穩(wěn)定和基本的社會(huì)管理。維護(hù)政權(quán)是任何經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政都應(yīng)當(dāng)履行的職能，也是各個(gè)國(guó)家具有基本相同內(nèi)涵的一項(xiàng)財(cái)政職能，體現(xiàn)了“以財(cái)行政”的本質(zhì)含義。維護(hù)政權(quán)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了最基本的制度保障環(huán)境。（2）公共服務(wù)。按照公共服務(wù)的層次劃分，現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政的公共服務(wù)職能包括兩個(gè)方面，即基本公共服務(wù)職能和社會(huì)化服務(wù)職能。基本公共服務(wù)職能是指基于公平正義和以人為本的準(zhǔn)則，由財(cái)政向社會(huì)公眾普遍提供最基本的生存條件和生活保障。社會(huì)化服務(wù)職能則是指基于效率和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的考慮，由企業(yè)和社會(huì)中介組織在財(cái)政協(xié)助下提供公共服務(wù)，管理社會(huì)公共事務(wù)。第一，基本公共服務(wù)均等化。基本公共服務(wù)職能首先要保障基本公共服務(wù)的提供，包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助、基本住房保障。當(dāng)前財(cái)政基本服務(wù)職能的首要重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使公眾普遍分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。由于歷史的原因，目前財(cái)政在提供基本公共服務(wù)方面存在缺位，必須通過加大財(cái)政投入加以克服。一方面要增加財(cái)政投入基本公共服務(wù)的總量；另一方面要在承認(rèn)區(qū)域差異基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，保證統(tǒng)一的最低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)范圍內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)。第二，收入、財(cái)富再分配?；竟卜?wù)職能的第二個(gè)重點(diǎn)是要在兼顧效率與公平，更加注重在公平的原則下調(diào)節(jié)收入、財(cái)富再分配，遏制收入、財(cái)富分配兩極分化的趨勢(shì)，消除可能引發(fā)社會(huì)沖突的潛在經(jīng)濟(jì)根源。必須在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)，調(diào)整優(yōu)化稅收手段，完善對(duì)所得課稅和財(cái)產(chǎn)課稅的稅收體系，發(fā)揮稅收對(duì)收入、財(cái)富再分配的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)收入、財(cái)富的合理再分配?；竟卜?wù)均等化和相對(duì)公平的收入再分配有助于提高居民消費(fèi)傾向，擴(kuò)大社會(huì)總消費(fèi)，改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求動(dòng)力結(jié)構(gòu)，這意味著財(cái)政基本服務(wù)職能的發(fā)揮有助于財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的有效發(fā)揮也有助于削弱收入、財(cái)富分配的兩極分化。第三，社會(huì)化服務(wù)。財(cái)政的社會(huì)化服務(wù)職能與我國(guó)公共服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展趨勢(shì)相聯(lián)系。在社會(huì)服務(wù)需求日益膨脹的情況下，政府缺乏足夠的效率和充分的資源來滿足社會(huì)需求，勢(shì)必要求政府將大量公共服務(wù)職能委托由企業(yè)和社會(huì)中介組織實(shí)施，即為公共服務(wù)社會(huì)化。我國(guó)財(cái)政公共服務(wù)職能的特殊性就在于，一方面要大力發(fā)展基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；另一方面又面臨公共服務(wù)社會(huì)化的壓力，要以適當(dāng)?shù)姆绞綄で蠊卜?wù)提供效率與滿足社會(huì)需求之間的平衡。財(cái)政社會(huì)化服務(wù)職能體現(xiàn)為政府以組織者、管理者、協(xié)調(diào)者和資助者身份間接向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展?，F(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能主要包括兩個(gè)層次：一是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，即平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整職能，著力解決目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該說，財(cái)政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政職能的共性內(nèi)容。而對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中、轉(zhuǎn)型中國(guó)