【正文】 第二章 公共財政制度（16605）2008年3月，溫家寶總理在回答中外記者時說：“我們要推進財政體制改革，使公共財政更好地進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境?！惫藏斦贫仁呛椭C社會的基石，建立公共財政制度是我國未來財政改革的重要目標。公共財政，是以滿足社會公共需求為主旨而進行的政府收支活動或財政運行模式。公共財政制度則是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，國家為保證公共財政活動所建立的法律和政策規(guī)范，是國家對公共財政活動的內(nèi)容、目標、組織機構(gòu)、行為主體、管理方法、運作程序等方面的原則規(guī)定。公共財政制度是一國經(jīng)濟的重要組成部分。按具體內(nèi)容，公共財政制度可分為公共預算制度、公共支出制度、公共收入和稅收制度、公債制度、公共財政管理制度、固有資產(chǎn)管理制度等。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國家普遍建立了公共財政制度。公共財政制度是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政體制和運行機制，是市場經(jīng)濟國家通行的財政體制和制度。是經(jīng)濟市場化和國際化的必然要求。第一節(jié) 財政與財政體制 　 財政是一種國家或政府的經(jīng)濟行為。財政體制的確立取決于多方面的因素，既要受政治經(jīng)濟環(huán)境的制約，又要受到歷史文化傳統(tǒng)的影響。毫無疑問，不同的國家或不同時期的財政體制是不一樣的，并必須隨著客觀情況的變化而不斷改革和完善。1998年，我國就提出建立公共財政，并逐步將財政體制納入法制化軌道，實行規(guī)范管理，接受社會監(jiān)督，做到民主理財和科學理財，通過努力，最終建成公共財政制度。一、 財政1．財政的涵議從經(jīng)濟學的意義來理解，財政是一種以國家為主體的經(jīng)濟行為，為了實現(xiàn)國家職能，參與社會產(chǎn)品的分配和再分配，以及由此而形成的國家與各有關方面之間的分配關系。財政包括財政收入和財政支出兩個部分。同時，財政又是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動，以達到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的目標。2．財政的起源財政一詞最早起源于西歐。13～15世紀，拉丁文finis是指結(jié)算支付期限的意思，后來演變?yōu)閒inare，則有支付款項、裁定款項或罰款支付的含義。到16世紀末，法國政治家波丹將法語finances作為財政一詞使用，認為財政是“國家的神經(jīng)”，隨后逐步泛指國家及其他公共團體的理財。中國古代一般采用國用、國計、邦計、度支、理財?shù)仍~語?！柏斦币辉~出現(xiàn)在中文詞匯中至今卻只有百年的歷史。據(jù)考證，清朝光緒24年（1898年），在戊戌變法“明定國是”詔書中有“改革財政，實行國家預算”的條文，這是在政府文獻中最初啟用“財政”一詞?！柏斦币辉~是日本明治維新以后傳入中國的。孫中山先生在辛亥革命時期，宣傳三民主義曾多次應用“財政”一詞強調(diào)財政改革，中華民國政府成立時，主管國家收支的機構(gòu)命名為財政部。美國政府相應機構(gòu)的英文用詞為“Department of Treasury”，其本意是金庫或國庫，在我國也譯為財政部。3．財政職能的理論分析從理論上分析，財政的職能可以概括為三個方面，即：資源配置、收入分配、穩(wěn)定和發(fā)展。 （1）資源配置職能　　由于市場存在失靈，市場自發(fā)形成的配置不可能實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，因而需要政府介入和干預。財政的配置職能是由政府介入或干預所產(chǎn)生的，其特點和作用是通過本身的收支活動為政府提供公共物品、提供經(jīng)費和資金，引導資金流動，彌補市場的失靈和缺陷，最終實現(xiàn)全社會資源配置的最優(yōu)效率狀態(tài)。財政配置的機制和手段有五方面：第一，根據(jù)政府經(jīng)濟職能確定財政收入占GDP的合理比例，從而實現(xiàn)資源配置總體效率。第二，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保證重點支出，壓縮一般支出，提高資源配置的結(jié)構(gòu)效率。第三，合理安排政府投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，保證國家的重點建設。第四，通過政府投資、稅收政策和財政補貼等手段，帶動和促進民間投資、吸引外資和對外貿(mào)易，提高經(jīng)濟增長率。第五，提高財政資源配置本身的效率。 （2）收入分配職能　　在市場經(jīng)濟條件下，由于各經(jīng)濟主體或個人所提供的生產(chǎn)要素不同、資源的稀缺程度不同，以及受各種非競爭因素的干擾，各經(jīng)濟主體或所獲得的收入會出現(xiàn)較大的差距，甚至同要素及勞動投入不相對稱，而過分的懸殊將涉及社會公平問題。因此財政的收入分配職能主要是確定顯示公平分配的標準和財政調(diào)節(jié)收入分配的特殊機制和手段。財政實現(xiàn)收入分配職能的機制和主要手段有四方面：第一，劃清市場分配與財政分配的界限和范圍。第二，規(guī)范工資制度。第三，加強稅收調(diào)節(jié)。第四，通過轉(zhuǎn)移支付，如社會保障支出、救濟金、補貼等，使每個國民得以維持起碼的生活水平和福利水平。 （3）經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能經(jīng)濟穩(wěn)定包含充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和國際收支平衡等多重涵義。發(fā)展是通過物質(zhì)生產(chǎn)的不斷增長來全面滿足人們不斷增長的基本需要。財政實現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展職能的機制和主要手段有四方面：第一，經(jīng)濟穩(wěn)定的目標集中體現(xiàn)為社會總供給和社會總需求的大體平衡。第二，在財政實踐中，可以通過一種制度性安排，發(fā)揮某種“自動”穩(wěn)定作用。第三，政府通過投資補貼和稅收等多方面安排，加快公共設施的發(fā)展，消除經(jīng)濟增長的瓶頸，并支持第三產(chǎn)業(yè)的興起，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，保證國民經(jīng)濟穩(wěn)定與調(diào)整發(fā)展的最優(yōu)結(jié)合。第四，財政就切實保證社會的公共需要。4．．我國現(xiàn)階段財政職能定位實現(xiàn)科學發(fā)展，建設服務型政府和構(gòu)建和諧社會都對我國現(xiàn)階段的財政職能定位提出了側(cè)重點不同的要求，以滿足這些要求為導向，財政職能應當重新定位。（1）維護政權(quán)。維護政權(quán)是財政最基本的職能，主要是提供純粹公共產(chǎn)品，維護國家機器的正常運轉(zhuǎn)，保障社會正常秩序，具體包括國防、外交、司法、社會穩(wěn)定和基本的社會管理。維護政權(quán)是任何經(jīng)濟體制下財政都應當履行的職能，也是各個國家具有基本相同內(nèi)涵的一項財政職能，體現(xiàn)了“以財行政”的本質(zhì)含義。維護政權(quán)為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了最基本的制度保障環(huán)境。（2）公共服務。按照公共服務的層次劃分，現(xiàn)階段我國財政的公共服務職能包括兩個方面，即基本公共服務職能和社會化服務職能?；竟卜章毮苁侵富诠秸x和以人為本的準則，由財政向社會公眾普遍提供最基本的生存條件和生活保障。社會化服務職能則是指基于效率和社會發(fā)展現(xiàn)實的考慮，由企業(yè)和社會中介組織在財政協(xié)助下提供公共服務，管理社會公共事務。第一，基本公共服務均等化。基本公共服務職能首先要保障基本公共服務的提供，包括義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險、社會福利和社會救助、基本住房保障。當前財政基本服務職能的首要重點是實現(xiàn)基本公共服務均等化，使公眾普遍分享經(jīng)濟發(fā)展成果。由于歷史的原因，目前財政在提供基本公共服務方面存在缺位，必須通過加大財政投入加以克服。一方面要增加財政投入基本公共服務的總量；另一方面要在承認區(qū)域差異基礎上實現(xiàn)基本公共服務均等化，保證統(tǒng)一的最低公共服務標準在全國范圍內(nèi)得以實現(xiàn)。第二，收入、財富再分配。基本公共服務職能的第二個重點是要在兼顧效率與公平，更加注重在公平的原則下調(diào)節(jié)收入、財富再分配，遏制收入、財富分配兩極分化的趨勢，消除可能引發(fā)社會沖突的潛在經(jīng)濟根源。必須在實現(xiàn)基本公共服務均等化的同時，調(diào)整優(yōu)化稅收手段，完善對所得課稅和財產(chǎn)課稅的稅收體系，發(fā)揮稅收對收入、財富再分配的調(diào)節(jié)作用，實現(xiàn)收入、財富的合理再分配。基本公共服務均等化和相對公平的收入再分配有助于提高居民消費傾向，擴大社會總消費，改善經(jīng)濟增長需求動力結(jié)構(gòu)，這意味著財政基本服務職能的發(fā)揮有助于財政經(jīng)濟發(fā)展職能的實現(xiàn)。同時，財政經(jīng)濟發(fā)展職能的有效發(fā)揮也有助于削弱收入、財富分配的兩極分化。第三，社會化服務。財政的社會化服務職能與我國公共服務社會化的發(fā)展趨勢相聯(lián)系。在社會服務需求日益膨脹的情況下，政府缺乏足夠的效率和充分的資源來滿足社會需求，勢必要求政府將大量公共服務職能委托由企業(yè)和社會中介組織實施，即為公共服務社會化。我國財政公共服務職能的特殊性就在于，一方面要大力發(fā)展基本公共服務，實現(xiàn)基本公共服務均等化；另一方面又面臨公共服務社會化的壓力，要以適當?shù)姆绞綄で蠊卜仗峁┬逝c滿足社會需求之間的平衡。財政社會化服務職能體現(xiàn)為政府以組織者、管理者、協(xié)調(diào)者和資助者身份間接向社會公眾提供公共服務。（3）經(jīng)濟發(fā)展?，F(xiàn)階段我國財政的經(jīng)濟發(fā)展職能主要包括兩個層次：一是經(jīng)濟穩(wěn)定職能，即平抑經(jīng)濟波動，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整職能，著力解決目前經(jīng)濟發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，推動經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展。應該說，財政的經(jīng)濟發(fā)展職能是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家財政職能的共性內(nèi)容。而對于中國這樣的發(fā)展中、轉(zhuǎn)型中國