【文章內(nèi)容簡介】 教義（Market fundamentalism）。（四）新公共管理的借鑒意義 4方面的啟示：1. 必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；2. 充分認(rèn)識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；3. 必須增強政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系；4. 注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。復(fù)習(xí)思考題： 1. 你認(rèn)為公共管理在總體上劃分為公共行政和公共管理兩階段合理與否，為什么？ 2. 你對新公共管理思潮和實踐模式有何評價？ 第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。（二）公共組織公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。（三）公共組織的基本要素與其它社會組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。1．物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費。（3）物資設(shè)備2．精神要素（1）目標(biāo)。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人際關(guān)系。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟效益，是全國社會成員的整體利益。2．為社會所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。3．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。4．活動的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點。（二）公共組織的性質(zhì)1．社會性。2．權(quán)威性。3．法制性。4．系統(tǒng)性。5．主動性。三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)決策層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層圖31 層級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實施方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運行中有其優(yōu)缺點。優(yōu)點：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點：（1）各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展；（3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)1. 按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。優(yōu)點：（1）符合分工專業(yè)化的原則。每個部門只負(fù)責(zé)某一項業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點：（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。（2）分工過細(xì)，易造成部門林立。（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。2. 按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。優(yōu)點：（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識；（2）由于從事該項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨立出來。3. 按管理對象分工按管理對象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進(jìn)行的部門設(shè)置。這一分工方式最常見的是政府經(jīng)濟行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。優(yōu)點：（1）根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。（2）群眾對公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督缺點：（1）隨著管理的對象日益增多，勢必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約。（2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象。（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。（4）按服務(wù)對象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1. 直線制。2. 職能制。3. 直線職能制。4. 矩陣制。第二節(jié) 公共組織的類型與作用一、政府（一）政府的概念在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。國家必須具備四個條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律進(jìn)行統(tǒng)治。一個無政府狀態(tài)的社會不是一個國家。四是必須有一個主權(quán)的政府。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個獨立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機關(guān)。政府是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學(xué)意義上，政府則專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機關(guān)。社會學(xué)一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強的政治性。綜上所述，政府是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機關(guān)。其中立法機關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機關(guān)負(fù)責(zé)運用法律審判案件。狹義的政府僅僅是指國家的行政機關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。這里所研究的對象主要就是狹義的政府。（二）政府的主要類型現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式：1. 總統(tǒng)制政府總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制的國家，其政府機關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。 2．內(nèi)閣制政府這是一種在形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)。總理擔(dān)負(fù)實際行政責(zé)任，并握有行政實權(quán)。3．委員會制政府委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。二、非營利組織（一）非營利組織的概念與非營利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織 ”、“免稅組織”等等。沃爾夫（Wolf）則認(rèn)為，非營利組織具有五個特征：一是有服務(wù)大眾的宗旨；二是有不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；三是有一個不致令任何個人利己營私的管理制度；四是本身具有合法免稅地位；五是具有可提供捐贈人減免稅的合法地位。凡符合這五個特征的組織一般被認(rèn)為是非營利組織。我們認(rèn)為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。（二）非營利組織的主要類型從國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來看，非營利組織的具體分類如下：宗教性組織。包括教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運動。社會性組織。包括奉獻(xiàn)俱樂部、友愛團(tuán)體。文化性組織。包括美術(shù)館、博物館、交響樂團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。學(xué)術(shù)性組織。包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機構(gòu)。保護(hù)性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。政治性組織。包括政黨、政治后援集團(tuán)。慈善性組織。包括私立福利團(tuán)體、私立財團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。社會運動組織。包括和平運動集團(tuán)、家族計劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運動組織、消費者運動組織、女權(quán)運動組織，犯罪撲滅運動組織。根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利組織進(jìn)行具體分析。一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進(jìn)社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義上，政府也屬于廣義的非營利組織。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進(jìn)社會公益事業(yè)的組織機構(gòu)。民辦的非營利組織主要可分為以下類型：慈善機構(gòu)。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。社會福利機構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。文化教育事業(yè)。如各類民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。財團(tuán)（基金會）機構(gòu)。這是通過接受中央、地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金，而成立的財團(tuán)（基金會），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會福利等領(lǐng)域。如國家自然科學(xué)基金委員會、國家哲學(xué)社會科學(xué)基金委員會、中華環(huán)境保護(hù)基金會、中國經(jīng)濟改革研究基金會，等等。群眾團(tuán)體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團(tuán)體，如同學(xué)會、老鄉(xiāng)會、動物保護(hù)協(xié)會、球迷協(xié)會，等等。三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者 “領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團(tuán)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點：（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。（2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。這些能力或力量包括由組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者的職位與權(quán)力，也包括領(lǐng)導(dǎo)者個人所具有的品德、才能、知識和感情等非權(quán)力的影響力。（3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)。概括地講，領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實現(xiàn)某種特定目標(biāo)而努力的各種活動過程。領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：。這是由社會賦予個人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。它與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。1. 思想品德素質(zhì)2. 文化知識素質(zhì)3. 領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)4. 心理素質(zhì)5. 身體素質(zhì)（三）領(lǐng)導(dǎo)方式領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有4種類型：1. 集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式， 2. 民主型領(lǐng)導(dǎo)方式， 3. 放任型領(lǐng)導(dǎo)方式，指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。4. “無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)