【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 是提供公共物品的天然壟斷者，市場(chǎng)和非盈利組織也能夠發(fā)揮很大的作用，即使有些公共物品需要由政府提供，但政府也沒(méi)有必要親自生產(chǎn)這些物品，這就為民營(yíng)化的推行提供了理論基礎(chǔ)。這里關(guān)鍵是要區(qū)分消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者這三個(gè)基本概念。 消費(fèi)者主要是指直 接獲得或接受服務(wù)的個(gè)體，他們可以是個(gè)人、特定區(qū)域的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織等。 生產(chǎn)者則是直接組織生產(chǎn)、或者直接向消費(fèi)者提供物品的個(gè)體或團(tuán)體，它可能是政府單位、市民志愿組織、私人企業(yè)、非盈利機(jī)構(gòu)甚至消費(fèi)者自身。 提供者則是指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者通常是政府單位。 比如，當(dāng)政府雇傭承包商去翻新路面的時(shí)候，該政府就是提供者，承包商就是生產(chǎn)者，而使用翻新后道路的人就是消費(fèi)者，提供者和生產(chǎn)者角色的分離意味著政府可以做出用公共開(kāi)支來(lái)提供某種公共物品的決定，但并不意味著必須依 靠公務(wù)員來(lái)提供這些物品，如政府可以通過(guò)出租合同、特許經(jīng)營(yíng)、授權(quán)等方式來(lái)提供這些公共物品。 政府失敗理論 即使有些公共物品可以借助于市場(chǎng)和非盈利組織提供，但是如果政府在提供這些物品的過(guò)程中如果有著優(yōu)異表現(xiàn)的話，政府也不必通過(guò)民營(yíng)化的方式來(lái)提供這類物品。可惜的是，政府的表現(xiàn)在大多數(shù)情況下難以令人滿意，不僅存在市場(chǎng)失靈，政府失靈也同樣存在。 簡(jiǎn)而言之，政府失靈是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者效率降低，政府的活動(dòng) 達(dá)不到預(yù)期目的這樣一些情況，政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： （ 1）公共決策失效。政府對(duì)個(gè)人公共物品需求的滿足是以公共決策形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但是公共決策的制訂過(guò)程卻往往是多個(gè)利益集團(tuán)互相討價(jià)還價(jià)和交易的過(guò)程，在這種政治過(guò)程中，公民個(gè)人的真實(shí)需求被忽視了，取而代之的是利益集團(tuán)自身的需求，從而使公共物品的提供脫離了正常的軌道，造成了公共物品的短缺和過(guò)剩。 （ 2）行政機(jī)關(guān)工作的低效。壟斷提供某些公共物品，在缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的情況下，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的過(guò)分投資，生產(chǎn)出多于正常社會(huì)需要的公共物品；成本和收益的脫離，產(chǎn)出的難以測(cè) 量，政府的收具有非市場(chǎng)性，主要來(lái)源于稅收、捐贈(zèng)等收入，并不取決于消費(fèi)者的個(gè)人愿望，在這種情況下，當(dāng)提供一種物品的收入與其成本無(wú)關(guān)時(shí)，行政機(jī)關(guān)就會(huì)使用更多的資源，而不是必要的資源；信息的非對(duì)稱性，壟斷信息的提供。 （ 3）政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。所謂內(nèi)部性是指政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利，政府的經(jīng)濟(jì)人特征，追求預(yù)算最大化（機(jī)構(gòu)規(guī)模、技術(shù)的復(fù)雜性），提高機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)成本，使其高于技術(shù)上的成本，導(dǎo)致較高的單位成本和多余的全部成本。 （ 4）腐敗。 解決政府失靈的方法：鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)之間的 競(jìng)爭(zhēng)；讓行政機(jī)關(guān)享有部分剩余的分配或占有權(quán)；運(yùn)用市場(chǎng)力量，借助私營(yíng)部門來(lái)提供部分公共物品。 （二）民營(yíng)化的定義及表現(xiàn)形式 內(nèi)涵。從所有制角度來(lái)理解：把對(duì)公共部門所有的資產(chǎn)歸還給私營(yíng)部門，通常是通過(guò)轉(zhuǎn)移股權(quán)的方式將企業(yè)行為的控制權(quán)從公共部門轉(zhuǎn)向給私營(yíng)部門。（狹義） 從目的出發(fā)，將其理解為政府利用私營(yíng)部門（贏利和非贏利）來(lái)提供和完成公共政策，改進(jìn)公共方案的質(zhì)量。 從主體出發(fā)，將其理解為更多地依靠民間機(jī)構(gòu)，更少地依靠政府來(lái)滿足公眾需求。（廣義） 內(nèi)容。 （ 1）國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化，即轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)，通過(guò)出 售、清算、兼并等方式將其由國(guó)家控制和經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)交給私營(yíng)企業(yè)控制和管理，或者通過(guò)放松管制，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的方式在原本由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域促進(jìn)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)效益和產(chǎn)品質(zhì)量的目的。通常認(rèn)為英國(guó)是最早實(shí)行民營(yíng)化的國(guó)家，法國(guó)為了實(shí)行民營(yíng)化，特地成立了私有化委員會(huì)。 （ 2）公共物品供給的民營(yíng)化，即提供者和生產(chǎn)者相分離，政府、企業(yè)和非贏利組織之間的角色和功能的互補(bǔ)，鼓勵(lì)提供主體和生產(chǎn)主體的多元化。 （ 3）公共政策領(lǐng)域的民營(yíng)化，將公共政策領(lǐng)域中的資料收集、政策分析評(píng)估甚至政策制定等工作外包給非政 府組織。美國(guó)審計(jì)署對(duì)聯(lián)邦政府 4 個(gè)主要部門中的咨詢服務(wù)所做的審查發(fā)現(xiàn)， 20%以上的合同涉及本應(yīng)該由政府履行的職能。 民營(yíng)化措施。契約外包、特許、補(bǔ)助、出售、贈(zèng)予、憑單、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等。 （ 1）政府出資和管理，私營(yíng)部門或非贏利部門履行生產(chǎn)或提供職能，如合同承包、給予生產(chǎn)補(bǔ)助等。 （ 2）政府主要進(jìn)行管理，由私營(yíng)部門或非贏利部門出資和生產(chǎn)，如特許經(jīng)營(yíng)、國(guó)有企業(yè)拍賣等。 （ 3）政府主要進(jìn)行管理，由消費(fèi)者自己組成志愿團(tuán)體，生產(chǎn)和提供自己需要的產(chǎn)品或服務(wù)，如志愿者行動(dòng)。 （三）我國(guó)的民營(yíng)化改革實(shí)踐 轉(zhuǎn)換國(guó)有 企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。調(diào)整國(guó)有企業(yè)布局和機(jī)構(gòu)，十四大以來(lái)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的抓大放小工作，鼓勵(lì)民間資本通過(guò)購(gòu)買、兼并、租賃等方式獲得部分國(guó)有企業(yè)尤其是中小企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，效果：國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)的總產(chǎn)值占全部工業(yè)總產(chǎn)值的比重，已由 1980 年的 80%下降到 2020 年到 41%。 放松管制，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府在電信通訊、航空等領(lǐng)域放松管制和市場(chǎng)進(jìn)入限制，鼓勵(lì)社會(huì)資本的進(jìn)入，修改了外商投資目錄。 在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等方式逐步讓民營(yíng)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。 障礙：制度保障不足（如缺乏保障志愿者權(quán)益的法律法規(guī)，這是志愿者事業(yè)的軟肋）；參與者能力的限制（數(shù)量、人員素質(zhì)）；政府干預(yù)（反對(duì)或操縱）。 （四）民營(yíng)化條件 制度健全。 市場(chǎng)發(fā)育成熟。（競(jìng)爭(zhēng)主體、資源的流動(dòng)性、經(jīng)營(yíng)能力和意愿等） 民營(yíng)化的公共物品必須有明確的可供衡量的目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)。 第二講 政策過(guò)程 所涉及到的章節(jié)：第三章、第五章、第九章 第四、六、十章（陳振明） 一、公共管理主體特點(diǎn) 政府 政府作為所謂純粹的公共部門，它具有以下基本特點(diǎn)： （ 1）政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，這里所說(shuō)的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬于私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過(guò)私人或私人組織來(lái)進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說(shuō)愛(ài)、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理；但是，還有很我事情是無(wú)法由私人或私人組織來(lái)辦理的，例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國(guó)民素質(zhì)的提高和智力開(kāi)發(fā)等等。 有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來(lái)進(jìn)行處理或加以管理。 （ 2）政府組織用來(lái)從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力，把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩個(gè)方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國(guó)的封建社會(huì)，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的，離開(kāi)了它所代表的整個(gè)階級(jí)，這種權(quán)力就不會(huì)存在了；在資本主義社會(huì)，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來(lái)自全體公民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上 仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力；在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來(lái)，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的。當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，在公共這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。 （ 3）政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道，政府 通過(guò)行使其權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提，沒(méi)有一定的人財(cái)物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。而在人財(cái)物等資源中，從政府控制的角度而言，對(duì)財(cái)源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來(lái)源于全體公民的稅收，因而其財(cái) 政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外，政府所控制的國(guó)土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民的共享的。 （ 4）政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共產(chǎn)品。這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如，國(guó)防作為一種公共物品便是如此，一個(gè)國(guó)家的國(guó)防力量保衛(wèi)著該國(guó)的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買。因此，單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品，即所謂的搭便車現(xiàn)象。這樣，單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來(lái)購(gòu)買公共物品，這種物品 只能由政府來(lái)購(gòu)買或提供。 （ 5）政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此，政府應(yīng)該是一種公益人而不應(yīng)該是一種自利人。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)，在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面，由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的，而且這些不同階級(jí)、不同團(tuán) 體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問(wèn)題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問(wèn)題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。 非贏利組織 所謂非贏利組織是指在政府和以贏利為目的的企業(yè)之外的一切志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)。具有非贏利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非贏利組織相對(duì)于政府的優(yōu)勢(shì)在珩：更容易接近服務(wù)對(duì)象；理容易靈活地對(duì)服務(wù)者的需求做出反應(yīng)；更適合處理高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)問(wèn)題。 第三部門之所以被歸入公共部門， 主要原因在于： （ 1）第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動(dòng)的基本目標(biāo)是公益性，即為公共利益服務(wù)，這與政府組織即純粹的公共部門的目標(biāo)是一致的。 （ 2）第三部門市場(chǎng)化程度較低或非市場(chǎng)化，其生產(chǎn)、活動(dòng)的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關(guān)系，甚至被當(dāng)作政府組織用來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的一個(gè)重要工具。 （ 3）第三部門為社會(huì)提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或準(zhǔn)公共物品，這與政府為社會(huì)所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。 （ 4）第三部門的投資主體或提供資源的主體也主要是 政府。當(dāng)然，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，某些第三部門也應(yīng)向私人資本開(kāi)放，允許私人資本進(jìn)入某些第三部門，毫無(wú)疑問(wèn)這是對(duì)的，甚至是