【文章內(nèi)容簡介】 行新公共管理改革 二是歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典實(shí)行連續(xù)或者不連續(xù)的漸進(jìn)主義改革 三是南歐半島國家意大利、希臘的為爭(zhēng)取行政合法性或強(qiáng)制性制度化的改革 2. 西方各國政府改革的背景和原因 首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程中起決定性的作用 其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動(dòng)力 再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑 最后， 傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的另一個(gè)動(dòng)因 二、 當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施 1. 政府職能的優(yōu)化 2. 公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化 3. 分權(quán) 4. 引入現(xiàn)代化管理技術(shù) 5. 人力資源管理改革 6. 機(jī)構(gòu)的重組 三、 治理的新模式 對(duì)新公共管理的內(nèi)涵，人們做出了各種不同的界定 ，新公共管理主要由 20世紀(jì)發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，它強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論，方法、技術(shù)及模式在公共管理部門的應(yīng)用 。 ，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類概念 各個(gè)學(xué)者對(duì)單一模式公共管理內(nèi)涵的分析，諸如奧斯本和蓋布勒 認(rèn)為這一模式包含（十大基本原側(cè)） P111，休斯和哈伯德 的理論分析 P111112 而英國學(xué)者費(fèi)利耶 則認(rèn)為并不存在統(tǒng)一的新公共管理模式，只有各種不同類型的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是： 1） 效率驅(qū)動(dòng)模式 2） 小型化與分權(quán)模式 3） 追求卓越的模式 4） 公共服務(wù)取向模式 ： 1）讓管理者進(jìn)行管理 2）衡量業(yè)績 3 ) 產(chǎn)出控制 4）顧客至上 5 ) 分散化 6 )引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 7 采用私人部門的管理方式 8 )改變管理者與政治家以及公眾的關(guān)系 四、 對(duì)當(dāng)代西方政府改革的評(píng)價(jià) 首先，人們批評(píng)新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向，認(rèn)為這種管理模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴(kuò)張 其次，人們批評(píng)新公共管理改革的市場(chǎng)化和管理主義的總方向，說市場(chǎng)化取向的改革體現(xiàn)了改 革者對(duì)市場(chǎng)價(jià)值和市場(chǎng)機(jī)制的崇拜，是一種新的市場(chǎng)神話，照搬私人部門的管理模式，實(shí)際是一種新泰勒主義 最后，人們還對(duì)新公共管理改革的各種具體（包括市場(chǎng)化、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效評(píng)估、顧客至上等）措施提出批評(píng)。 第三節(jié) 轉(zhuǎn)型期我國的行政體制改革 一、歷次機(jī)構(gòu)改革的簡要回顧 （看看即可） 二、歷次機(jī)構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn) 三、新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu) 改革的方案 四、地方政府改革的新趨勢(shì) 首先，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革已由過去側(cè)重于機(jī)構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變 其次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的力度 再次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo) 最后，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都重視行政管理方式的創(chuàng)新 [/] 第三章 政府間關(guān)系 第一節(jié) 政府間關(guān)系研究概述 第二節(jié) 西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí) 第三節(jié) 中國政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革 了解 政府間關(guān)系的含義， 理解 西方政府的中央和地方關(guān)系， 掌握 中國政府間關(guān)系的新發(fā)展。 重點(diǎn)：中國政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革 難點(diǎn)：西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí) 第一節(jié) 政府間關(guān)系研究概述 一 、什么是政府間關(guān)系 政府間關(guān)系是指中央政府與各級(jí)地方政府之間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，也包括同級(jí)地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府之間的關(guān)系。 二、國內(nèi)外政府間關(guān)系的研究現(xiàn)狀 第二節(jié) 西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí) 一、西方政府間關(guān)系的歷史演進(jìn) 從整體上看，西方政府的中央和地 方關(guān)系的歷史進(jìn)程大致經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)，再由分權(quán)到集權(quán)走向分權(quán)兩個(gè)起伏的階段。根據(jù)薄貴利等人的研究，在中央與地方關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程中，曾兩次出現(xiàn)世界性的中央高度集權(quán)態(tài)勢(shì)。 第一次是在西歐封建社會(huì)末期及資本主義發(fā)展初期，為消除分裂，實(shí)現(xiàn)民族統(tǒng)一和建立民主國家，建立和發(fā)展國內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)，發(fā)展資本主義商品經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)的世界性中央高度集權(quán)。以君主專制為特征的中央高度集權(quán)體制在完成了它的使命后，開始走向反面甚至反動(dòng)。 17 世紀(jì)和 18 世紀(jì)英美率先實(shí)行地方分權(quán)制。 第二次世界性中央高度極圈態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)是在第二次世界大戰(zhàn) 前后，更深層次的原因是二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，人們看到了市場(chǎng)的失靈，需要加強(qiáng)政府的干預(yù)。第二次世界大戰(zhàn)以后，科技的迅速發(fā)展、信息的急劇膨脹，在客觀上要求決策的分工和權(quán)力的下放。 二、西方政府間關(guān)系的若干模式 第二次世界大戰(zhàn)以來，各國的行政改革都將政府間關(guān)系作為改革的重點(diǎn)，從而使政府間關(guān)系發(fā)生了較大的變化。 拉焦?fàn)柲Ｊ? 拉焦?fàn)柛顡?jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為三種：一是政治性分權(quán)，二是行政性分權(quán)，三是行政權(quán)轉(zhuǎn)讓。第一種類型是在聯(lián)邦制的情況的首長通過選舉產(chǎn)生。在第二種類型中，地方政府的法律基礎(chǔ)在中央 政府。因此，地方必須從屬中央，但并非完全依附中央，財(cái)政上有部分自主權(quán)。地方政府的首長在法律上依靠選舉產(chǎn)生，有時(shí)也不依靠選舉產(chǎn)生。第三種類型是地方在法律上根據(jù)中央授予的權(quán)限從事行政管理活動(dòng)。政治上，地方從屬中央，地方首長由中央任命。地方政府基本上是中央的派出機(jī)構(gòu)，不僅其存在取決于中央政府，而且在財(cái)政上也依附中央。 D．賴特把美國聯(lián)邦與州二元對(duì)立的聯(lián)邦主義在擴(kuò)大自由主義政府機(jī)能的同時(shí)慢慢集權(quán)化的過程分為三個(gè)階段。每一時(shí)代可以用圖形表示： 羅斯構(gòu)想 著重于中央與地方的依存，認(rèn)為不是一個(gè)中 央與一個(gè)地方的關(guān)系，而是復(fù)數(shù)中央與多數(shù)地方之間的關(guān)系，而且地方上也有自律性。根據(jù)多種多樣的依存方式、依存程度、依存結(jié)構(gòu)，可以劃分為四種類型：相互依存、地方單方面依存于中央，中央單方面依存于地方，相互獨(dú)立。 松村岐夫模式 日本學(xué)者松村岐夫在《地方自治》一書中將不同時(shí)期日本的政府件關(guān)系模式概括為垂直式行政控制模式和相互依存模式。日本的垂直式行政控制模式由四個(gè)因素構(gòu)成：其一，主要的決定由中央省廳官僚提議、決定；并不重視議會(huì)、政黨的影響力。其二，中央官廳通過府縣的有關(guān)部門，將各種事業(yè)一直傳達(dá)到市町村的有關(guān) 單位，付諸實(shí)施。其三，地方上順從“上位”政府。其四，地方上如果沒有中央省廳在技術(shù)上、手續(xù)上的財(cái)政援助，無法進(jìn)行行政管理。 羅茨模式 將政府間的管理結(jié)構(gòu)分為三種：官僚體制、市場(chǎng)方法和網(wǎng)絡(luò)管理。如果用一句話來揭示政府間管理的本質(zhì)，那就是“相互調(diào)節(jié)”因此，管理政府間網(wǎng)絡(luò)既有博弈的特點(diǎn)，又要求有以信任為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略。 三、西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn) 西方政府間關(guān)系等級(jí)制的弱化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”（ fragmentation）， 二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)系。 西方國家的高度城市化使地方政府不僅在數(shù)量上有了很大的增長，而且地方政府也日益多樣化，這些地方政府都是相對(duì)獨(dú)立的政治管轄單位，并不依賴傳統(tǒng)的等級(jí)制的組織原則，一體化程度很低，呈現(xiàn)出碎片化的特征。 聯(lián)邦與市的合作和直接聯(lián)系已成為美國聯(lián)邦制的一大基本特點(diǎn)。它將聯(lián)邦、州與城市聯(lián)結(jié)成一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)邦、州與城市政府都在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中扮演著重要角色。 政府間關(guān)系調(diào)整的分權(quán)取向總體上都使政府間關(guān)系朝向增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中 央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。 在美國這樣的聯(lián)邦制國家，主要進(jìn)行了“還權(quán)于州與地方”的分權(quán)改革，促使美國由“分層蛋糕”式的聯(lián)邦主義朝向“分塊蛋糕”式的聯(lián)邦主義轉(zhuǎn)變，即州與地方政府擁有較大的自主權(quán)，自主管理地方事物，實(shí)行聯(lián)邦、州與地方三級(jí)政府權(quán)力與只能的共享，各級(jí)政府之間是相互合作、彼此依賴的關(guān)系。而英國、法國、日本等單一體制的國家行動(dòng)比較激進(jìn)，開始向地方自治的“準(zhǔn)聯(lián)邦制”轉(zhuǎn)變。他們通過放松對(duì)地方政府在當(dāng)?shù)厥聞?wù)管理權(quán)限、財(cái)政及人事任免等方面的控制，使地方政府由中央的代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成 相對(duì)獨(dú)立的準(zhǔn)自治地方政府。 80 年代以來，地方政府之間已不僅僅是競(jìng)爭(zhēng)者，它們?cè)谠S多領(lǐng)域展開了廣泛的合作，其最初動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)紐帶日益將它們緊密聯(lián)系在一起，使它們?cè)谠S多方面成為利益共同體或者常常面臨共同的問題，必須彼此依賴對(duì)方的資源和協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)，并使各放共同收益。 20 世紀(jì) 90 年代以來地方政府之間的合作已不僅僅限于解決與協(xié)調(diào)地方之間的問題，各個(gè)地方在整個(gè)國家政治體系中已成為一個(gè)聯(lián)合的政治力量，對(duì)中央政府的決策產(chǎn)生了重大的影響。 第三節(jié) 中國政府間 關(guān)系的現(xiàn)狀與改革 一、中國政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式 : 等級(jí)控制模式 . 改革開放以前 ,我國實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃體制 ,政府間關(guān)系在總體上是一種自上而下的高度一體化的等級(jí)控制模式 .在這一模式下 ,政府見關(guān)系主要有三個(gè)顯著的特征 : 第一 ,在政府見的結(jié)構(gòu)關(guān)系上 ,主要體現(xiàn)為層級(jí)隸屬關(guān)系 .層級(jí)化是指各級(jí)政府在縱向上分為若干層次 ,從上到下保持一定的數(shù)額 ,采取層級(jí)控制管理 ,一級(jí)管一級(jí) ,下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé) ,管理范圍逐漸縮小 .層級(jí)化的上下銜接 ,是由結(jié)構(gòu)內(nèi)各個(gè)結(jié)構(gòu)單元不同的行政隸屬關(guān)系組合而成的 .這使得政府間關(guān)系在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)金字 塔的特征 .政府體制結(jié)構(gòu)的這一縱向排列 ,實(shí)為各個(gè)地方政府間隸屬關(guān)系的反映 .由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是舊體制的根本特征 ,政府間層級(jí)隸屬關(guān)系突出地體現(xiàn)在中央政府與地方政府的職能關(guān)系上 .在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下 ,中央對(duì)資源配置 ,國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織和策劃負(fù)完全責(zé)任 ,它以全面計(jì)劃為基礎(chǔ) ,實(shí)行高度集中的指令性計(jì)劃決定各級(jí)地方政府的行為 ,地方政府的主要任務(wù)就是執(zhí)行中央下達(dá)的計(jì)劃任務(wù) .因此 ,地方政府實(shí)際上成為中央政府的派出機(jī)關(guān)和附屬物 ,成為中央計(jì)劃的執(zhí)行者 .換句話說 ,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下 ,中央政府與地方政府的基本職能具有高度的一致性 ,并不存在因管理對(duì)象 的范圍和層次的不 同而形成明顯的分工 .”傳統(tǒng)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)采取自上而下分解計(jì)劃 ,又自下而上匯總情況的計(jì)劃體系 ,決定政府的經(jīng)濟(jì)職能就是這種分解 ,匯總和平衡工作 .各級(jí)政府的工作方式和職能都相當(dāng)近似 ,不是情況的匯總上報(bào) ,就是計(jì)劃的下達(dá)監(jiān)督??各級(jí)政府之間的餓利益沒有不同 ,目標(biāo)是一致的 .因此 ,不同層次上的餓政府只有大小之分 ,沒有行為之分 .” 第二 ,在政府間的權(quán)力分配上 ,實(shí)行中央高度集權(quán) .中央高度集權(quán)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是密不可分的 .計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)體制 ,政治體制和社會(huì)管理體制 ,都決定了中央政府至高無上的地位 . 在財(cái)政管理體 制方面 ,中央預(yù)算不僅集中了絕大部分的財(cái)政資金 ,而且完全控制著地方預(yù)算的資金使用范圍和方向 .中央負(fù)責(zé)再分配資源 ,滿足社會(huì)的各種利益要求 ,地方政府僅是一級(jí)財(cái)政核算單位 ,而不是具有相對(duì)獨(dú)立性的財(cái)政資金管理實(shí)體 .在事務(wù)管理權(quán)限方面 ,中央與地方之間突出地表現(xiàn)為命令與執(zhí)行 ,控制與被控制的關(guān)系 .中央不僅集中了計(jì)劃權(quán) ,重要物資的分配權(quán)和大型項(xiàng)目的審批與投資權(quán)等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限 ,使地方完全處于被動(dòng)執(zhí)行的地位 ,而且還通過對(duì)地方實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo) ,控制地方編制 ,對(duì)地方進(jìn)行行政監(jiān)督 ,從而將地方完全置與中央的全面控制之下 .在干部管理 權(quán)限方面 ,中央對(duì)地方干部的任免 ,提拔 ,審查和懲處進(jìn)行全面管理和控制 .首先 ,黨對(duì)干部人事工作進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo) ,實(shí)行黨管干部的原則 ,干部的任免 ,提拔 ,審查和懲處 ,都由當(dāng)委決定 ,由黨委組織部批準(zhǔn) 。其次 ,在中央與地方干部人事上 ,干部管理權(quán)實(shí)行各級(jí)下管兩級(jí)的餓體制 ,形成了一個(gè)層層控制的干部體系 . 第三 ,在政府見的餓橫向關(guān)系上 ,阻隔多而聯(lián)系少 .等級(jí)控制模式下的政府見關(guān)系以縱向的上下級(jí)關(guān)系為主 ,地方政府之間是彼此孤立的 ,并不存在真正意義上的橫向關(guān)系 .這與”條條專政”的中央集權(quán)體制有著內(nèi)在的聯(lián)系 .我國于 1957 年確立了”條塊結(jié) 合 ,以條條為主”的經(jīng)濟(jì)管理體制 .”條條”實(shí)際是中央集權(quán)管理的主要方式 .在這一體制下 ,地方政府間的橫向阻隔不可避免 :(1)缺乏合作的內(nèi)在的動(dòng)力與需求 .地方完全隸屬于中央 ,起主要任務(wù)是服從并執(zhí)行中央的餓計(jì)劃安排 ,即”條條管理”排擠了”塊塊管理” .因此地方政府本身并不是獨(dú)立的利益主體和行政主體 ,不可能主動(dòng)去尋求地方政府間的合作 .(2)缺乏合作的物質(zhì)基礎(chǔ) .”經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所需的物質(zhì)資源 ,財(cái)力資源等主要資源均控制在中央各部手中 ,地方政府掌握的資源十分有限 ,這就使得地方政府間缺乏聯(lián)系與合作的餓物質(zhì)基礎(chǔ) .” 二 ,中國政 府間關(guān)系的新發(fā)展 : 網(wǎng)絡(luò)模式的端倪 改革開放以來 ,我國政府間關(guān)系的等級(jí)制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了較大的變化 ,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面 ,一是準(zhǔn)層級(jí)大大減少 ,二是城市尤其是中心城市的發(fā)展對(duì)等級(jí)制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響 . (1)準(zhǔn)層級(jí)的壓縮 .中國是一個(gè)幅員遼闊 ,人口多的國家 ,在歷史上便已形成了將國土劃分為若干區(qū)域 ,并按層級(jí)建立地方政府 ,從而將中央政府的統(tǒng)治推行到全