【文章內(nèi)容簡介】 民眾要求時，往往令另一部分民眾感到不滿。由于績效管理具有合理、精細(xì)的指標(biāo)設(shè)計，因此能較好地滿足不同民眾的多方面要求。(3)體現(xiàn)了公共管理的結(jié)果導(dǎo)向的精神。公共行政學(xué)強調(diào)的是過程、投入，而不大重視結(jié)果，這樣往往導(dǎo)致浪費、形式主義和官僚主義。公共管理的一個重要特點是“結(jié)果導(dǎo)向”而非程序、規(guī)則導(dǎo)向。由于績效管理不是將程序和規(guī)則放在第一位，面是將是否產(chǎn)生好的結(jié)果，是否滿足公民需求放在第一位，它便順理成章地成為公共管理的重要工具，并有效地促進(jìn)了公共服務(wù)品質(zhì)的提升。(4)滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。過去公共部門通常進(jìn)行的是公務(wù)員的個人績效評估，但在個人與組織互動日益密切的情況下，僅僅進(jìn)行個人績效評估是不夠的。個人績效的提高并不必然導(dǎo)致組織績效同步的提高，只有將二者有機(jī)結(jié)合起來，才能促進(jìn)組織整體績效的提高。3．績效管理的意義從實踐的角度看，績效管理對當(dāng)代公共管理具有如下意義：(1)建立了一種誘因機(jī)制。任何管理，包括公共組織的管理，都需要某種誘因機(jī)制，以激發(fā)人的工作熱情和動力。組織的誘因機(jī)制最重要者在于將績效與獎懲相聯(lián)系。通過績效評估，組織的激勵約束機(jī)制有了依據(jù)，建立在績效評估基礎(chǔ)上的獎懲強化了組織的激勵機(jī)制。(2)提供了一種管理工具?？冃Ч芾碜鳛橐环N管理工具，其最重要的意義在于在政府運作和管理中加入了成本一效益的考慮，減少公共部門的浪費。從某種角度上說，它是公共部門進(jìn)行有效資源配置的一個重要手段。二、公共部門績效評估指標(biāo)的選擇(一)公共部門績效評估指標(biāo)的四要素在績效管理中最重要的環(huán)節(jié)是績效評估，而績效評估中最困難的莫過于建立合理的評估指標(biāo)體系。從理論上講，構(gòu)建績效評估指標(biāo)體系可以使用“四要素”的模式：①各種必要資源或成本的“輸入”(Input)；②資源或成本的轉(zhuǎn)換“過程” (Processes)；③組織活動或所提供服務(wù)的“輸出” (Output)；④產(chǎn)出或服務(wù)所產(chǎn)生的影響或“后果”(Oute)。上述模式雖然可以在一個側(cè)面反映一個組織的績效，但是更常見的，是用反映公共部門績效的價值取向的“4E” (Economy,Efficiency,Effectiviness,Equity)概念來構(gòu)建指標(biāo)體系。1．經(jīng)濟(jì)(Economy)在評估一個組織的績效時，首要的一個問題便是“某組織在既定的時間內(nèi)，究竟花費了多少錢，是不是按照法定的程序花費錢”，這是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)首先要回答的問題。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一般指組織投入到管理項目中的資源星。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)關(guān)心的是“投人”，以及如何使“投入”被最經(jīng)濟(jì)地使用。換句話說，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并不關(guān)注服務(wù)的質(zhì)量問題。2．效率(Efficiency)效率要回答的問題是“機(jī)關(guān)或組織在既定時間內(nèi)的項算投入，究竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果”。效率指標(biāo)通常包括：服務(wù)的提供，活動的執(zhí)行，服務(wù)與產(chǎn)品的數(shù)目，服務(wù)的單位成本等。例如，醫(yī)院可以計算病人求診人數(shù)，圖書館可以計算借書冊數(shù)，大學(xué)可以計算學(xué)生接觸老師的時數(shù)。因此，效率簡單地可以理解為投人與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題，而這種手段經(jīng)常以貨幣方式體現(xiàn)。效率可以分為兩種類型：一類是生產(chǎn)效率(Productive Efficiency)，它是指生產(chǎn)或提供服務(wù)的平均成本。另一類效率是配置效率(Allocative Efficiency)，指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足不同的偏好。也就是說，在政府部門所提供的種種項目中，如國防、社會福利、教育、健康等，其預(yù)算配置比例是否符合民眾的偏好順序。經(jīng)濟(jì)學(xué)家所講的帕累托最優(yōu)(Pareto Optimum)就是指資源的配置能否實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大利益。3．效能(Effectiveness)效率作為衡量指標(biāo)，僅適用于可以量化或貨幣化的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而在許多公共服務(wù)性質(zhì)上則很難界定，更難量化，不能適用于效率指標(biāo)。在這種情況下，效能便成為衡量公共服務(wù)的一個重要指標(biāo)。效能關(guān)心的問題是“情況是否得到改善”。效能通常是指公共服務(wù)實現(xiàn)標(biāo)的程度，又可稱為公共服務(wù)對于標(biāo)的團(tuán)體的狀態(tài)或行為的影響，如福利狀況的改變程度、使用者滿意程度、政策目標(biāo)的成就程度等。因此，效能指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。效能可以分為兩類：一類為現(xiàn)狀的改變程度，例如國民健康狀態(tài)、水質(zhì)的凈化程度、道路的耐用程度；另一類為行為的改變幅度，例如以犯罪行為的改善幅度來衡量刑事政策的效果，用接受輔導(dǎo)的病情改善狀況來衡量社會工作的效果等。4．公平(Equity)傳統(tǒng)行政管理學(xué)重視效率、效果，而不大關(guān)心公平問題。自新公共行政學(xué)產(chǎn)生以后，公平問題日益受到重視，并成為衡量以政府為代表的公共管理績效的重要指標(biāo)。公平作為衡量績效的指標(biāo)，它關(guān)心的主要問題在于“接受服務(wù)的團(tuán)體或個人能否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否得到了更多的社會照顧”。但公平作為一個績效評估指標(biāo)，其存在的具體困難在市場機(jī)制中難以界定，在現(xiàn)實中也比較難以測量。(二)確定公共部門績效評估指標(biāo)的要求4E之外，一般來說．在確定公共部門績效評估指標(biāo)時個要求。1．客觀性盡可能使用公開、公正的手段獲得數(shù)據(jù)和信息，以真實、準(zhǔn)確映績效的好壞、優(yōu)劣。盡量避免采用非正式渠道獲得的二手?jǐn)?shù)據(jù)。2．可比性盡可能使用統(tǒng)一的、量化的統(tǒng)計手段評價績效，并適當(dāng)參考同行業(yè)的評價指標(biāo)體系用以確定指標(biāo)的權(quán)重。這樣可以比較實際發(fā)生效果與預(yù)期效果，得到計劃執(zhí)行的偏離度、對個人績效的對照評價以及檢查過程是否符合目標(biāo)參數(shù)等。3．時效性不同指標(biāo)反映的績效的時間跨度是有區(qū)別的。有目的地使用分別反映長期目標(biāo)(戰(zhàn)略)、短期(年度或更短的時間)目標(biāo)實現(xiàn)程度的指標(biāo)，能正確地反映績效水平。另外，評估的一項很重要的功能在于發(fā)掘一些潛在的問題，找出哪些方面、環(huán)節(jié)已有差錯需及時糾正而不是專門性對已發(fā)生的損失進(jìn)行考4．易操作性設(shè)定的指標(biāo)應(yīng)盡可能簡明、可測，以降低績效評估的操作成本和機(jī)會成本。5．綜合性多途徑、多方面地了解情況，選用信息最全面的部門的數(shù)據(jù)估注重從全方位、多角度進(jìn)行。三、公共部門績效評估指標(biāo)體系的建構(gòu)建立公共部門績效評估體系，應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：①建立一套有效的績效評估制度，包括目標(biāo)任務(wù)的確定、考核指標(biāo)的計算、分析評估、獎懲措施以及監(jiān)督工作的實施等方面的內(nèi)容；②建立科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系；③把公共部門的績效評估置于全社會監(jiān)督之下，而不能僅僅由公共部門自身或上級主管部門說了算。 這里，著重分析公共部門的績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)成。（一）政府績效的測評標(biāo)準(zhǔn)和方法 1．公共部門的績效評估標(biāo)準(zhǔn) 主要體現(xiàn)在四個方面。 (1)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。包括決策層、中間管理層和操作層的活動在數(shù)量方面的各種規(guī)定性。 (2)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。包括決策層、中間管理層和操作層的活動在質(zhì)量方面的各種規(guī)定性。 (3)時效標(biāo)準(zhǔn)。時效是績效的重要組成部分，時效標(biāo)準(zhǔn)包括強調(diào)速度的標(biāo)準(zhǔn)和強調(diào)時限的標(biāo)準(zhǔn)。 (4)費用標(biāo)準(zhǔn)。這是最容易量化的指標(biāo)，包括兩個尺度，一是勞動時間尺度，通常以工作小時或工作量來計算；二是物力和財力消耗尺度，通常以貨幣為計量單位。 2．公共部門績效的測評方法主要有四種方式。(1)職能測定法。各級公共機(jī)構(gòu)能否有效地發(fā)揮職能是測量行政效能的基本標(biāo)準(zhǔn)。運用此方法，首先要確定每項職能的指標(biāo)。測定每項指標(biāo)時，分為理想標(biāo)準(zhǔn)和必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，分別確定最高和最低分?jǐn)?shù)線，同時確定主要目標(biāo)和次要目標(biāo)的權(quán)重。按照實際情況計算每種行政效能的實得分?jǐn)?shù)，以比較管理效能的高低。(2)費用測定法。任何管理都離不開管理費用，管理經(jīng)費的使用是否合理，對實現(xiàn)管理目標(biāo)的作用如何，都體現(xiàn)了管理效率的高低。具體講，費用測定法可分為單位費用法、計件費用法和人均費用測量法。(3)標(biāo)準(zhǔn)比較法。采用公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)或由專家設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，以此為尺度。與特定的管理后果進(jìn)行比較。凡是達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，為效率優(yōu)良或及格；達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，為效率不足。(4)要素分析法。這里所說的要素是各種管理要素(人員、經(jīng)費、物資材料、組織機(jī)構(gòu)、管理制度和方法)的集合。測定管理效率，可通過對諸種要素的分析和評價，根據(jù)實況按標(biāo)準(zhǔn)評分將所得分?jǐn)?shù)相加，其總和就是效率高低的尺度。公共部門的績效，有的可直接通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)來獲得，如政府行政開支占國民總收入的比重，公民所要求的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，等等。另一部分指標(biāo)，則需要通過問卷調(diào)查，采用民意測驗的方式來獲得，諸如公民或顧客多樣他的服務(wù)要求是否能得到滿足，公民對政府行為的滿意程度，公民對改革后的政府的支持率是否提高，等等。(二)公共部門績效評估的指標(biāo)體系公共部門的績效評估指標(biāo)可以分為四個方面本。1．業(yè)績業(yè)績指標(biāo)主要包括：(1)政府部門為社會經(jīng)濟(jì)活動提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，包括政府直接投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量，政府頒布實施維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的法令法規(guī)，政府對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支持程度等。在數(shù)量上要盡可能滿足社會對政府管理服務(wù)規(guī)模的需要，在質(zhì)量上要盡量提供優(yōu)質(zhì)水平的服務(wù)，具有高效率的辦事能力。(2)政府管理目標(biāo)的實現(xiàn)情況，包括是否充分就業(yè)，物價是否穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)是否持續(xù)增長，收支是否平衡，資源配置是否合理，國民財富是否增加等。(3)政策制定水平與實施效果，包括財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等。從財政政策方面來說，包括稅收總收人、直接稅、間接稅、社會保險繳款占GDP的比重、員工的社會保障繳款占GDP的比重等指標(biāo)。(4)政府管理效益，包括稅收總額占GDP的比重，政府支出占稅收總額的比重，政府支出增長率與經(jīng)濟(jì)增長速度之比，人才吸引情況，外地企業(yè)和外資企業(yè)投資總額等。(5)政府管理社會效果，包括公民對社會公平和公正是否充滿信心，每10萬居民中嚴(yán)重犯罪人數(shù)，人們對人身、財產(chǎn)安全受到保護(hù)的程度是否滿意等。2．效率公共管理的效率，是指在完成既定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，所投人的工作量與獲得的工作效果之比。公共部門的效率是指公共部門機(jī)關(guān)和公共管理者從事公共管理活動所取得的成果、社會效益同所消耗的人力、物力、財力和時間的比例關(guān)系。對于公共管理效率的測量，可以從數(shù)量、質(zhì)量、時效、費用、能力的發(fā)揮水平、系統(tǒng)要素和系統(tǒng)整體的運行狀況等方面的指標(biāo)來測量。3．效能公共管理的效能，是指為公共部門履行職責(zé)的狀況以及由此產(chǎn)生的種種影響。與效率相比，效能指的是組織預(yù)期目標(biāo)達(dá)成的程度，它集中反映的是公共部門工作的社會成效。效能與效率之間的關(guān)系表現(xiàn)為：效能統(tǒng)率和制約著效率，效率則服從和服務(wù)于效能。一般說來，效能可分為兩種類型：①社會效能。它包括兩個方面，一是看公共組織制定的目標(biāo)和采用的手段是否正確，即目標(biāo)是否體現(xiàn)了國家意志，是否代表了廣大人民的利益等；二是看政府組織實現(xiàn)目標(biāo)的能力，即目標(biāo)完成的程度和速度。②群體效能。這一層次的效能屬于結(jié)構(gòu)優(yōu)化范疇，它著眼于集體功能的發(fā)揮是否符合組織的目的，組織內(nèi)部的運行機(jī)制是否合理。如果行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)耗不斷，或組織活動偏離了組織目的，則群體效能低；反之，則群體效能高?？梢詮膬蓚€方面對公共部門的效能進(jìn)行考核：(1)行為合理化水平。包括：公共決策是否科學(xué)；民主監(jiān)督是否有效、是否廉潔、勤政、高效；政府能否將政策有效運用于經(jīng)濟(jì)；立法活動能否滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求；政治體制能否依據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會的需要而及時變革，等等。(2)政府機(jī)關(guān)效能。包括：第一，是否有合理而完善的制度，包括崗位責(zé)任制，首長責(zé)任制，服務(wù)承諾制，限時辦結(jié)制，同崗替代制，聯(lián)合辦公制，效能考評制和失職追究制等；第二，能否依法行政；第三，是否推行政務(wù)公開，是否公示機(jī)關(guān)各部門的職責(zé)、權(quán)限、審批程序、時限、承辦人姓名和審批結(jié)果等；第四，能否提高辦事效率，用科技手段提高辦公自動化程度；第五，能否開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)。4．管理成本公共管理成本是指公共部門管理行為所占用和耗費的資源及其程度，包括兩個方面：一是為了維持政府機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費用；二是為了履行其職能所產(chǎn)生的投入，如發(fā)展教育、科技等的投入。一般而言，人們所說的公共管理成本指的是第一種涵義。具體包括如下方而：(1)公共部門占用的人力、物力與財力，包括：政府和其他公共部門的職員人數(shù)，公務(wù)人員與非公務(wù)人員的比例，公共部門固定資產(chǎn)總額，公共部門支配資源的程度，支出結(jié)構(gòu)等。(2)公共部門支出，包括：政府一般性支出占GDP的比重，政府消費占GDP的比重等。(3)國債，包括：中央政府國內(nèi)外負(fù)債及占GDP的比重，中央政府預(yù)算盈余(赤字)及占GDP的比重等。四、公共管理績效的改進(jìn)（一)影響公共部門績效的因素公共部門績效的提高是一個綜合性、全局性的問題，公共管理的每一個環(huán)節(jié)都對績效有影響。要提高公共管理的績效，必須找到影響行政效率的這些因素。根據(jù)公共管理的實踐，這些因素主要包括以下幾個方面：1．外部因素(1)政治因素。一個國家的政治體制決定著公共管理體制，政治權(quán)威決定著公共管理權(quán)威。所以，國家的政治穩(wěn)定，政治生活民主化、法制化是公共管理活動正常進(jìn)行的基本條件，也是公共管理高效化的前提。(2)經(jīng)濟(jì)因素。國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)，公共管理體系的結(jié)構(gòu)和功能要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的類型和水平相適應(yīng)。例如，“小政府、大社會”便是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。(3)社會因素。首先是社會集團(tuán)對公共管理績效的影響，例如各種利益集團(tuán)對公共決策的影響就很大；其次是社會風(fēng)氣對公共管理績效的影響，黨風(fēng)、政風(fēng)以及民風(fēng)都是影響公共管理績效的因素。(4)科學(xué)技術(shù)因素。當(dāng)今社會，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展日新月異。在現(xiàn)代化的行政管理中，能否大幅度提高行政效率，在很大程度上取決于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在行政管理活動中的運用情況。2．內(nèi)部因素(1)組織因素。影響公共部門績效的組織因素主要有三個。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置。首先，公共管理機(jī)構(gòu)的功能是否齊全．是否適應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，是否事事都有人管。其次，行政機(jī)構(gòu)是否精簡。如果行政機(jī)構(gòu)太多，部門林立，管理幅度過窄，就會造成權(quán)力過于集中，嚴(yán)重影響下級的積極性和創(chuàng)造性；如果管理幅度過寬，又會造成權(quán)力過于分散，不利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。再次，權(quán)責(zé)是否明確，權(quán)責(zé)劃分和組合是否合理。第二，職位的設(shè)置。公共部門中有各種職位，這些職位的設(shè)置是根據(jù)該機(jī)構(gòu)的功能、地位和職責(zé)范圍等因素決定的。一個機(jī)構(gòu)到底應(yīng)該有多少個職位才是最合理的，應(yīng)該根據(jù)實現(xiàn)行政目的需要，按照科學(xué)高效的原則，通過法律確定下來。行政職位的法定性和穩(wěn)定性