【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 政策性金融關(guān)系的法律規(guī)則毫無(wú)疑問(wèn)也應(yīng)在一國(guó)的金融法律體系中占有一席之地。遺憾的是，雖然我國(guó)于1994年成立了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出銀行及中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，均為企業(yè)法人，直屬?lài)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上接受中國(guó)人民銀行的指導(dǎo)與監(jiān)督(這一職能現(xiàn)已轉(zhuǎn)讓給銀監(jiān)會(huì))，但是對(duì)政策性銀行的調(diào)整目前仍處于一種無(wú)法可依的狀態(tài)。　　實(shí)際上，在金融發(fā)達(dá)國(guó)家都存在調(diào)整政策性金融的法律規(guī)范，如日本的《開(kāi)發(fā)銀行法》及《輸出入銀行法》就與其《普通銀行法》相對(duì)應(yīng)。筆者認(rèn)為，既然政策性金融作為國(guó)家金融體系中不可或缺的組成部分，那么就有必要將其納入金融法治化的范圍之中。如此，則不僅可以明確政策金融機(jī)構(gòu)的功能、法律地位及業(yè)務(wù)范圍，同時(shí)也可以增加其運(yùn)行的透明性、規(guī)范性與程序性?！　?七)商業(yè)銀行破產(chǎn)法律問(wèn)題　　我國(guó)的商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度主要由《商業(yè)銀行法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》及相關(guān)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及司法解釋組成?？v觀(guān)我國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)的法律體系，我們不難發(fā)現(xiàn)除了《商業(yè)銀行法》第71條規(guī)定，商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時(shí)，在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息外，我國(guó)商業(yè)銀行在破產(chǎn)的法律規(guī)則處理上與一般企業(yè)的破產(chǎn)并無(wú)實(shí)質(zhì)上的差異。這意味著，在商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)，除適用上述第71條外，一般均適用《企業(yè)破產(chǎn)法》與《民事訴訟法》第19章“破產(chǎn)還債程序”的規(guī)定?！　」P者認(rèn)為，這樣的一種定位是值得我們深思的。從《商業(yè)銀行法》第71條的內(nèi)容及已有的破產(chǎn)案件的實(shí)踐看，商業(yè)銀行破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)最終全部由國(guó)家承擔(dān)。實(shí)質(zhì)上，在商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)，存款人的法律地位與破產(chǎn)銀行的其他債權(quán)人并無(wú)差別，在無(wú)優(yōu)先受償權(quán)的情況下，其只能就所余的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)依其所持有的債權(quán)比例進(jìn)行平等的受償。在國(guó)人金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)本就低下的情況下，目前的法律規(guī)則無(wú)疑不利于我國(guó)民眾應(yīng)有的金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的培育及強(qiáng)化市場(chǎng)行為對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督作用。實(shí)際上，我國(guó)的商業(yè)銀行破產(chǎn)法律制度已遠(yuǎn)滯后于銀行破產(chǎn)法律理念的演變，這種理念已歷經(jīng)了兩次創(chuàng)新性的發(fā)展：第一次規(guī)則創(chuàng)新的價(jià)值理念表現(xiàn)為從一般破產(chǎn)到對(duì)存款人特殊保護(hù)。第二次規(guī)則創(chuàng)新的理念表現(xiàn)為從對(duì)存款人的特殊規(guī)則保護(hù)到破產(chǎn)預(yù)防?！　《?、對(duì)我國(guó)金融法則現(xiàn)狀的總體評(píng)價(jià)與分析　　(一)實(shí)用主義的評(píng)價(jià)：對(duì)我國(guó)金融法則供給機(jī)制的客觀(guān)認(rèn)知　　我國(guó)金融法則供給體位不高。在目前的法律體系下其體現(xiàn)為“部門(mén)規(guī)章為主、法律規(guī)則為輔”之格局?？梢哉f(shuō)，這也是作者寫(xiě)作該論題時(shí)一直避免使用金融立法的表述，而使用法則供給之根本原因。我國(guó)《立法法》第7條對(duì)立法權(quán)限做出了明確的規(guī)定，該條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”因此，從目前我國(guó)金融法體系來(lái)看，稱(chēng)得上法律的只有《商業(yè)銀行法》、《中國(guó)人民銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等?！　?duì)于此種規(guī)則供給模式的效應(yīng)，筆者認(rèn)為應(yīng)該從兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：一是積極方面的效應(yīng)。若對(duì)于我國(guó)金融法則的創(chuàng)新啟動(dòng)嚴(yán)格的“法律”之立法程序，則一方面不僅會(huì)人為地增加規(guī)則供給的成本，在另一方面由于我國(guó)正處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)法律制度整合、創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的發(fā)展較快，規(guī)則的供給明顯存有滯后性，所以若采用嚴(yán)格意義的立法程序，則不能快速適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的內(nèi)在需求。盡管有的學(xué)者對(duì)于我國(guó)的這種規(guī)則供給模式提出了質(zhì)疑，因?yàn)閺牧⒎ㄔ瓌t上分析，立法應(yīng)具有統(tǒng)一性，即法律體系內(nèi)部要堅(jiān)守和諧統(tǒng)一的原則。它要求法律體系內(nèi)部各法律部門(mén)之間、各項(xiàng)法律、法規(guī)之間以及法律規(guī)范之間要相互銜接、相互協(xié)調(diào)。這是一國(guó)法律體系充分發(fā)揮作用的內(nèi)在因素，[3](P301)但是客觀(guān)而言對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而又急需與之相配備的法律平臺(tái)作為支撐的國(guó)家而言，這種“應(yīng)急式”的規(guī)則供給模式還是比較現(xiàn)實(shí)可行的，因?yàn)闄C(jī)動(dòng)的規(guī)則供給模式可以迅速解決規(guī)則的一時(shí)之需。二是消極方面的影響。我國(guó)目前的這種規(guī)則供給模式固然可以暫時(shí)性地滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的要求，但是也犯了立法原理中的大忌，因?yàn)檫@種規(guī)則供給的方程式可以歸結(jié)為：發(fā)現(xiàn)規(guī)則漏洞→出臺(tái)新的規(guī)則進(jìn)行矯正→再發(fā)現(xiàn)漏洞→再供給新的規(guī)則進(jìn)行填補(bǔ)。這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的規(guī)則供給范式無(wú)疑與立法學(xué)原理中的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性原則相悖。其直接結(jié)果是導(dǎo)致法律規(guī)則的指引、評(píng)價(jià)與預(yù)測(cè)功能的喪失及規(guī)則之間的諸多重疊。如中國(guó)人民銀行所制定的許多規(guī)則不僅僅是對(duì)我國(guó)原商業(yè)銀行基本法的重述，而且部門(mén)規(guī)章之間的相互拷貝現(xiàn)象更是嚴(yán)重，如1997年12月實(shí)施的《支付結(jié)算辦法》之主體內(nèi)容差不多是《票據(jù)法》與《票據(jù)管理辦法》的翻版。除此之外，規(guī)則之間的沖突也是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題，如在信用卡問(wèn)題上，并行適用的有《支付結(jié)算辦法》與《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》。前法第132條規(guī)定商業(yè)銀行(包括外資銀行、合資銀行)、非銀行金融機(jī)制未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡，而后法則規(guī)定，商業(yè)銀行未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡，非金融機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)的駐華代表機(jī)構(gòu)不得經(jīng)營(yíng)信用卡業(yè)務(wù)。顯然，該兩文件之間在經(jīng)營(yíng)信用卡業(yè)務(wù)主體上的規(guī)定不一致。實(shí)質(zhì)上，這種范式的弊端已在美國(guó)的金融法治化進(jìn)程中得到印證，這種突發(fā)性的、應(yīng)急式的方程式反映了美國(guó)金融監(jiān)管體制的建立缺乏整體綜合考慮，更無(wú)長(zhǎng)遠(yuǎn)合理規(guī)劃，而只是為應(yīng)付危機(jī)、解決問(wèn)題、彌補(bǔ)漏洞而采取的應(yīng)急舉措，因而不可避免地在解決一些問(wèn)題的同時(shí)又遺留一些問(wèn)題，甚至在解決舊問(wèn)題的同時(shí)又引發(fā)新問(wèn)題。[4](P115)其實(shí)，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，這種規(guī)則供給模式的后果又何嘗不是如此呢?隨后涌現(xiàn)的大量“通知”與“細(xì)則”便是較好的說(shuō)明。另外，這種部門(mén)規(guī)章占我國(guó)金融法律體系主體的事實(shí)還有一個(gè)不可忽視的現(xiàn)象，即部門(mén)或集團(tuán)利益的強(qiáng)化或以金融監(jiān)管權(quán)為邊際的勢(shì)力范圍的形成與鞏固。事實(shí)上，這種現(xiàn)象已成為人們對(duì)部門(mén)規(guī)則供給模式進(jìn)行非議與責(zé)難的一個(gè)焦點(diǎn)，因?yàn)楦叨炔块T(mén)化使統(tǒng)一的管理政策無(wú)法制訂，并使部門(mén)之間發(fā)生矛盾。同時(shí)對(duì)于性質(zhì)類(lèi)似的金融機(jī)構(gòu)給予人為的不同待遇。[5](P136)　　那么，在目前的這種范式下，對(duì)于我國(guó)金融法規(guī)則供給機(jī)制的上述兩種觀(guān)點(diǎn)應(yīng)如何進(jìn)行評(píng)判呢?筆者認(rèn)為由于我國(guó)本就欠缺法治的本土資源，金融法治更是處于一個(gè)“摸著石頭過(guò)河”的探索時(shí)期，所以在規(guī)則供給的實(shí)踐中有必要確立“有用即真理”的實(shí)用主義哲學(xué)。其實(shí)，實(shí)用主義的方法，不是什么特別的結(jié)果，只不過(guò)是一種確立方向的態(tài)度。這個(gè)態(tài)度不是去看最先的事物、原則、范疇和假定是必須的東西，而是去看最后的結(jié)果、收獲、效果和真實(shí)。[6](P26)如此而言，美國(guó)法律制度的演進(jìn)已向我們揭示了這樣一種事實(shí)：實(shí)用主義的規(guī)則供給范式比較符合經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的內(nèi)在需求。如美國(guó)人